[内容提要]本文基于国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出“执法重心适当下移”的决策，针对目前地方行政规范制度所存在的突出缺陷，对地方行政规范良法化问题进行制度性的构想。文章分为制定原则、审查监督和责任追究等三个部分。一、制定原则：和谐一致、坚守权限、注重效益、吸纳民意；二、审查监督：内部监督、人大监督、司法监督、社会监督；三、责任追究：责任主体、责任形式、追究机关、追究程序。
[关 键 词]地方 行政规范 良法化 制度性 制定 监督 责任
《全面推进依法行政实施纲要》（国务院，2004年，以下简称《纲要》）第19条指出：“要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对于人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。”这是深化行政执法体制改革的一个重大决策，必将促使规章以下的地方行政规范性文件（以下简称地方行政规范）的制定率与使用率的大幅提高，其在行政执法中的作用自然也就将得到更加充分的发挥。然而，由此也就同时带来这样的一个疑虑：就我国目前的地方行政规范之现状来看，它能担当得了如此重任吗？毋庸讳言，目前在地方行政规范的制定方面，确实存在着诸多问题：制定数量颇多却大多质量低下，违法制定、越权制定、重复制定以及冲突抵触等现象时有发生；此等情形在有的地方甚至可以说比比皆是，已经处于相当混乱的状态。如此，在执法重心下移的新形势下，我们应当如何因应呢？不用说，首先当然是限期清理，使其尽快适应执法重心下移的要求。但这只是应急的措施，更为重要的还是健全地方行政规范制定与监督制度并予切实实行，以确保地方行政规范普遍而不断地成为良法。[①]本文结合《纲要》的精神，从制定原则、审查监督、责任追究三个方面来谈对地方行政规范的良法化问题。
一、制定原则
“没有无原则而进行的立法”。[②]与更高层次的立法一样，地方行政规范的制定同样必须在原则的指导下进行。良法的制定原则，应当体现良法的基本标准，保证制定出来的法成为良法。而良法的基本标准包括实质标准与形式标准两大类。[③]前者是就法的实体内容和作用意义上来说的，可以将其概括为：反映民意、符合规律、体现正义、利于社会；后者则是从法在程序操作和形式要求上来界定的，本文的概括是：立法有据、体系和谐、规则明确、操作简便。地方行政规范的良法化原则，一方面要体现作为良法的基本标准，另一方面也要适合其本身的特质。基于地方行政规范立法的低层次性和贴近实践的特质，结合考虑目前我国在这方面立法上存在的具体问题，本文认为以下四个方面的原则是地方行政规范良法化所特别需要强调的：
（一）和谐一致。和谐一致原则是法制统一立法原则在地方行政规范制定中的具体体现，或者说前者是后者的下位原则。其内容包括两个方面：首先要求所制定的地方行政规范应当与其上位法一脉相承、不相抵触；同时也要求同一地方、同一机关制定的地方行政规范协调一致、不相“打架”。法律帝国是个纵横有序的规则与价值体系。在纵的方面，存在着从高而低的效力位阶，要求下位法必须服从上位法而不得与其相抵触；而横的方面，同样要求相互和谐，尤其是同一地方、同一机关所制定的法。和谐一致是良法的首先要求，因此本文将其作为地方行政规范制定的首要原则。需要说明的是，本原则与法制统一的立法原则的主要区别在于：后者之含义较前者宽广，它不仅含有前者之义，还有立法权统一的固有或原始内涵，因而本文只将和谐一致原则视为其下位原则。另外，和谐一致原则也与依法行政原则有所差异，前者包含着纵向与横向（内部）两个方面的和谐；后者通常强调的是依照上位法特别是国家法律、法规行使行政权，或者说侧重于纵向的统一。