卞建林:论我国侦查程序中检警关系的优化——以制度的功能分析为中心

选择字号:   本文共阅读 1029 次 更新时间:2014-09-27 15:53

进入专题: 侦查程序   检警关系   侦查程序目的   侦查主体   侦查监督  

卞建林  

【内容摘要】评判侦查程序中检警关系构建是否合理的标准应该为能否实现侦查程序本身的运作目 的,因此本文将侦查程序的目的划分为三个层次并以此来设定侦查程序中理想的检警关 系所应该具备的功能,通过参照此种目标制度的功能设定,本文指出了我国现行检警关 系所导致的侦查程序功能瑕疵并据此提出了优化我国侦查程序中检警关系的具体方案。

【关键词】侦查程序 检警关系 侦查程序目的 侦查主体 侦查监督

我国侦查程序(注:本文所探讨的我国的侦查程序是指以公安机关为侦查权行使主体的 侦查程序,而不包括检察机关或者国家安全机关作为侦查权行使主体的侦查程序。)中 的检警关系究竟应该如何进行正确的构建?学界现行的分析思路多是将两大法系主要国 家现行的检警关系模式作为制度构建参照的标准,即在对域外检警关系进行研究、分析 和归纳之后,指出其中可以为我国检警关系的构建提供借鉴之处并以之为基础提出具体 的构建方案。而本文则试图运用一种制度功能分析的方法来对此一问题进行探讨。笔者 认为,我们必须要认识到的是,侦查程序中的检警关系乃是以"侦查程序"为共同的外 部运作空间的,因此在侦查程序中对检警关系进行正确定位的最根本目的--也可以说 是唯一目的--并非是单纯地调整检警两机关在侦查程序中互动关系的平滑与流畅,而 是要通过此种检警关系的构建来实现侦查程序本身的运作目的。这样,评价检警关系是 否合理的标准也就应该是其是否具备有利于侦查程序运作目的实现的功能。基于此,本 文首先设定了侦查程序的运作所需要实现的三个层次的目的,并以此目的的最大化实现 来作为合理的检警关系--即我们所追求的目标制度--所应该具备的基本功能。其后 ,笔者将始终以此基本功能的具备与否来作为分析、品评两大法系主要国家以及审视、 检讨我国现行的侦查程序中检警关系模式的评判性标准,并在这些分析论评之上而提出 符合我国法现实的侦查程序中检警关系的优化方案。

一、侦查程序中检警关系目标制度的功能设定:基于侦查程序的目的

从本质上而言,侦查程序中之所以会出现检警关系该如何定位的问题,实际上是由于 检察机关所承担的诉讼职能(注:在刑事诉讼理论中,关于刑事诉讼职能的划分存在不 同的学说,本文采下列观点,即刑事诉讼的职能包括以下几项:(1)侦查职能;(2)控诉 职能;(3)辩护职能;(4)审判职能;(5)执行职能;(6)协助诉讼职能;(7)诉讼监督职 能。参见王洪祥:《刑事诉讼职能研究》,中国政法大学馆藏博士论文,第27页。)多 元从而使其权力范围扩展至侦查程序而形成的。这是因为,在大陆法系国家和英美法系 国家,虽然警察机关是否享有独立的侦查权限并不相同:在前者一般认为警察机关只是 侦查的辅助机关,而在后者,警察机关则主导着绝大多数案件的侦查活动,但是警察机 关在两大法系国家均是非常重要的侦查力量却是不争的事实。而且,警察机关在刑事诉 讼程序中通常只承担侦查职能,其权力作用空间亦只局限于侦查程序之中,并没有将自 己的权力扩张至刑事诉讼程序中的其他阶段。(注:英国的情况有些例外,英国在《198 5年刑事起诉法》实施之前,警察机关还要负责起诉。即使在新法实施之后,警察部门 仍然享有起诉决定权,"皇家检察官"只是有权对于警察移送的案件进行审查,认为证 据达不到起诉标准或出于政策考虑不宜起诉时可以撤回起诉,或者从法律适用的角度变 更起诉。参见孙长永:《侦查程序与人权:比较法考察》[M],方正出版社2000年版, 第67页。而在美国,虽然警察要作为控方证人出庭作证,但是很难认为这是警察机关的 权力行使行为,而毋宁是警察机关在承担诉讼义务的表现。)而检察机关则大为不同, 在两大法系国家中,检察机关均以控诉职能的承担为主业,但又都不惟于此。比如在德 国以及其他大陆法系国家,检察机关还是主要的侦查机关,要履行侦查职能;不仅如此 ,德国在最初设立检察官一职时,当时身兼普鲁士部长要职的萨维尼所极力推崇的检察 官乃"担当法律守护人之光荣使命"的主张获得立法支持。因此,在德国,作为法律守 护人的检察官还"负有彻头彻尾实现法律要求的职权",(注:林钰雄:《检察官论》[ M],台湾学林文化出版社1999年版,第34页。)其应该通过客观关照义务的担当时刻检 视刑事诉讼中其他公权力的行使状况,以防范由于国家的滥权而造成对被追诉人权利的 侵犯。如此看来,在大陆法系国家中,检察机关不仅是起诉程序中的主角,亦在侦查程 序中扮演着极其重要的诉讼角色,是同样享有侦查权的警察机关名义上的领导者,还是 警察机关权力行使的监督者。而在英美法系国家中,比如美国,虽然由于实行检警分立 ,导致检察机关和警察机关相互独立,名义上,检察机关并不介入到警察机关的侦查活 动中去,但是在实践中,由于"美国的检察官经常被称为当地执法系统的首长,实际上 他们也确实可以指导甚至直接领导警察的犯罪侦查活动"(注:徐家力:《美国检察官 在刑事诉讼中的主导作用》[J],《国家检察官学院学报》2002年第1期。),检察机关 的权力亦伸张至侦查程序中来。检察机关的此种权力扩展使侦查程序中交织着两种积极 性国家权力,(注:所谓"积极性国家权力",是相对于具有消极性和被动性且同为国 家权力之一种的司法权力而言的。)即警察机关权力和检察机关权力,这样,如何正确 定位二者在侦查程序中的诉讼角色并据此架构二者合理的诉讼关系就成为了一个需要面 对的现实问题了。

