高富平:混合所有制改革再认识

选择字号:   本文共阅读 1034 次 更新时间:2014-09-04 22:51

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高富平  

 

编者按

最近,国资国企改革话题持续升温。8月22日,《东方早报·上海经济评论》编辑部与华东政法大学财产法研究院、上海国有资本运营研究院一同举办了混合所有制背景下的国有企业改革研讨会(上)。这期我们将会议研讨实录摘编呈现,一同刊载的还有华东政法大学财产法研究院院长高富平关于混合所有制改革的再认识一文。高富平的观点之一,在于现在亟须要做的事情是取消给企业贴标签、贴身份,否则我们就会继续落入“姓国”“姓民”、“姓公”和“姓私”的讨论中去。

作者:华东政法大学教授、财产法研究院院长 高富平

 

混合所有制并不是一个新提法,改革开放一开始,中央就不断强调非公有制经济的重要性。

混合所有制也并不是一个前所未有的新事物,自改革开放以来,国资国企改革一直在开展实践。

这次,中共十八届三中全会将混合所有制改革提到了前所未有的高度:“混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式,积极发展混合所有制经济,是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。”混合所有制改革再次地被重视起来,成为国资国企改革的重要举措。

那么,为什么混合所有制改革再次被作为国资国企改革的重要内容呢?混合所有制改革的重提必定有赋予其新的含义。

 

混合所有制改革的战略意义

混合所有制之所以被十八届三中全会提升到一定高度,是因为混合所有制改革具有以下四个方面的战略意义。

其一,减弱政府插手经济决策能力,实现让市场决定资源配置的改革目标。

国有企业来源于政府的投资,是政府调控经济、配置资源和推动经济增长的工具。政府作为投资人当然地要选择企业董事长及其管理层,通过企业管理层的选任实现对企业的控制。现代公司治理结构被引入国有公司,但是政府对企业的干预没有减弱。混合所有制改革旨在进一步地“去政府化”,将资本决策权交给专业投资专家(国有资产管理公司),将经营管理权交给职业经理人,最终让市场决定资源配置。混合所有制再次被提出来作为改革方向,便是希望能够彻底改变单一资本与现代公司制不能很好结合的弊端,通过治理结构改变,提供国有资本的运营效益和效率。

其二,有利于建设平等竞争的市场环境,给民营资本平等进入市场的机会。

经济体制改革由两方面组成,一方面是国有企业改革,另一方面是发展非公有制经济。非公有制经济发展一直存在有形和无形的障碍,在市场的准入、信贷政策、在政府监管程度等方面存在着歧视或不平等待遇。

国务院于2005年和2010年分别下发了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3号)和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)。这两份文件内容基本一致,改革的步子不可谓不大。但是,市场平等进入的政策并未彻底落实,非公有经济并未因此得到发展。反而,随着2008年金融危机和国家4万亿投资新政使得国有经济进一步壮大,于是才有了2010年促进民营经济的新36条。但也很难落地,民营资本平等地进入市场成为够不着的“天花板”。

十八届三中全会提出的混合所有制改革,不再针对空白的市场(也没有空白的市场供民营资本进入),而是让民营资本参与国资改造、参股国资项目,形成“交叉持股、相互融合”的混合所有制企业。如果市场开放实现不了,那么通过国有企业的股权的开放,可以间接地实现民营资本进入一些难以进入的市场领域,给民营企业带来新的发展机遇。

其三,有利于提升国民经济的国际竞争力。

2012年9月《全球竞争力报告》显示,中国的竞争力排名在经过五年的稳步增长之后,下降3个位次至第29位,又回落到2009年的水平。其中三大关键指标,出现了大幅下滑:一是中国的金融市场发展排名第54位,下降6位;二是技术就绪度排名第88位,下降11位;三是市场效率排名59位,下降14位。在2013年全球竞争力排名中,中国与2012年持平,继续保持在第29位。2014年中国大陆有100家企业进入世界500强,除华为、联想、吉利外,大多是垄断性资源性、金融性国有公司。我国企业在全球并没有太强的竞争力。

混合所有制,可以通过资产重组、企业并购等方式,加速生产要素流动,促进了行业结构和产业结构的优化和升级,培育一批真正企业家群体,形成一批既有很好的行业资源,又有创新能力的民族企业,提升我国企业在国际社会的竞争力。不管是通过混合所有制激发国企活力,还是带动民企的发展,其均落脚在国民经济竞争力的提升,这是在全球化背景下国家经济发展战略必要的布局。