本文在行政规范的制定原则中，之所以没有用法制统一和依法行政的惯常提法而代之和谐一致原则，除了认为它对于行政规范的制定更为贴切外，还与本文的主旨即主张行政规范的法源性直接相关，没有丝毫标新立异的意思。目前在我国，地方行政规范与国家法律、法规相抵触以及不同行政规范之间的“打架”现象比较普遍。最近发生于某省的高速公路收费与执行救护任务的120急救车免收的“规范打架”，引致病人因救治被耽误而死亡的人命事件，就是一个“规范打架”的活生生的典型例子。[④]违反和谐一致原则制定地方行政规范的危害严重性，由此可见一斑。所以强调地方行政规范和谐一致的制定原则，对扭转我国目前的地方行政规范的混乱状况，尤其具有特别重大的现实意义。
（二）坚守权限。权限原则是任何机关行使职权的所必须坚守的原则，地方行政规范的制定当然也不能例外。该原则要求地方行政规范的制定机关须在其的法定职权范围之内行使制定权，包括制定地方行政规范须有法定的制定权和制定内容不超越其职权范围。这就是良法形式标准中的“立法有据”。目前我国在地方行政规范的制定方面，无权制定、越权制定的现象相当突出。比如，有的地方在没有上位法根据而在其地方行政规范中作出禁放鞭炮的规定，而且还设定对违反该规定的行为人予以罚款甚至拘留的行政处罚。这种地方行政规范的制定明显属于无权制定行为，更是违反行政许可法和行政处罚法相关规定的。因为根据该两法的规定，地方行政规范根本无权设定行政许可和行政处罚，而且拘留这一行政处罚更是只有法律才可以设定。无权即无效，越权部分也属无权。所以坚守权限原则不仅仅是地方行政规范制定时的要求，还关乎制定出的文件效力，这是行政机关在行使制定权不能不加以注意。需要特别指出的是，在尚无上位法规定而现实生活又需要予以调整的，只要是在职权范围内的当然也可制定地方行政规范予以调整。这里涉及对“公权法定”的正确理解问题。本文认为，不应当将“公权法定”解释为事事“法定”，“职权范围”本身就体现法定。法治政府应该是负责的政府，而不能是“等待”政府。但是，在进行“职权性”制定地方行政规范时，除了严格权限外尚须特别注意民意的收集和体现，并且必须遵循《纲要》第5条的规定，不得作出有损行政相对人合法权益或者增加其义务的决定。
（三）注重效益。效益是成本耗费与收益取得之间的比例，收益大于成本才有效益。地方行政规范制定中的注重效益原则，就收益上说，就是要求所制定的地方行政规范要有利于行政管理治者履行职责，对社会调整要有良好的实际效用；从成本上讲，则是须象《纲要》第17条所指出的那样：“政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本、社会成本。”地方行政规范制定的主要目的在于结合地方的实际情况，以便让上位法切实贯彻到地方解决地方实际问题。在“执行性”地方行政规范的制定中，应当强调只有在当地现实问题确实需要调整，而上位法规定又过于抽象模糊以致直接适用将导致执法随意性时，才制定地方行政规范对上位法予以具体化；凡上位法已能解决实际问题的就不能就相同内容制定地方行政规范。易言之，该原则包含着结合实际、斟酌必要、细化规定等几个要素。据媒体报道，某地的教育主管部门作出“严禁中小学教师在辅导学生时猥亵、奸淫女学生”之类的规定，遭到民众质疑。结合本效益原则来说，就是尽管当地可能出现该类情形，其规定似乎也是在“细化”相关上位法的规定，但是有必要去做这样的“细化”吗？可见，实际、必要、细化这三要素是有机联系的，其核心是“必要”。其实，该规定所存在的岂止是不必要的“细化”问题，请看它的罚则：“违者视其情节予以行政处分或者调离”。这哪是在“细化”？简直是在践踏法律、毁损法律权威！在前不久出现的禁令满天飞现象中，与此相类的的“禁令”绝不仅仅是“极少数”！[⑤]在地方行政规范制定中注重效益，必须坚决杜绝那种不结合地方实际、不考虑管理需要而瞎制定、乱制定以及与上位法重复甚至抄袭上位法等违背地方行政规范制定宗旨甚至严重损害法律权威的不良（恶劣？！）做法。