那么,什么才是侦查程序中"合理"的检警关系呢?是否存在着关于"合理"的评价标 准?两大法系主要国家又是否为我们提供了现成"合理"的检警关系模式?通过考察两大 法系国家侦查程序中检警关系的司法实践,我们会发现一个很值得深思的现象,即无论 是大陆法系国家还是英美法系国家,侦查程序中检警关系的实际运作都出现了与其法定 制度并不完全相符的状况。比如在德国,检察机关乃为"为刑事侦查而设之公家机关" ,(注:[德]克劳思·罗科信:《刑事诉讼法》[M],吴丽琪译,法律出版社2003年版, 第63页。)依照德国一般学说的理解,有关犯罪侦查程序的指挥与进行原则上应该由检 察官所掌控和负责,仅在一些个别的、有限的委托侦查的情形下,警察才有指挥主导权 。但是在德国侦查实务上的运作情形正好相反,大部分的犯罪侦查程序指挥权(尤其是 中、小型的犯罪)却掌控在警察手中,即通常由警察独力进行侦查,等到其进行至某一 成熟阶段,才将案件移送给检察官,而检察官通常也根据其移送的结果来决定是否起诉 。甚至有学者认为,德国检察官在侦查实务中对于大多数犯罪之案件事实的调查与证据 资料的搜集已违反法律所赋予的主导地位,而仅沦为配角(Randfigur)的地位。(注:Lilie,Hans,1994,Das Verh ltnis von Polizei und Staatsanwaltschaft im Ermittlungsverfahren,ZStW106(1994),S.626.转引自吴耀宗:《警察在犯罪侦查程序 的角色与权限之再思考》[A],载台湾《"警察职权法制研讨会"论文集》[C],1989年 版。)而美国的情况则亦如上所述,检警分立的制度设置在实践中并未获致彻底的遵循 。这些情况表明,两大法系国家至少是在立法上还没有确立起来一个"合理"的并完全 值得我们参照的检警关系模式,因此我们在优化我国的检警关系时不能照搬任何一个国 家现有的检警关系模式,比较明智的作法则是要敏锐地洞察到这些法治发达国家检警关 系的运作实践对法定制度作出的能动调整所依循的内在理路。在笔者看来,支撑着这些 国家检警关系的实践运作并引导着其最终发展方向的其实也正是检察机关权力最初进入 到侦查程序中来所要达致的目的,即要如何实现侦查程序自身的运作目的。也就是说, 检察机关权力最初进入到侦查程序中来并非是以自身的权力扩张为目的,而是以服务于 侦查程序即如何实现侦查程序自身的运作目的为目的。只是两大法系国家立法所规划之 检警关系模式没有完全地达致此一目的,才出现了在此一目的驱动之下实践中的检警关 系再调整。论述至此,我们可以初步设定检警关系构建"合理化"的基本标准,即是否 具备了能够促使侦查程序自身运作目的达致的功能:凡是具备了有利于侦查程序自身运 作目的实现功能的,都是合理的检警关系;反之,不具备有利于侦查程序自身运作目的 实现功能的,就不能认为是合理的检警关系。

