强世功:中央治港理论与实践差距

——《一国两制白皮书》解读之二
选择字号:   本文共阅读 436 次 更新时间:2014-06-12 23:14:34

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强世功 (进入专栏)  

    

   香港问题从诞生之日起就与现代政治理论中的主权和国际法概念紧密地联系在一起。因此,处理香港问题,不仅要面对现代政治理论,而且要面对法律理论。白皮书在阐述中央对香港的政策过程中,也试图在政治和法律理论有所创新。

    

   《基本法》的来源:国际法与国家宪法

   现代西方政治理论的核心概念是基于人权的主权学说。主权理论是现代国家建立的理论依据。主权对外产生国际法,对内产生了宪法。国际法和宪法反过来对主权构成约束,由此形成法治。

   香港回归就围绕主权概念及由此产生的国际法和宪法问题展开的。在1980年代关于香港回归的谈判中,联合声明中明确写上中国政府“恢复对香港行使主权”。但联合声明也明确规定其中所载的中央对港政策要规定在《基本法》中。由此,在不少香港人看来,香港《基本法》的法律基础是联合声明,是对国际法的国内法化。

   然而,在中央看来,中央对港政策是中央单方面确定的,《基本法》是根据宪法第31条制定的,《基本法》应当纳入到国家宪政体制中来理解。白皮书特意对这部分内容加以强化,明确指出“中国宪法和香港《基本法》构成了香港的宪制基础”。

   在过往的理论中,宪法是不是适用于香港是有争议的,中央在这个问题上保持了沉默,主要讲《基本法》而很少讲宪法。如果和以往的《基本法》理论相比较,这表明中央试图在《基本法》理论上有所突破。

    

   全面管治权:中央权力行使要受《基本法》约束

   香港《基本法》的特别之处就在于纠缠了国际法、国家法和宪法的复杂关系。无论如何,《基本法》实际上就是中央在香港行使主权的法律。它之所以具有宪制定位,就在于对中央行使主权构成了法律约束。因此,《基本法》在中国宪政和法治的历史上具有十分重要的意义。

   这就意味《基本法》中授予特区政府形式的高度自治权不应当受到中央的干预,而中央在香港行使权力也应当以《基本法》为准。由于《基本法》对中央行驶的权力规定在许多条款中,以往的《基本法》理论都是从权力的具体事项入手进行分类,比如驻军、外交、人大释法等,而这次中央试图从权力的性质入手概括这些具体权力,从而提出“全面管治权”这个概念。

   “全面管治权”概念中试图用“全面”来表达中央在香港拥有权力的广泛性,从而防止香港不少人认为中央在香港除了驻军和外交之外没有其他权力。如果和过往的《基本法》理论相比较,从比较笼统的中央“管治香港”变成中央在香港拥有“全面管治权”,无疑是一个新的概念和提法。

   从白皮书的表述看,“全面管治权”的提法只是把《基本法》上赋予中央的权力加以学理概括,这就意味中央在香港的管治权无论多“全面”,都要转化为《基本法》上规定的具体权力事项。这固然表明中央香港问题上严守已经形成的法治传统,但从中可以看出中央试图以更为积极和能动的姿态,在法治的轨道上寻求更大的权力突破。

    

   香港回归之后中央究竟做了什么:主要是维持香港的繁荣和发展

   白皮书作为中央政府与香港社会、国际社会和内地民众展开对话的文件,不仅要系统阐述中央在香港问题上的立场和主张,而且要仔细梳理中央在香港究竟如何落实一国两制;然而,在中央管治香港权力主张与中央实际上实行权力之间存在很大的差距。

   从法理上说,中央对香港拥有全面管治权,但是看看中央在香港如何具体行使管治权,不免觉得言过其实。所谓的全面管治权也就是人们熟知的组建特区政府、国防外交和人大释法决定等几项权力,篇幅大约占白皮书的十分之一。可见,无论如何概括中央对香港的管治权,中央事实上很少在香港直接行使权力。

   不过,白皮书中用了六分之一的篇幅来记录中央支援特区政府经济繁荣和发展的努力,包括支持香港应对各种风险,支持香港巩固和提升竞争力,支持香港与内地的合作交流和确保中央对香港基本生活物资的安全供应等。

   从这个角度看,中央对香港行驶全面管治权,恰恰是为了帮助香港客服面临的困难,巩固和提升香港的经济发展,用中央的话说就是:“保持香港的长期繁荣和稳定。”由此看来,中央行使权力恰恰是香港繁荣和发展的强大后盾。

    

   中央治港中的“鸽派思路”与“鹰派思路”

   如果我们细细阅读这些内容,尤其是单独作为一节详细列举中央为了维持香港繁荣稳定的所做的工作。不免会产生这样的想法,中央所做的一切都是为了香港好。尽管如此,有许多事实真相并没有写在白皮书中。比如,广东和深圳等地供应香港的蔬菜基地和生猪生产基地的标准和管理要求比供应内地的要更为严格。广东供给香港的供水提供的标准比给内地的供水标准更为严格。

   以往这些内容可能属于国家机密,而今天这在内地已不是什麼秘密。中央对香港的态度实际上基于传统儒家的仁爱传统。香港殖民地的历史,使得中央往往将香港看作是在外面受苦终于回家的孩子。中央对香港的格外优待实际上是一种道德情感上的补偿。这种补偿是为了争取香港的人心回归。

   由此,无论是回归之前,邓小平按照“保持不变”的原则处理香港问题,还是回归之后中央不断给香港“送大礼”。这样一种传统在中央治港高层形成了对香港怀柔和宽大的治理传统,我们可以将这种传统称之为“鸽派”思路。

   然而,中央的善意努力并没有争取到香港人的善意回应,反而导致不少香港人以更大的恶意对待中央和内地。比如香港不断出现的“公投自觉”议题,一泡童子尿折射出的香港社会极端心态,香港政治社会的激进化实际上不断打击中央治港中的“鸽派”思路,而导致“鹰派”思路不断上升。

    

   白皮书是否在善意提醒香港人:不可忘恩负义

   白皮书无疑展现了中央治港问题上的坚持主权立场和强调国家安全的“鹰派”思路,但是也忠实地记录了“鸽派”思路在过往取得的成就;然而,在白皮书发表后,香港媒体全部围绕国家主权问题展开讨论,而很少有媒体关注白皮书中有关中央支持香港经济繁荣和发展所做出的巨大努力。

   如果中央治港的“鸽派”思路在香港得不到积极善意的回应,那么在“鹰派”思路看来,白皮书中的这些文字或许就成了香港人忘恩负义的记录,既忘了中央过往支持香港繁荣和法治的恩情,也背负了维持“一国”并捍卫国家主权和安全的大义。这反过来为“鹰派”思路的上升提供了最大的理由。

   在未来的香港治理中,如果香港和内地温和理性的力量成为输家,而香港和内地的激进思路展开激烈对抗的话,那么也许应了古老的格言,同室操戈、兄弟内讧是人类最大的悲剧。“一国两制”的发展正处在历史的转折点上。

    

   来源:信报财经

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