（四）吸纳民意。行政立法本身（不仅仅是地方行政规范，包括行政法规、行政规章在内）在一定程度上就存在缺乏民主性的缺陷，因而具有侵犯公民自由的危险倾向。这种缺陷与倾向在地方行政规范的制定中，如不特别留意进而加以克服，将会表现得更为明显。所以，要让地方行政规范在我国现代化法律体系中，发挥其应有的作用且将其消极性降到最低程度，还必须在地方行政规范制定时，强调其从实体规定到立法程序上体现民主、吸纳民意的原则。尽管由于地方行政规范的制定具有与需要解决的现实问题的临近性特点，往往不要求有像法律、法规或规章制定那样严格而复杂的程序，但在制定过程中让公民参与立法，注意听取、收集民意进而在行政规范中体现民意，则是最起码的要求。而对于那些尚无上位法规定、对生活或工作在当地的民众利益密切攸关的地方行政规范的制定，更须提高公民的立法参与度，广泛听取民众的呼声。对此，《纲要》第16条指出：“重大或关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等形式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民群众的根本利益。”现在重要的是要从程序保障与实体采纳两个方面，切实发挥公民参与和立法听取的真正效用，而不仅仅将其当作一种程序的要求而装装门面。[⑥]有这么一个反面典例：某市在自来水要不要涨价的问题上举行了自来水价格听证会，实到19个听证代表中有15个反对涨价方案，但最终还是涨价了。有关部门称：自来水涨价是年初就定下来的事，价格听证只不过是个程序问题。像这样在一片反对声中依然做出涨价决定的所谓价格听证，只会给那些长官意志披上一层尊重社情民意的合法外衣，难怪被媒体斥之为将听证当作“遮羞布”。[⑦]相反，北京市政府在其规章立法过程中采纳民众意见，删掉“地铁禁乞”内容和停止出台含有对外地施工企业歧视意味的规章，则在吸纳民意方面为地方行政立法树立了典范，颇值得借鉴。
二、审查监督
从理论上说，如果严格坚持良法制定原则，所制定出来的法应当能够成为良法。但从实践上看那只是一种理想，一种美好的愿望。由于受制定过程中的各种主客观原因的影响，制定出来的地方行政规范或多或少会存在这样或那样的问题。尤其是在地方利益甚至权势利益的驱动下，这些问题还将更加严重。所以，对地方行政规范的监督是不可松懈的。监督的种类依其性质或监督源，可划分为行政内部监督、权力机关监督、司法机关监督以及社会力量监督等四类。就目前的情况看，这四类监督都还存在着监督缺位、监督乏力甚至是监督无据等等问题。因此在“执法重心下移”的新形势下，应当下大力气完善地方行政规范的监督机制，让各类监督真正发挥作用并且形成合力，以监督的经常化、制度化来保证地方行政规范的持续良法化。
（一）内部监督。地方行政规范的行政内部监督完善，主要是：1、备案审查。地方行政规范的备案审查所存在的最主要的问题是“备而不审”，将备案等同于“备考”，备案的意义被降至仅仅是上级行政机关的一种资讯储藏。要扭转这种导致备案流于形式的局面，就应当按照《纲要》第29条所强调的去做，即：“规章和地方行政规范应当依法报送备案。对报送备案的规章、地方行政规范，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。”只有这样，才能使地方行政规范的备案审查，真正成为对地方行政规范进行合法性与合理性评估的一种手段，并对其内容和效力具有监督力与影响力。2、评估清理。