如此一来,我们要进行我国检警关系的优化就首先需要确定侦查程序自身的运作目的 所在,然后以此来确定目标制度的基本功能以及由此所决定的检警关系模式。在展开这 个问题之前,笔者首先需要澄清两点问题:第一,侦查程序目的与侦查目的不同,侦查 是单纯的技术性活动,而侦查程序则是侦查活动进行和侦查权行使的制度空间,所以侦 查程序目的应该涵括了侦查的目的,但其内涵和外延都要远远大于后者。第二,日本学 者针对侦查程序的目的提出了"公判准备说"、"公诉准备说"和"侦查独立说",( 注:李心鉴:《刑事诉讼构造论》[M],中国政法大学出版社1992年版,第178-180页。 )在笔者看来,这些关于侦查程序目的的学说都是一种将侦查程序置于刑事诉讼宏观程 序中的整体考察,显然缺乏对侦查程序微观目的的更为细致的学术关照,因此与其认为 这些学说所要讨论的是侦查程序目的,毋宁认为其所真正意图探讨的乃是侦查程序地位 。所以笔者在探讨侦查程序目的时将不以上述三个学说为论述主线,而是依据自己的学 术理解,提出侦查程序的(微观)目的如下:

(一)侦查程序的直接目的:寻获证据、查缉甄别犯罪嫌疑人

侦查程序的运作目的首先是要能够保证侦查目的的实现,即查找和寻获犯罪证据、查 缉和甄别犯罪嫌疑人。在法国,侦查被直接定义为查明案件的行为或活动:"侦查(information,也称'正式侦查')是指,在决定是否将犯罪嫌疑人提交审判法庭进行审 判之前,由预审法官受理案件并对案件进行深入调查(enquete)。"(注:[法]卡斯东· 斯特法尼等:《法国刑事诉讼法精义》[M],罗结珍译,中国政法大学出版社1999年版 ,第339页。)《澳门刑事诉讼法典》第245条(侦查之目的及范围)也规定:"侦查系指 为调查犯罪是否存在、确定其行为及行为人之责任,以及发现犯罪及收集证据,以便就 是否提出控诉作出决定而采取之一切措施之总体。"侦查目的的实现对刑事诉讼活动的 顺利进行具有重要的意义:"同犯罪作斗争的成败,在很大程度上决定于是否善于进行 侦查工作。"(注:[苏]H·N·波鲁金夫:《预审中讯问的科学基础》[M],群众出版社 1985年版,第1页。)通过侦查活动,可以缉获犯罪嫌疑人,并通过将其交付起诉和审判 以最终实现国家刑罚权、达到控制犯罪的目的。此外,在一定意义上也可以说,侦查目 的的实现是起诉和审判的基础,因为"只有通过充分的侦查,才能查明案情,查获犯罪 分子,控制犯罪人,从而为检察机关的起诉、法院的审判提供充分的事实材料和根据" 。(注:陈卫东等:《检察监督职能论》[M],群众出版社1983年版,第122页。)田口守 一先生甚至认为:"审判时调查证据的前提是在侦查程序中详细调查犯罪嫌疑人和参考 人。"(注:[日]田口守一:《刑事诉讼法》[M],刘迪等译,法律出版社2000年版,第 25页。)总之,侦查程序必须首先要能够确保侦查目的的实现,这也是追求侦查程序其 他目的获得达致的前提。

(二)侦查程序的深层目的:衔接起诉、提升公诉质量和效果

虽然许多侦查程序并不是以起诉为结束,而是可以作程序上的自我终结,但是绝大多 数的侦查程序都会过渡到起诉阶段,因此侦查程序与公诉程序存在着紧密的前后承继关 系。大陆法系甚至因为侦查程序与公诉程序的此种紧密联系而不认为侦查阶段是一个独 立的诉讼阶段,只是将侦查程序与公诉程序作为一个整体规定在审前程序中。比如在德 国,作为刑事诉讼程序中的"第一阶段","侦查程序是在为检察机关关于决定是否应 提起公诉时所作的准备工作"。(注:[德]克劳思·罗科信:《刑事诉讼法》[M],吴丽 琪译,法律出版社2003年版,第354页。)在立法上,德国是在刑事诉讼法"公诉的准备 "一章中规定了侦查的有关内容。陈朴生教授据此指出,"侦查,乃检察官为提起公诉 或实行公诉而调查犯人及证据之程序"(注:陈朴生:《刑事诉讼法实务》[M],台湾海 天印刷厂有限公司1980年版,第267页。)。学理上将此种侦查程序与公诉程序紧密联系 起来的观点归纳为侦查程序目的的"公诉准备说",即认为侦查属于提起公诉的准备活 动,起诉则占据着主导地位,并左右着侦查活动的结局和进程。"公诉准备说"当然只 是关于侦查目的诸多学说中的一种,但却从一个侧面揭示了侦查程序运作的更为深层次 目的,即(最终将案件移送起诉的)侦查程序所得出的侦查结论要能够有效衔接公诉,为 公诉提供良好的证据和事实准备,以充分提高公诉的质量和效果。否则,如果侦查程序 的运行丝毫不顾及后续的起诉阶段,不着眼于公诉的角度进行证据的收集和事实的查明 工作,不仅会使公诉工作颇费周章,甚至会导致侦查程序自身的工作归于无效,浪费司 法资源。

