王利明:应当加大环境损害赔偿力度

选择字号:   本文共阅读 164 次 更新时间:2014-08-04 23:15:14

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王利明 (进入专栏)  

    

   紫金矿业污染案件,经媒体曝光之后,在社会上引起很大反响。紫金矿业位于福建上杭县的紫金山铜矿湿法厂发生污水渗漏事故,9100立方米废水外渗引发福建汀江流域污染,造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染。此后,被判罚三千万,该判罚出台后紫金矿业的股票不跌反升,大大出乎人们的预料。这一事件表明,单纯依靠行政罚款或罚金的方式来处理环境问题,达不到惩罚违法行为、促使企业改过的目的。

   改革开放以来,随着我国工业化和城市化的发展,我国的经济发展取得了举世瞩目的成就,成为世界第二大经济体,但也为此付出了沉重的环境污染代价。许多工业城市和地区的环境污染严重,曾经的青山绿水不同程度上受到排污的影响,水资源危机、海洋污染等现象已经给我们敲响了警钟。在这一背景下,如何采取有效措施,保护环境,治理污染,是全社会普遍关注的热点问题。中国社会能否可持续发展?我们能够给子孙后代留下什么样的环境?这些我们必须认真思考的问题。在人们解决基本温饱问题之后,随着生活水平的提高,人们对生态环境的要求也日益提高。我们要建设的和谐社会,应当是一个环境友好型的社会。

   环境污染的问题始终难以有效解决,在很大程度是因为违法成本过低。紫金矿业不过是众多的环境治理困局中一例而已。在此以前,广西左江“4·10”特大水污染民事赔偿案、震惊全国的“3·2”沱江特大污染事故,都因处罚数额过低而广受诟病。

   对于环境污染的治理,首先应当看到的是,过多地依赖行政手段来解决这一问题,已经被实践证明是行不通的。一方面,行政处罚并非以损害后果作为确定处罚数额的依据,甚至某些处罚与损害后果并无直接的关联。行政机关也会受其能力所限,难以对有关损害后果进行准确认定。因此,处罚的结果大多远远低于污染所造成的实际损失。如果某些地方官员从追求地方利益、部门利益考虑,或者受政绩观限制,只要能够追求财政收入或GDP持续增长,就不惜以牺牲环境为代价,即使出现了严重的环境污染问题,也能大事化小。而在罚款数额过低的情况下,以罚代赔,其必然导致的结果是污染企业的违法成本过低,根本无法形成对违法者的有效制裁和惩罚。另一方面,行政处罚的制度并不能够为环境污染受害人提供充分的保障。实践中,通过行政处罚所获得的款项是国有财产,应上交国库,而环境污染的受害人并没有因此获得补偿。因此,行政罚款并不能给环境污染中的受害人以有效的救济。这既不利于保护受害人,且不能通过利益机制,有效地调动受害人主张权利的积极性。环境保护不仅是政府的责任,公众责亦有责任。国外在环保方面特别强调“公共参与”,而“公共参与”的一个重要机制就是通过损害赔偿来鼓励受害人的积极参与。实际上政府的公共行政资源是有限的,仅仅依靠政府来监管很难担当起环境保护的重任。实践已经证明,单纯依靠行政罚款的方式来保护环境、治理污染,是行不通的。应当改变一种思路和方式,损害赔偿的机制也是一种治理环境的可行的方式。

   其次,在环境污染案件诉讼到法院后,损害赔偿认定机制的不足,是造成目前环境违法成本低的另一个原因。应当承认,“损害赔偿”相对于行政处罚具有明显的优越性。从公共参与的层面来看,受害人的请求可以对潜在的环境污染主体形成一种压力,且通过这种方式能够对受害人提供必要的救济,也在一定程度上有助于维护受害人的权益。但问题在于,是否损害仅仅限于直接受害人的损失?这是一个需要认真讨论的话题。紫金矿业案和其他类似案件的处理,都反映了这一问题。就环境污染而言,其损害可以说有两个部分:一是直接受害人的损失,如渔民鱼虾死亡的损害,周边居民饮水困难的损害等;二是生态环境的破坏,通常土地或河流在受到污染后,常常需要几十年、上百年的时间才能恢复,且治理的费用往往数额巨大。然而,在实践中,法院在作出赔偿时,多数仅仅只考虑前一部分直接损害,而忽略对后一部分非直接损害的赔偿,这也是造成目前损害赔偿过低的主要原因。的确,法院准确认定另一部分损失是有困难的,且法律上对此种非直接损害的认定依据与标准也不充足。这绝不能成为对造成生态环境损害不予赔偿的理由。