《纲要》第13条要求：“规章、地方行政规范实行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、地方行政规范进行清理”。这是一种使行政内部监督经常化的重要方式，对于保证地方行政规范持续良法化具有相当积极的意义，现在主要是按照纲要的要求予以健全。3、修改废止。根据宪法第108条和地方人大和政府组织法第59条的规定，县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。此种职权是宪法性的，县级以上人民政府负有积极而正确行使得义务。现在的问题主要在于怠于行使，因此需要职权主体真正负起责任，使地方行政规范良法化首先在行政内部得到最大限度的实现。4、行政复议。地方行政规范的行政内部监督还有另外一种准司法的监督方式，这就是行政复议。行政复议法第7条对此作了规定，目前的问题主要是如何让它真正发挥其应有的作用。[⑧]
（二）人大监督。我国实行的是“一权之下的两权分工”。在这种的权力分配制度中，人大是国家的权力机关，行政权和司法权是由人大之权派生出来并受其监督的。所以，对于地方行政规范，地方人大及其常委会有权予以监督，而且这种监督相对于行政内部监督和司法监督，是最具权威或者说最有效力的一种监督。宪法第104条、地方人大和政府组织法第8条第11项、第4条第8项规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。就全国范围来说，目前的问题主要是监督乏力、缺位和错位。由于地方人大尤其是省级以下的地方人大的宪法确定的地位尚未真正确立，或者说其现实地位与宪法确定的地位还有较大的反差，因而其对地方行政规范的监督乏力或不到位。现在的地方人大，对司法的监督极为重视，并且有许多创新性的监督方式，比如对法官、检察官的工作评议甚至对个案的监督。有的地方人大常委会在对司法加大监督力度的同时，也对由其任命的地方政府工作部门的领导进行工作评议。不可否认，这些针对个人与个案的监督也许很有必要。但是，与其对地方行政规范的监督相比较，后者的合法性、必要性与重要性更为明显。因此，本文认为，地方人大及其常委会应当切实担负起宪法和组织法明确规定的职责，将主要注意力集中于对地方行政规范的监督之上。同时还需要研究的是，是否有必要在人大设立一个“违宪监督”的专门委员会以专司此职。本文对此持赞同的态度，因为这样能够较好地解决人大各专业委员会之间的配合协调问题，从而有利于加大地方人大对地方行政规范的监督力度。
（三）司法监督。行政诉讼法对地方行政规范在行政中的作用没有规定，因此长期以来在法学理论上专家们极力主张（建议）将其纳入行政诉讼的审查对象，但苦于没有法律依据，在审判实务上几乎是无视其存在的。现在，最高法院终于在其“行政诉讼法解释”第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他地方行政规范。”对其中“引用”一词，仍有“适用说”、“参照说”以及“说理说”的不同的理解[⑨]，本文倾向于“适用说”，即：“发布地方行政规范即作出抽象行政行为是宪法赋予行政机关的一项职权，而抽象行政行为对于不特定的对象能够反复适用，具有立法的性质，如果地方行政规范是合法有效的，行政机关应当甚至必须作为执法的规范依据，这对法院的行政审判有着同样的拘束力。”[⑩]这一方面是因为该观点是承当“解释”起草工作的最高法院行政庭的观点，应该说他们最清楚“解释”的原意是什么。另一方面，该“解释”所规定的是“合法的其他地方行政规范”才可以引用，而不是所有的规范性行政文件都可以引用。对于“总和”或“整体”的规范性行政文件可以说是“参照”，即合法的才用，不合法的不用；而对于“合法”的规范性行政文件，是应当用、必须用，这已是“适用”而不只是“参照”。不过，不论是“适用”还是“参照”，该解释已经肯定了行政诉讼中对地方行政规范的司法审查却是不应再有争议的。这是可以从“解释”通过当然推导而得的结论，因为不对地方行政规范进行审查，就不可能有对它的适用或参照。但需要明确的是，这里的司法审查只是“适用性审查”，也就是为了适用而审查，它与为了修改或废止而审查的“改废性审查”是有本质不同的。在我国目前的法律制度下，后者的权力在于行政机关和人大及其常委会，司法机关对地方行行政文件的审查只能是前者而不能是后者。