其四,在制度上消除公有制经济和非公有制经济的鸿沟。

改革开放以来推行的经济改革以增量改革和边际改革为主线,尽管存在国有资产的民营化和混合所有制企业,但是,总体上公有制和非公有制经济的身份标签还没有取消,尤其在一些领域,民营资本难以进入。再加上我国的改革开放是各级政府主导的,市场经济是政府“培育”的结果,形成了中国特色的省份经济,也会导致市场的割裂,这种割裂状态不仅与市场经济本身背道而驰,而且与全球市场一体化方向相悖。因此,消除国内市场割裂状态是“全面深化改革”重要内容。

虽然中共中央的文件中一再强调非公有制经济是社会经济重要组成部分,一再出台文件鼓励、支持和引导非公有制经济发展,但是,非公有制经济在现实中却存在天然的劣势。这是因为政府不仅掌握自然资源,而且掌握行业准入、资金信贷政策、市场机会等市场调控权力资源,而政府与国有企业有着直接关系,因而在资源和市场机会的分配中,自然地会出现不平等。显然这些不平等待遇并非存在于文件中,而仅仅存在于操作或运行层面,导致非公有制经济事实上被歧视。

公有制经济和非公有制经济之间的不平等待遇往往导致人们对立地看待国企与民企。这种对立说明,国企与民企之间所享有资源和所处环境并不平等。

理论上,只有投资者有身份,而企业不应当再有身份。尤其是当国有资本和私人资本“混合”形成的企业,就不再有国有或民营这样的身份了。因此,混合所有制改革旨在通过不同性质的资本参混后,淡化属性概念,减弱公有制经济和非公有制经济在事实上存在的不平等。这可能是奢望,但却是制度变革追求的目标。

 

混合所有制实施的障碍

发展混合所有制经济有两条途径,一条是国有资本和私人资本合资成立公司,共同运营企业(新设混合);一条是民营资本进入正在运营的国有企业(或者国有资本参股正在运营的民营企业),形成共同运营的企业(重组混合)。前一条路径是改革开放以来一直在进行的,后者是这次混合所有制改革所强调的改革方式。

重组混合与新设混合不同,重组混合面临独特资产评估难题。

(一)资产评估问题

民营企业购买或交换国有企业股权,均涉及国有资产作价。不同的评估方法决定了资产的不同价格,虽然通过产权交易市场的“招拍挂”方式,可以获得资产交易的公允价格,但由于专用资产所固有的信息不对称问题,往往达不到通用资产“招拍挂”所能取得的效果。当国有资产“切换”为非国有资产时,公众总持怀疑态度,而不管国有资产“贱卖”还是“贵卖”,代表国有资产的当事人都背负“怕说不清”的风险。

交易的公平公正、定价的合理、竞争的充分该如何实现?分析人士认为,应完善国企股权资产评估流程,审计与评估应独立开来,相互验证和监督,保证评估结果的客观、中立;应完善国企股权转让程序,不能对参与竞价者设置人为障碍,能影响转让方案的制定者及其关联方应进行回避,真正形成由公开竞争决定国企资产价格的机制;应实现阳光化操作,信息披露应保证及时性、持续性和完整性并接受社会监督,信息披露前后不一致或在此过程中接到举报材料、受到公众质疑,有关部门应及时介入进行调查,涉嫌违法的则应移送司法机关。

另一条比较客观的做法是,通过上市公司的股份转让、收购等实现混合。因为通过公开市场竞价机制,让市场判断和定价,而不是中介机构定价,就可以避免“说不清”风险。

同时,不管什么形式的混合,面临的共同难题有两个:一是市场平等,二是资本平等。

(一)市场平等问题

全国政协经济委员会副主任石军认为,在混合所有制发展的问题上,有些障碍还没有扫清,特别是市场准入制度的制约。有些国家允许非公企业进入的领域,不少非公企业并不想进入。有些非公企业愿意和国有企业混合的领域,却没有真正地放开准入限制。

市场平等进入对于重组混合更加困难。未开发的市场是否对民营资本开放,是一个政策问题;已经被企业经营多年的市场,是否应当向私人资本开放,还得企业说了算。通常,对于运营良好的垄断性市场经营者而言,没有引入外部资本的动力。“上面热,中间堵,下面冷”就是对目前混合所有制改革现状的一种真实写照。

(二)资本平等问题

股权平等是现代公司制度的基石,股东的控制权也是公司治理结构基础。我国公司制企业的治理结构一直摆脱不了人治,而混合制企业的控制权更是敏感的话题。控制权的担忧来自于两个层面的问题:

第一,如果民营资本与国有资本的比例存在悬殊,实行资本平等的结果是,公司受大股东的控制,民营资本所有者担心国有股东滥用权力。从众多国家财政资金参股农业产业化龙头企业案例看,借助混合所有制实现国有资本保值增值难度很大,小股东难以参与项目经营管理和对大股东投资经营行为有效监督,营运好的混合所有制企业或项目完全依靠大股东的道德约束。规范大股东经营行为,防止道德风险发生发展出有效的制度约束,是此类混合所有制企业成功运行的关键。