(三)侦查程序的根本目的:规制侦查权力、保障公民权利

现代法治国家的刑事诉讼程序在保证使国家权力能够对犯罪施加有效惩戒和控制的同 时,更是将此间的国家权力行使行为纳入到正当程序中来,从而发挥现代刑事诉讼程序 的规制国家公权力、保障公民权利的重大价值。作为刑事诉讼程序的一个重要阶段,侦 查程序同样要担当起保障人权的重要职责。一如前述,侦查程序乃是侦查权行使的制度 空间,侦查程序所主要规范的亦是侦查权的行使行为。侦查权行使的直接目的是为了查 证犯罪,而犯罪行为所引起的纠纷之所以被强行纳入法律评断的范畴,既在于犯罪侵害 个体人权利的"私"性质,又在于其破坏现行社会秩序的"公"性质,因此无论是基于 犯罪被害人和一般民众安全诉求的民意驱动,还是国家维护自身统治秩序的根本利益要 求,侦查权的行使者都因此具有了积极和扩张行使权力的心理基础和内在冲动。这样, 作为国家权力一种典型样态的刑事侦查权滥用的可能性也就超出了其他国家权力。并且 ,尤为关键的是,在刑事侦查活动中,无论是任意侦查手段还是强制侦查手段都会对侦 查行为对象的利益造成直接或者间接影响,而建立在侦查主体行使侦查权所查明案件事 实真相基础之上的刑事裁判更是意味着公民有可能遭致国家所施加的最严厉的法律评价 和法律制裁,所以,"侦查阶段因人身自由、住居不可侵犯及财产上权益等基本的权利 较易受侵害","对于侦查权力之发动,在程序上必须订有相关之规范,使侦查机关及 实施侦查之人员得以遵循,就人权保障而言,侦查实具有重要之意义"。(注:康顺兴 :《刑事诉讼适用正当法律程序之探讨》[J],台湾地区《刑事法杂志》第43卷第4期。 )这样,如何控制和规范侦查权力的行使,避免侦查权的享有者滥权以保障公民权利就 成为法治语境下侦查程序运作的根本目的。

以上是侦查程序所应该实现的三个层次的目的。从本质上来说,侦查程序中的检警关 系亦是侦查程序自身的一个组成部分,所以合理的检警关系模式,也即我们所要建构的 目标制度也就相应地要具备以下功能:第一,要具备能够有效寻获证据、查缉甄别犯罪 嫌疑人,从而实现侦查程序直接目的的功能;第二,要具备能够有效衔接起诉阶段、提 升公诉质量和效果,从而实现侦查程序深层目的的功能;第三,要具备能够有效规制侦 查权力、保障公民权利,从而实现侦查程序的根本目的的功能。至此,侦查程序中检警 关系的构建在一定程度上具有了可以量化的参照标准。

二、我国侦查程序中现行的检警关系所导致的侦查程序功能瑕疵

我国侦查程序中现行检警关系模式形成的法律基础是《宪法》第135条,《刑事诉讼法 》第3条、第7条、第8条、第66条、第68条等,依据这些法律规范所建立起来的我国侦 查程序中的检警关系模式主要具备以下三个特征:

第一,检警"分工负责"。即公安机关是侦查职能的主要承担者,负责绝大多数案件 的侦查工作,检察机关则主要承担控诉职能和法律监督职能。检察机关虽然也承担着一 部分的侦查职能,但是检察机关受理侦查的案件范围与公安机关受理侦查的案件范围不 存在交叉,检察机关不会介入到公安机关的具体侦查活动中去,也不存在着检察机关对 公安机关侦查工作的指挥、领导或是引导和指导,公安机关侦查工作的开展相对独立。

第二,检警"互相制约"。最为典型的表现是在逮捕措施的批准上:检察机关负责审 查批准公安机关的逮捕申请,而公安机关对于检察机关的不批准逮捕决定可以要求复议 和复核,二者形成了一种职权行使行为上的相互制约关系。

第三,检察机关监督公安机关。与检警的互相制约关系不同,检察机关对公安机关的 监督是单向的,即只能是检察机关依据其所承担的法律监督职能对公安机关的侦查活动 进行监督,而不能相反。

不难看出,我国上述检警关系模式,是以"分工负责、互相配合、互相制约"和"检 察机关的法律监督职能"为基础的一种具有鲜明特色的模式:一方面,检警机关在侦查 程序中均是相对独立地行使各自的追诉权,此与英美国家的检警分立模式相似,但是因 为检警机关又存在着互相配合、互相制约的关系,这使之又区别于英美国家模式;另一 方面,检察机关对警察机关的侦查活动可以进行监督,此与大陆法系国家的检警结合模 式在理念上有相通之处,但在警察机关对检察机关的职权行为可以进行制约以及警察机 关享有广泛而独立的侦查权方面,又与大陆模式显然不同。对于我国检警关系模式与西 方国家相对比所体现出来的这些特点,我们应该抱持以公允的心态对之加以审视。事实 上,各国在最初落实本国的检警关系模式时,一方面是要实现立法者所设定的侦查程序 目的,而在他方面实际上也要受制于或是迁就于本国的刑事诉讼结构和国家权力分配方 式,所以每一个国家的检警关系模式都是上述多种因素作用的产物,我国亦不例外。既 然如此,我国的检警关系模式与西方国家的检警关系模式是否相同就实无大碍:只要我 国的检警关系模式能够最好地契合我国的刑事诉讼结构和我国的国家权力分配方式,并 具备能够最大化实现我们所设定的侦查程序运作目的的功能,那么这就是对于我国法现 实而言最好的检警关系模式。