（四）社会监督。社会监督虽然是非正式或称不具法律效力的监督，但是它是最为经常的一种民主监督形式，它最能充分体现公民对行政权力监督的民主精神，在社会主义的制度下更是应当得到重视与发扬。对地方行政规范的社会监督，主要表现为媒体的监督和行政相对人的异议。行政相对人在提起行政复议是对地方行政规范一并提出审查申请，也可以说是一种对地方行政规范的异议形式。《纲要》第29条要求：“公民、法人和其他组织对规章、规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。”这一规定体现了对社会监督重视，但毕竟还只是纲领性的规定，尚须有具体的法律、法规加以具体化并且予以切实的贯彻。具体化起码需要明确这样几个方面的内容：1、异议何时提出？应当是在地方行政规范的制定过程中与文件实施中都可提出异议。前者是制定出作为良法的地方行政规范的重要保证；后者则是使已经制定出来的地方行政规范持续良法化或者说使非良法的地方行政规范得以纠正的重要途径之一。2、向谁提出异议？应当是只要对地方行行政文件负有审查监督职责或代转义务的机关，公民、法人或其他组织都可以向其提出。具体地说，平时可向制定机关、施行机关、本级政府、上级主管、同级人大及其常委会提出；因地方行政规范作为具体行政行为的依据而发生行政争议的，可在提起行政复议时向复议机关一并提出审查申请。3、如何研究处理？这个问题包括三个方面：一是审查的内容：即针对异议而审查；二是处理的依据：有上位法的以上位法为依据，无上位法得以合理性来判断。三是处理的程序：包括审查、决定以及时限等。4、不及时处理咋办？需建立追究责任人责任的责任追究制度。5、以什么方式反馈？应当实行“回应型立法”，[11]一方面在立法中最大限度地吸纳、体现民意；另一方面按照《纲要》第16条的要求，实行“对听取和采纳意见情况的说明制度”。
三、责任追究
责任是是违反义务的必然后果。无论是谁，只要其违反了法定义务，就应当承当法律责任，这就是所谓责任的不可避免性。只有对责任的追究，才能促使人们认真地去履行义务或职责。因此也可以说，责任是做好一切事情的保障，无责任即无保障。要切实保障地方行政规范的良法化，除了制定原则的坚持、审查监督的落实，还必须强调违法责任的追究。这就需要对我国目前在地方行政规范制定上责任阙如或不足的现状加以检讨，尽快建立或健全地方行政规范制定的责任追究制度。以本文之见，这种制度起码要包含这样几个方面的内容：追究谁的责任、追究何种责任、由谁来追究以及责任追究的正当程序。
（一）责任主体。责任主体应该采取“两罚制”，即既要追究单位责任，也要追究个人责任。1、政府机关责任。《纲要》第5条第6项指出：“政府机关违法或者不当行使职权，应当依法承当法律责任，实现权力和责任的统一。”2、责任人员责任。《纲要》第13条指出：“要按照‘谁决策、谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。”不良的地方行政规范之所以会经常出现，有一个不可忽视的重要原因就是：对胡乱制定地方行政规范的相关责任人员没有予以法律追究。有些地方或部门领导不是为了更加合法有效履行行政职责、而是出于地方或部门或小集团的私利，还有的则是为个人编织泡沫政绩、捞取政治资本，以制定比别人更多的地方行政规范换取重视法治的美名。