第二,即使在股权比例相当的情形下,也存在国有资本是否借力于政府而对企业进行控制问题。国有资本的背后是政府,政府是否一如既往地干预企业决策,成为民营资本参股进入原国有企业所担心的问题。这一问题的解决有待于政府的角色转变,不再为企业发展定调或部署任务。

综上,市场是否平等关系民营资本是否可以自由进入传统国有资本控制的领域,而资本平等关系进入后的企业是否运营良好,使各方利益都得到保护。这两个平等既是混合所有改革的目的,也是成功的关键因素。

 

重新认识混合所有制改革

混合所有制改革不仅仅是企业层面的改革,也是整个经济体制改革的重要内容。只有在这个层面上认识混合所有制改革,才能破解其中的难题。为此,笔者提出以下三个方面的看法,这也是实现市场平等和资本平等的关键因素。

(一)在国际竞争视野下认识混合所有制改革

混合所有制改革往往被理解为国有企业改革的重要措施,因而“提高国有经济的活力、控制力和影响力”被作为混合所有制改革的重要目的。同样,混合所有制改革也被认为是破解民营资本进入国有资本把持的垄断行业的钥匙。这两种认识均有道理,但是都不应当理解为混合所有制改革的目的。发展混合所有制经济,更重要的是破除国与民的市场进入的界线,营造各种所有制资本自由进入市场,提升整个国民经济的竞争力。经济全球化已经势不可挡,如何提升本国企业的国际竞争力是当今各国经济发展的首要问题。在这方面,国内企业创新能力不足,国际竞争力不强。通过引进外资而引入新技术的时代基本已经结束,我们需要通过自主创新能力来摆脱国际资本对我国经济的控制和压制。与其让国外资本流入赚取大把利润,不如向民营资本开放,激活国内资本的能量,在提升国内企业的竞争力的同时,还可以实现藏富于民。一定要有这样的心态和胸怀,才能真正地搞好混合所有制改革,避免为了混合而混合。

(二)在全面深化改革意义上认识混合所有制改革

混合所有制改革的重要目的是减弱政府插手企业经济决策的能力,实现让市场决定资源配置。这并不是今天才提出的改革目标。但是,这样的改革目标一直难以实现。十八届三中全会再次将“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”作为经济体制改革核心问题,而经济体制改革又是全面深化的再改革的核心。混合所有制在十八大被提到前所未有的高度,这是因为要让资本说话,让市场发挥在资源配置中的主导作用,最重要的是政府体制改革和职能转变。如果没有政府资本所有权与经济管理权的分离,没有政府职能转变,仅仅在企业资本结构上调整,根本不可能实现政府权力、资本所有权和企业经营管理权的分离。能否真正实现混合所有制改革的目标并不容易,它不是形式上不同资本的融合,而是资本支配的公司治理结构的建立,是政府与市场保持适度距离的体制的建立。

(三)在社会制度变革意义上认识混合所有制

市场经济是产权主导、资本说话的经济,只要市场开放、竞争充分,资本自然会自由流动和结合,形成各种企业形态。不存在人为推动“混合”。之所以要推动“混合所有制”改革就是因为,现实中存在因“身份”而无法自由流动和结合的症结。混合所有制意味着对企业主体去身份。尽管资本来源有身份(有国有资本和私人资本之分),但是混合之后的公司法人则不再有身份和属性之分。混合资本的企业既不是国有企业,也不是民营企业,而只是按照资本所有者的意志运行的市场主体,在市场竞争中享有平等的权利,适用同一竞争规则和法律规则。

在混合所有的企业中,要贯彻资本平等,不能赋予国有资本股东《公司法》之外的权力。也不能对于竞争性的混合企业设置国有资本的最低比例,应当由资本自由决定其股权结构。

现在亟须做的事情是取消给企业贴身份或属性标签的做法。身份标签应当退出历史舞台了。只有在观念上、文件上、制度上彻底放弃这些旧体制的标签,才能真正实现不同企业、不同资本的“权利平等”“机会平等”“规则平等”。

市场经济要求产权平等、契约自由,而身份与市场经济运行原理相悖。因而贯彻混合所有制改革的应当是实现中国经济运营由身份到契约的转变。随之而来的是,国家所有和私人所有的区分停留在资本层面,而不是经济运行层面。也就是说,在经济运行层面再区分公有制与非公有制似乎不再有意义。这才是混合所有制给我们提出的最大的挑战。


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