但是,即使我们不与西方国家的检警关系模式作对照,我们也撇开我国的检警关系是 否适应我国的刑事诉讼结构或国家权力分配方式不谈,仅就其是否具备能够实现本文前 述所设定的侦查程序目的的功能来看,其在实践中的运作状况也远非理想至不需要进行 任何制度改进抑或是结构优化的。而正相反的是,我国现存的检警关系因为存在着下述 两种严重的功能瑕疵而极为有必要及时地对之予以优化调整:

(一)警察机关的侦查取证活动与检察机关的公诉活动衔接不畅,致使侦查程序的间接 目的无法达致,在导致侦查效率相对低下的同时,间接损及了侦查程序直接目的的达致

惩罚犯罪和对秩序的追求是所有国家进行刑事诉讼活动都欲图实现的一个基本目标, 德国为此在刑事诉讼法中专门确立了职权侦查原则,要求侦查机关对于每个犯罪行为嫌 疑,都原则性地负有展开侦查的义务。(注:[德]赫尔曼:《德国刑事诉讼法典》[M], 李昌珂译,中国政法大学出版社1998年版,第15页。)在我国,在"人权"日益成为刑 事诉讼领域中学术话语关键词的同时,控制和打击犯罪以维护稳定的社会秩序也从来没 有沦为刑事诉讼的次位目的。在这种对秩序的强烈欲求和"打击犯罪"思想的指导之下 ,我国一直维持了比较高的刑事破案率,(注:刘品新:《论侦查的相对性原理》,http://www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id = 14468。)公安部门甚至据 此提出了"命案必破"这一充满着强烈乐观主义色彩的刑事侦查工作目标。应当看到, 我国这种相对较高破案率的实现,既是"控制和打击犯罪"刑事政策下的必然产物,但 同时也与我国的侦查体制即由警察机关作为主要的侦查职能承担者并在侦查程序中可以 独立有效地开展侦查活动有关,也就是说,我国现行的检警关系模式在一定程度上比较 有利于侦查程序运作直接目的的实现。

但是,由于我国的检警关系模式中缺乏公安侦查活动与检察官起诉活动之间的沟通, 二者在控诉职能的承担上基本是各行其是:公安机关既不会针对侦查中收集、调取的证 据是否符合公诉的标准而向检察机关请求业务上的指导,检察机关也不会主动提供此种 指导,而仅仅是在审查起诉阶段对没有达到相应证据标准的案件作出不起诉或者补充侦 查的决定。这种侦查程序中检警两机关业务彼此封闭的状态必然导致以下两个方面的不 利后果:就公安机关的工作而言,不起诉或者补充侦查都是对其先期侦查工作成效的否 定,因此在导致侦查效率降低的同时,对犯罪的追惩和打击亦极为不利,损及了侦查程 序直接目的的实现;就检察机关的工作而言,如果检察机关在审查证据的时候没有进行 严格把关,而仅依凭公安机关所提供的不合公诉标准之证据勉强提起公诉,则必然导致 公诉质量和效果的降低,致使侦查程序的深层次目的亦无法实现。从我国司法实践中检 察机关退侦率的增加(注:以北京基层检察院的情况为例,2001年北京顺义区人民检察 院共受理侦查部门移送审查起诉案件468件,其中退补案件95件(包括侦查部门撤案或建 议侦查部门撤案11件)占22.9%:一次退补案件78件;二次退补案件17件。2002年顺义区 检察院共受理侦查部门移送审查起诉案件611件,其中退补案件187件(包括侦查部门撤 案或建议侦查部门撤案25件)占30.5%:一次退补案件148件;二次退补案件39件。退侦 率有上升的趋势。而从补充侦查的事项上来看,绝大部分要求补充侦查的事项都是有关 犯罪嫌疑人身份证明、赃物移送、证人证言、抓获经过以及排除证据矛盾等证据方面的 问题,而就法律手续、法律程序、强制措施等方面要求补充侦查事项相对较少。参见卢 桂荣、郭小锋:《从退补情况析公诉引导侦查取证机制》,http://www.women.jcy.gov .cn/dispnews.asp?id = 369.)来看,我国现存的检警关系模式在这一方面所体现出的 弊端还是比较明显的。