尽管这些“白色腐败”给法治权威带来严重损害，给国家和人民造成莫大损失，但那些责任人却往往仍然相安无事甚至得以升迁。权力滥用了，私利也满足了，还给社会、给人民带来损害，就是不需要承担责任。有这样的“美事”，还不群起仿效？于是，违法、越权、重复制定地方行政规范的现象自然也就蔚然成风了。要有效地扭转这种乱象，就必须加大追究责任人员尤其是负有主管责任的领导者的责任。可惜的是，法律在这方面往往只规定对违法的地方行政规范的处理，比如行政许可法第71条规定对违法设定行政许可的地方行政规范之责令改正、依法撤销，而没有对违法或胡乱制定地方行政规范的责任人予以追究责任的规定。这不能不说是法律的一种疏漏。责任只有落实到个人头上，才能取得实际成效。希望能尽快出台追究“不良制定”之个人责任的法律或法规，填补现行法律的缺漏，并且予以坚决执行，使“不良制定”的现象得以有效的遏制。
（二）责任形式。对制定不良地方行政规范责任主体追究责任的形式，应当视其不良程度以及所造成的后果，相应采取行政责任、赔偿责任甚至刑事责任。1、行政责任。对制定机关主要是通报批评之类的声誉性责任；而对于责任人就是予以行政处分，包括地方人大对责任人员的职务的罢免或免职。2、赔偿责任。因不良地方行政规范造成人民群众人身、财产等损失的，应当予以国家赔偿。这需要对国家赔偿法予以修改，即不应只限于具体行政行为违法造成损害的行政赔偿，而应将行政赔偿的范围扩及不良地方行政规范对人民群众所造成的损害。对于故意或有重大过失的责任人，在国家赔偿后应当依照国家赔偿法的规定予以追偿。3、刑事责任。这是只宜对责任人的责任，还是也应适用于行政机关的责任，尚需进一步检讨。按照刑法第30条的规定，国家机关是可以成为单位犯罪的主体的；刑法分则第387条（单位受贿罪）等也规定对进行单位犯罪的国家机关处以罚金这种附加刑。因而如果行政机关在进行地方行政规范制定中触犯了单位受贿罪等的规定，依照现行刑法自当受刑事追究。在地方行政规范的制定中，诸如单位受贿罪之类的犯罪并非不可能存在。所谓“白色腐败”，就含有为某些小集团的谋取利益而索取或非法收受其财物的单位受贿犯罪在内。问题是对机关的罚金这种刑罚，所罚的是机关行使其职能保障的财政经费，势必影响其职能的发挥，这是一个方面。另一方面，国家机关作为犯罪主体，又要由这个犯罪主体去行使国家的管理职能，这应该是不合政治逻辑的。基于这种认识，本文并不主张国家机关作为犯罪主体和予以罚金刑罚，当然也就认为在地方行政规范中所涉犯罪的主体，应当限于其责任人员而不应包括行政机关。至于责任人员为机关“创收”即将其犯罪所得归机关，这应该属于追缴犯罪所得之列，依法也不得视为对机关进行罚金的刑事处罚。
（三）追究机关。地方行政规范责任追究的机关，需要根据不同的监督主体和责任形式来确定。比如，追究刑事责任的自然是司法机关，更为确切的说是法院，因为只有法院才有权对犯罪人予以定罪处刑；而由地方人大选举或其常委会任命的责任人员的罢免或免职，当然也就是该人大会其常委会。行政机关内部的责任追究主体稍微复杂些：从现行的人事管理体制上说，似乎是对于责任机关及主管责任人员的责任追究由其上级机关——所属政府或上级主管部门进行；对其他责任人员则可由本机关或所属政府的监察部门予以追究。问题在于地方行政规范的制定或异议处理等方面的责任追究，首要责任必定是主管责任。而在机关领导被追究主管责任的同时又由其去追究其他责任人员，不论是从情理上还是追究结果上，应该说是不太公允的。所以本文认为，由上级机关在对地方行政规范责任者追究责任时，对责任单位、主管责任人以及其他责任人员予以一并追究更为合适。这样的一并追究不论从职权上、还是追究结果的公正性上看，都比迁就人事管理等级的追究优越得多，同时还更会有效率。