   然而,我认为,环境污染损害赔偿应当加大力度,解决赔偿力度不足的问题。赔偿应当与损害相一致,使受害人恢复到损害发生前的状态,这是千百年来自然法上的通行准则,违法者应该对所造成的损害后果负责,将其生产成本内部化,这既是效率的要求,也符合公平正义的原则。在治理环境污染时,普遍存在企业违法成本低的问题,而所谓违法成本低,就是因为行为人造成了很大的损害且从致害行为中获取了极大的利益,但仅支付极为有限的赔偿。例如一系列环境污染赔偿案件中仅仅只是考虑直接受害人的损失,且这些损失是极为有限的,更何况在这些案件中受害人经常会遇到损害举证困难的状况,而使其实际获得的赔偿与其请求大打折扣。同时,也并未将对生态环境的赔偿计算进去,而这一块的损害比给受害人直接造成的损失要大很多。这种损失主要就是对生态的治理和恢复的费用。如果对此不加赔偿,将产生成本外部化,其结果是导致公众承担了这部分成本,生产者无需提高生产效率即可获得较大收益。生态环境本身是一种公共利益,破坏生态环境其实损害的是公共利益。环境污染之所以在法律上被称为公害,就是因为其损害了社会公共利益。对这种公害,即便受害人没有提出赔偿的请求,国家有关机关也应当介入。必要时,国家可以作为侵权受害人而向侵害人提出请求。最近在康菲石油渤海污染案中,国家海洋局出面寻求赔偿开了一个很好的先河。

   加大环境污染的赔偿力度,确实有可能会遇到企业因无力承担而破产的困境。尤其是在发生大规模生态破坏的情况下,单个企业难以承担巨额的恢复重建费用。因此,需要通过建立环境保险机制,来预防此种风险。由于环境污染常常造成大规模侵权,即造成众多的直接受害人的损害,在保险之外,还应建立社会救助机制,向受害人提供有效的救济。此外,环境污染侵害的不仅仅是私权,还侵害了公共利益,所以有必要考虑设立公益诉讼机制。在实践中确实有一些污染受害人可能基于各种原因并没有主动提起诉讼。有的受害人虽然遭受了损害,但有可能与企业有利益关系不愿意进行诉讼。在这种情况下可以通过公益诉讼来追究污染行为人的责任。公益诉讼的提起人可以是有关环保部门、检察机关,也可以是有关环境保护组织和团体。公益诉讼的设立也将会为遏制环境污染提供一个有力的保障。

   紫金矿业污染案件给我们带来的启示是,在运用法律手段治理环境污染的过程中,不能因循旧例,而应适应环保的需要,不断寻找新的方式方法。这就是说,我们应当从过去单纯依赖行政罚款逐步转化到注重损害赔偿,从过去仅赔偿受害人直接损失到逐步地增加对生态损害的赔偿,从单一的侵权损害赔偿转向多元化的救济机制,建立侵权赔偿、责任保险、社会救助基金相互协调、互为补充的多元化救济机制,多管齐下,以综合、有力的手段形成强有力的环境保护体制。

   我们要建设的国家,应当是山清水秀、空气清新、蓝天白云、绿树成荫的美丽国家。我们要建设的小康社会,应当是环境友好、人与自然充分和谐的社会。为了保护好环境,为子孙后代留下可持续发展的空间,必须要加大损害赔偿的力度,以充分补偿损害,同时有效制止和预防可能发生的潜在环境损害。

  

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