(二)检察机关对警察机关侦查权行使的制度约束不力,侦查权滥用现象比较严重,致 使侦查程序的根本目的没能获得良好达致

一如上述,我国检警关系模式的特征之一是检察机关承担着对公安机关侦查工作的法 律监督职能,侦查监督的目的乃是为了确保公安机关的侦查权能够规范行使,以避免其 滥用而侵犯人权。但是显然,由于我国侦查监督在制度的设置上缺乏科学性,比如法律 没有赋予检察机关得随时介入公安机关的侦查活动和进入侦查现场的权力、没有确立有 效的事前监督方式和监督纠错机制等等,导致了检察机关的侦查监督职能在实践中的贯 彻没有能够很好地实现侦查监督"规制权力、保障人权"此一该制度创设、同时也是侦 查程序运作的根本目的。以公安机关在侦查程序中滥用权力、侵犯人权最为明显的两个 表征即刑讯逼供和超期羁押为例,在刑讯逼供方面,依据最高人民检察院的统计,1996 年查获的刑讯逼供案件为409起,1997年为412起(注:陈永生:《侦查程序原理论》[M] ,中国人民公安大学出版社2003年版,前言第7-8页。),而1997年上半年公安机关发生 刑讯逼供致死人命案就达到14起,涉及民警26人。(注:樊崇义:《刑事诉讼法实施问 题与对策研究》[M],中国人民公安大学出版社2001年版,第318页。)在超期羁押方面 ,根据最高人民检察院工作报告的统计,1998年全国检察机关对超期羁押共提出纠正意 见70992人次,占批准逮捕的全部案件的12%;1999年全国检察机关共纠正超期羁押7405 1人次,占批准逮捕的全部案件的11%,2000年全国检察机关共纠正超期羁押64254人次 ,占批准逮捕的全部案件的8.9%;2001年全国检察机关共对超期羁押提出纠正意见6619 6人次,占批准逮捕的全部案件的7.8%。(注:陈永生:《侦查程序原理论》[M],中国 人民公安大学出版社2003年版,前言第8页。)由此可见,由于我国检警关系构建缺陷所 致的功能瑕疵而引发的侦查程序中的实践问题不可谓不严重,亟待通过优化我国的检警 关系来加以解决。

三、参照目标制度功能 优化我国侦查程序中的检警关系

一如本文在前述所反复强调指出的,合理的检警关系基本的判断标准乃为其是否具备 使侦查程序目的获得最大化达致的功能,而并非某一个国家检警关系的建构现实。当然 ,我们在优化我国的检警关系模式时,可以将西方具体的检警关系模式作为现实的参照 制度标准甚或是进行制度合理化论证的依据,但是所有论评的展开都应是以前述的制度 功能分析为基本落脚点的,准此,方能够达到对我国的检警关系进行合理的建构或是优 化的目的。

基于此,参照本文前述所设定的合理的检警关系所应具备的功能,结合我国现实的检 警关系在相关功能上的优劣判断,笔者认为,要优化我国侦查程序中检警关系模式应该 做到:

(一)坚持公安机关为侦查主体、享有独立侦查权的现行侦查体制

在英美法系国家,警察机关一直就是主要的侦查机关,享有完整而独立的侦查权。而 在大陆法系国家,虽然检察机关是名义上的侦查权主体,是警察机关侦查工作的指挥机 关,但是从其检警关系的调整实践来看,警察机关作为主要的侦查机关并在实际上享有 独立的侦查权的发展趋势比较明显。德国的情况已如前述,在其他典型的大陆法系国家 比如法国,作为享有侦查指挥权的检察官在实践中也是很少亲自负责侦查,而是由警察 承担绝大多数的侦查工作。(注:See Richard S.Frase,Comparative Criminal Justice as a Guide to American Law.78 Calif.L.539,at 557(1990).)

警察在实践中承担着绝大多数的侦查工作有其必然性,"由于现代科学的犯罪侦查乃 属于一项具有高度专业性、复杂性、以及强调团体组织分工合作之活动,且须依照刑事 诉讼法所规定的程序进行。因此,犯罪侦查活动之指挥主导者与实施执行者,不仅应具 有相当程度的法律素养,同时更应具有专业的刑事科学侦查与刑事科学鉴识的知识与能 力,此外,尚须拥有丰富的侦查实务经验以及完善充足的仪器设备与人力,否则难以胜 任。检察官本身固然法律素养颇佳,惟不可否认的是,其在犯罪侦查方面所需具备的能 力经验、设备人力却甚为有限,以致于实务上大部分的侦查工作会转而由具有专业侦查 知识能力、丰富侦查经验与庞大人力物力的警察来承担负责,此乃势所必然"。(注: 褚剑鸿:《侦查机关与侦查犯罪权限之比较研究(下)》[J],台湾《法令月刊》,第48 卷第9期,第19-20页。)而如果由检察官来主要担当侦查之责的话,由于检察官亦要承 担公诉等其他诉讼职能,"以检察官的人力设备与专业知识而欲要求其同时担负起犯罪 侦查之实施以及公诉之提起与实行等全部责任,恐怕是欠缺期待可能性,遂造成有权机 关无能,有能机关却无权之矛盾现象。"(注:黄东熊:《修正刑事诉讼法刍议》[A], 黄东熊:《刑事诉讼法研究(第二册)》,1999年4月版。)所以,从专业分工的角度来看 ,犯罪侦查工作应该主要由警察所负责,并应使其享有能够顺利进行侦查活动所必须的 独立侦查权。