赔偿责任的追究机关，可以按照国家赔偿法的规定来确定。即对于已被确认为违法地方行政规范，由该文件的制定机关依法主动或根据赔偿权利人的申请按照国家规定的标准予以理赔，并允许赔偿权利人提起行政赔偿复议或行政赔偿诉讼；一并提起“违法确认”与“侵害赔偿”的，由复议机关或受案法院作为赔偿追究机关。鉴于目前法院对地方行政规范只有适用性审查而无改废性审查权，法院在审理“一并提起”的行政赔偿诉讼中，对于地方行政规范违法性确认，应如行政复议那样将该文件“转送处理”。至于向责任人员追偿，却不应由赔偿义务机关进行，因为这样往往导致追偿不公允甚至追偿落空而损及国家利益。因此本文建议，追偿的责任追究机关应与上述行政机关内部的责任追究主体相同。
（四）追究程序。地方行政规范的责任追究程序，可以从不同的角度去认识。比如，就其途径来将，有行政追究程序、司法追究程序和人大追究程序等几种；而从其步骤上说，至少应当包括违法确认、原因调查、后果评估、责任追究以及救济机制等几个阶段；在追究程序的原则或制度上，有合法、公正、公开、及时、抗辩、救济等。为保证地方行政规范责任追究的法治化、民主化和科学化，需要有适合于地方行政规范责任追究的一整套良好追究程序。这是一个大课题，本文在这里只着重指出以下三个方面：一是程序应当能够保证对责任的严格追究。有责必究，不仅需要实体上的责任规定，更要依靠良好的程序来保证其在责任者身上得到及时而严格的实现。这是程序对实体的第一功能，在制定地方行政规范追究程序时是必须首先充分予以关注的。二是程序应当充分体现对被追究者的人性关怀。以人为本、人性执法是现代法治应有的题中之义。在刑事追究中应对被告人的人权予以保护已成共识，其他形式的责任追究应当体现人性关怀当然更是不言而喻的了。三是程序应当能够限制追究主体的恣意。注重责任追究程序，不仅仅在于对他人的责任追究得以实现，还在于对追究权力者自己恣意的限制。正如有的学者所指出的那样：“严格法律监督程序不仅要使被监督者不得滥用职权，滥用职权会得到有效的制裁，而且要使监督者本身不得独断专行、为所欲为，完善法律监督程序，在监督者与被监督者之间建成一个良性的平衡。”[12]
地方行政规范良法化是一个长期而艰巨的系统工程，通过一两次的突击性清理或检查监督等集中行动，是不可能达到一蹴而就、一劳永逸的效果的。旧问题解决了，肯定还会有新问题出现。所以这里的“良法化”之中的“化”，不仅仅是一个普遍程度的“面积”的概念，更是一个动态的“过程”概念。这就决定着地方行政规范良法化必须是经常性、制度性的。同时它还要求“立体性”的多管齐下、系统整治，比如真正树立“大局为重”、“执政为民”等理念、克服地方或部门私利观和为捞取个人政治资本而做表面文章的“政绩观”，等等。良法化不易，持续而持久的良法化更是困难重重。尽管如此，我们仍然应该相信，随着法治理念的不断深入人心与政治文明建设的深入开展，一个和谐统一的良法体系必定会在我国尽快形成、而且不断完善。
-----------------------
[①] 我国目前的通说否定“其他规范性文件”的法源性，导致其理论本身陷入自相矛盾和规范性文件无所归属的尴尬境地，也不利于规范性文件应有作用的发挥和法学界对其研究兴趣或重视程度的提高。本文作者认为规范性文件的制定具有“执法”与“立法”双重性。易言之，规范性文件符合我国语境下的法的特征，应当将其纳入法的范畴。基此认识，本文对地方行政规范也使用“良法”、“良法化”等用于“法”的语词。
[②] 袁建国：《法律创制论》，河南人民出版社1989年版，第107页。
[③] 经典的良法标准通常是实质标准，比如，亚里士多德的良法标准是：“第一，良法的目的应该体现和保障公众利益；第二，良法应该体现古希腊人珍爱的自由；第三，良法必须能够维护合理的城邦政体的久远。”毛泽东在其青年时代的处女作《徙木立信论》中将良法界定为：“惩奸宄以保人民之权利，务耕织以增进国民之富力，尚军功以树国威，拏贫怠以绝消耗。”当今的学者已论及良法的形式标准，如：“第一，良法必须反映广大人民意志；第二，良法必须符合客观规律，符合历史潮流；第三，良法必须符合正义原则，并是可以操作的。概言之，良法应具有人民性、科学性、程序性、正义性的基本特征和要素。”其中的“并是可以操作的”和“程序性”显然是指良法的形式标准。下述关于良法基本标准的界定也论及形式标准：价值合理性是良法的核心要素；规范合理性是良法的形式表征；体制合理性是良法的实体要件；程序合理性是良法的运行保障。此等关于良法标准的说法见李龙主编：《良法论》，武汉大学出版社2001年版，第3页（导论）及第71页以下。
[④] 该事件引起包括中央电视台在内的媒体的广泛关注，《法制日报》对事件作追踪报道。许多媒体将其中的“规范打架”误称为“法规打架”，其实该事件所涉的相互冲突的两个文件是该省政府工作部门的文件，属于地方行政规范，不能称之为“法规”。后者指包括国务院制定的法规和有法规制定权的地方人大及其常委会制定的地方性法规两类。
[⑤] 本文并不一概反对严格管理公职人员的禁令，所反对的是其中无实际效益的重复法律、法规等形式主义禁令和与法律、法规相抵触的违法禁令。如果是真正的对法律的合法而又有用细化的“禁令”，还是值得赞许的。比如，陕西省的某中学再起教师职业行为规则中规定：“异性师生谈心、辅导要在白天进行，要打开房门”（参见：《北京青年报》，4月23日）。
[⑥] 对此，有人认为：“公民参与立法作为一项制度，或者是一个新的立法阶段，其评价标准不应当是实体意义，而应当是程序意义、制度意义。即使公民的意见不被立法机关，但只要有制度保障行政机关在立法时必须为公民参与意见提供机会，就实现了公民参与立法。”李雪沣：“话说公众参与立法”，《法制日报》2004年5月13日第8版。依本文之见，强调公民立法参与的程序和制度保障是极为重要的，但是“矫枉过正”式的、从“重实体轻程序”的一个极端走向“重程序轻实体”的另一个极端的观点，多少有点不够辩证之虞。
[⑦]参见：《法制参考》2004年第1期，第42页。
[⑧] 有论者主张：“完善的复议审查制度应当包括三个方面：间接的附带审查制度、直接的独立审查制度和主动的职权审查制度。”叶必丰、周佑勇：“行政规范研究”，法律出版社2002年版，第227页。本文对此的初步看法是，在行政复议中建立主动的职权审查（含转送）制度应该说是必要的也是可行的，这可以说是“责任政府”的应有态度；但目前对地方行政规范已有多种救济方式，特别是由于行政权力固有的等级序列性，直接的独立审查制度在行政复议中的确立，因此尚须进一步探讨。
[⑨]“参照说”：“人民法院在审查具体行政行为的合法性时，亦应参照相应规范性文件的规定”；“说理说”：“行政法规和规章之外的行政规范性文件对人民法院没有约束力，为利于查明案情，说明裁判理由，人民法院对于合法有效的规范性文件可以在判决文书中引用，但是不得作为判决的依据。”该两说分别见姜明安 皮纯协主编：《行政法学》，中共中央党校出版社2002年版，第103页；王学辉主编：《行政法学》，中国检察出版社会2002年版，第165页。
[⑩] 最高人民法院行政审判庭编：《“行政诉讼法解释”释义》，中国城市出版社2000年版，第132页。
[11] 有论者对“回应型立法”所下的定义为：“立法应当积极主动的回应公众的立法期待和市场的立法需求，将公众的立法期待和市场的立法需求通过制度化的机制转换为源源不断的立法‘增长点’。”刘武俊：“为回应型立法喝彩”，《人民法院报》2004年4月22日第7版。
[12] 李龙主编：《良法论》，武汉大学出版社2001年版，第198页。