警察担当侦查主体并享有独立的侦查权从侦查活动顺利进行的实践来看实为必要。不 仅如此,其还具有重大的理论意义:就侦查构造及其之于人权保障意义的角度而言,它 能够使检察官在警察所从事的犯罪侦查活动中,"脱离与犯罪嫌疑人之对立关系,站在 公正第三人之立场,审核监督警察之侦查活动"(注:郑善印:《检警关系调和论》[A] ,甘添贵、林山田:《如何建立一套适合我国国情的刑事诉讼制度》[C],2000年4月版 ,第304页以下。)以确保"公正审判的三面诉讼关系"亦"能够落实于犯罪侦查阶段" (注:康顺兴:《正当法律程序原则与检警关系之研究》,台湾中央警察大学法律研究 所硕士论文。),从而从侦查构造上防止警察机关滥权和保障人权。而从犯罪控制的角 度而言,因为犯罪侦查需要及时迅速,否则侦查突破契机稍纵即逝,如果警察不享有独 立的侦查权而要时时受检察官掣肘,侦查活动自然无法顺利展开,侦查目的也就无从达 致了。

因此,为了实现侦查程序运作的直接目的,对我国的检警关系模式中公安机关独立承 担绝大多数刑事案件的侦查工作并享有独立于检察官的侦查权的一面大有加以坚持和维 护的必要,更何况实践已经证明检警关系的此一面向也的确具有有利于犯罪控制和侦查 目的实现的功能。至于其所暴露出来的问题,则完全可以不通过从根本上变革此一制度 而从其他角度来寻找解决方案的进路,一如以下所将要述及的。

(二)建立检察引导警察进行侦查取证的机制

随着社会发展的日益复杂化,犯罪已经从个别偶发转向为集体计划性的型态,高智能 、高科技、高隐密性的犯罪已逐渐取代传统的犯罪。这不仅极大地增大了犯罪侦查的难 度,事实上也增大了对犯罪起诉和指控的难度。因此,警察与检察之间在犯罪的侦查取 证问题上不能够再完全各自为战而亦需要进行密切的合作。

而问题的关键则是该如何进行检察与警察之间的这种合作。具体到我国的情况,由于 我国现行的检警关系模式所导致的功能瑕疵,使得要加强检警联系已成为学界的共识。 那么,如何能够在检警关系得到密切联系和加强的情况下,既能够保证检察官从公诉的 角度引导警察的侦查取证行为,使侦查活动与公诉活动有效衔接,以提升公诉质效,又 能够充分调动和发挥警察基于维护秩序、控制犯罪的职业心理而进行侦查活动的积极主 动性、以提升侦查质效就成为建立我国检察引导警察进行侦查取证机制所需要遵循的根 本原则,亦是优化我国检警关系中的一个关键之处。应当看到,对于检察引导警察进行 侦查取证的机制,我国的一些地方检察院已经进行了大胆而有益的探索,并总结出了一 些切实可行的制度设计方案,(注:比如河南省周口市人民检察院在施行此制度时所建 立的向同级公安机关设立派出机构--指导侦查室的作法。参见史耀阁:《检察指导侦 查的诉讼价值及运作模式》[J],《国家检察官学院学报》2002年第5期。)而抛开制度 建构的技术性问题,笔者仅在遵循此一机制构建的基本原则前提之下就以下两个问题略 陈管见:

第一,此一机制应该仅仅指涉检察对警察行为的"引导",而不涉及到对警察行为的 领导。因为引导与领导的话语位阶明显不同,后者压制色彩浓烈,而前者的非强制性意 味更强,况且谈及检察机关对警察机关侦查的领导本身就是对本文在试图优化我国检警 关系时所设计的第一层次举措的违反。此外,笔者亦不认为检察引导侦查的内涵除了包 括检察机关"对侦查机关证据的收集、提取、固定及侦查取证的方向,提出意见和建议 "外,还包括"对侦查活动进行同步法律监督,促使侦查机关准确、全面地收集和保全 指控犯罪所需证据,保证侦查活动的依法进行"。(注:比如河南省周口市人民检察院 在施行此制度时所建立的向同级公安机关设立派出机构--指导侦查室的作法。参见史 耀阁:《检察指导侦查的诉讼价值及运作模式》[J],《国家检察官学院学报》2002年 第5期。)因为检察对侦查的法律监督乃是检警关系中的另外一个层面的问题,因此不能 够将检察机关原本所拥有并一直在行使的侦查监督权及其活动并划到我们所欲建立的检 察引导侦查体制中来,否则,不仅会造成学术语词适用范围的混乱,更为重要的是这种 表面上看似强化侦查监督的作法,却实乃是通过侦查监督概念的泛化而颠覆了侦查监督 的具体意义。

第二,此一机制仅仅应该指涉检察对警察"取证"行为的引导,而不及其他。因为此 一机制的设立目的就是要通过证据而衔接侦查阶段和公诉阶段,以有利于公诉质效的提 升,因此检察所要引导的无非是使警察的取证行为所获取的证据符合公诉的要求和标准 ,而对警察的其他侦查行为,如强制性处分措施的施加规范问题则要通过法律监督的手 段来进行"控制",而不仅仅是"引导"的问题了。

(三)强化检察机关对警察机关的侦查监督制度

侦查程序的运作必须要有利于对警察权力的规制,西方国家主要是通过司法审查的途 径加以解决。对于我国侦查程序中出现的警察滥权问题,许多学者针对我国检察机关监 督不力的局面而提出应该在我国亦建立起西方式的司法审查制度。笔者赞同司法审查机 制的理论意义,但是,认为此一解决问题的思路在实践中会面临着这样几个问题:首先 ,在我国,检察机关是法定的法律监督机关,其所行使的法律监督职能甚至上升为宪法 规范,那么在我国宪法没有作出修改之前,部门法又如何能够取消检察机关的法律监督 职能呢?其次,人们总是先验地认为司法审查是最佳的规制权力方式,但殊不知此一结 论在目前还只适用于西方的法治语境。在国家的诸权力中,司法权本身就是最为消极和 弱小的权力,如果在我国,相对积极的检察权都不能够很好地规制警察权,司法权又何 以能够更胜一筹?更何况在我国现行的司法体制下,我国的司法独立只是法院独立,而 法官还远远不能做到独立,因此我们就更无法相信本身不独立的法官如何通过行使弱小 的司法权来规制强大的警察权。最后,现行的侦查监督体制在发挥对警察权力规制作用 的有效性上的确出现了一些问题,但是这些问题基本上都是由于侦查监督相关的保障制 度和配套措施的缺乏所导致的,因此检察机关的侦查监督还绝没有至"病入膏肓"的程 度,只是相关的解决方案相对缺乏而已。

实际上,从检察官设立的历史来看,控制侦查、规制警察权力乃是立法者的初衷之一 :欧洲大陆国家设立检察机关,主要目的是为了把好审判的入口关,防止法官的恣意。 (注:林钰雄:《检察官论》[M],台湾学林文化出版社1999年版,第15-19页。)但是基 于对警察权力的警惕心理,并没有将此项权力交予警察,而是在警察与法官之间设立了 一个中介的准司法机构,并授予检察官以控制侦查和警察的诸项权力,如侦查的启动权 等。比如,法国警察在拘留嫌疑人24小时内应将嫌疑人押送给检察官,法国警察得知现 行重罪时,应当立即通知检察官;大陆法系各国警察在案件侦查完毕之后把案件移送检 察官审查等程序,都体现了检察官对警察的控制,体现了设立检察官的初衷。总之,大 陆法系创设检察官制度最终就是要"以一个经过严格法律训练及法律拘束的检察官来监 督控制警察侦查活动的合法性,以摆脱警察国家之梦魇。因此,检察官之创设,可说是 欧陆法制催生法治国并克服警察国之里程碑。"(注:吴耀宗:《警察在犯罪侦查程序 的角色与权限之再思考》[A],台湾《"警察职权法制研讨会"论文集》,1989年版。)

综上,在我国的检警关系优化中,为了实现侦查程序的根本目的即规制警察权、保障 人权,我们应当通过丰富侦查监督手段、扩大侦查监督范围、完善侦查监督程序、明确 侦查监督效力等来继续加强检察机关对警察机关的侦查监督制度,而不是削弱或是取消 之。但是,有一点需要说明的是,侦查监督与领导侦查不同,两者实际上也标表了警察 机关在检警关系中的不同地位,既然我国是要坚持警察机关的侦查主体地位,而并不是 将其定位为检察机关的附属机关,那么检察机关就不应该对警察机关进行领导,而只能 是依据其所享有的法律监督权对警察机关进行侦查监督。因此我们在完善和加强我国的 侦查监督的同时,亦要注意防止检察机关权力的过限,以免其对警察机关的正常侦查活 动造成不必要的妨害。

本文依据侦查程序的三个层次目的而提出了我国检警关系的优化方案,此种模式的核 心价值乃在于其在充分考量我国法现实的情况下,还具有能够均衡地实现侦查程序不同 层次运作目的的功能,因此笔者认为其至少在目前是比较切实可行的检警关系优化方案 ,当然,其实践中的运作好坏还要取决于技术层面具体构成制度设计的科学与合理。

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文章来源:本文转自《国家检察官学院学报》(京)2005年02期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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