李国祥:发挥县城在新型城镇化中的重要作用

选择字号:   本文共阅读 159 次 更新时间:2022-10-23 22:22:19

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李国祥  

  

   推进以县城为载体的城镇化建设,是我国新型城镇化发展的客观要求,有助于进一步促进农业转移人口市民化,对于完善城镇化体系,加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系和实施乡村振兴战略具有重要现实意义。党的十八大以来,全国已有1.3亿农业转移人口等在城镇落户,农业转移人口市民化成效显著,县城建设和发展发挥了积极作用。“十四五”乃至今后相当长时期要进一步发挥县城在推进新型城镇化实现城乡融合发展实践中的重要作用,一方面要夯实县城产业基础,促进农业转移人口就地就近就业和持续增收;另一方面要提高县城市政建设和公共服务水平,增强对农业转移人口的承载和吸纳能力。

   一、县城是我国城镇体系的重要组成部分

   城镇化是我国全面建设社会主义现代化国家的必由之路。在新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化“四化”同步推动下,经过多年城镇建设和发展,我国形成了由城市群、都市圈和大中小城市及小城镇构成的特色鲜明的城镇体系。2021年,我国城镇常住人口超过9亿人,城镇常住人口超过乡村常住人口4亿多人。以人为核心的新型城镇化势不可挡。2011年我国城镇人口数量首次超过乡村人口数量,当年全国人口13.5亿人,其中城镇人口7亿人,超过乡村人口近5000万人,10年间城镇人口净增加约2亿人。目前我国已经建成以城镇人口为主的现代化社会,未来我国城镇人口规模还将进一步扩大,乡村人口数量会继续呈现减少态势。

   随着农业转移人口不断进入城镇工作生活,我国城镇化持续以较快速度推进。2021年,我国城镇化率达到64.7%,比2012年上升11.6个百分点,年均上升1.3个百分点,比1978年到2021年期间年均城镇化率提升速度快0.2个百分点。大体来看,按照城镇化率提升速度划分,一个国家或者地区城镇化会经历缓慢阶段、快速阶段以及饱和稳定阶段。从趋势来看,我国城镇化还需要经历较长时间才会进入饱和稳定阶段,“十四五”乃至今后较长时期内我国城镇化率仍然以较快速度提升。

   经验表明,建制镇历来是我国农业转移人口市民化的重要载体。进一步地对城镇人口数量进行分类,第七次全国人口普查数据显示,2020年我国城市人口(城镇人口中扣除镇人口〈包括县城人口〉后的人口,即为城市人口)5.8亿人,占全国人口比重(城市化率)达40.8%,占全国城镇人口比重63.9%;镇人口3.3亿人,占全国人口比重为23.0%,在城镇人口中比重为36.1%。镇人口数量比城市少2.5亿人。镇承载的人口规模虽然明显不及城市,但一直在农业转移人口迁移中发挥重要作用。

   虽然我国城镇化早期阶段出现的“离土不离乡”型城镇化和农村发展模式不再是主流,但县城作为镇的最重要组成部分,多年来人口规模总体保持稳定。根据现有统计口径,县城主要指县政府驻地的镇(城关镇)或者街道办事处地域。从2000年到2020年,我国县城人口总体保持在1.4亿人左右,变化并不是特别明显。县城人口数量并没有因为快速城镇化而发生显著增减变化,一个重要原因是符合条件的县会升级为县级市,或者地级以上城市发展将县升级为所辖市区,使县城数量不断减少。从2000年到2020年,全国县城由1674个减少到1495个,20年间累计减少179个。如果从平均人口数量来看,可以发现全国县城平均人口数量由8.5万人增加到10.6万人,20年间净增加2万多人。可见,县城作为新型城镇化的重要载体,至今仍然没有过时。

   考察县城在推进农业转移人口市民化进程中的作用时,不能仅仅看到全国平均每个县城人口数量每年大约以1000人幅度在增加的趋势,实际上,县城人口流转性很强,在农业人口不断地转移到县城成为常住人口的同时,原来在县城居住生活和工作的人口又大量地转移到城市中。县城是农业转移人口市民化过程中的重要过渡载体。

   当然,不能否认城市承载吸纳人口能力明显超过县城,但是我国县城类型多,不同县城在承载吸纳农业转移人口能力方面存在较大差异。我国有大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、乡村振兴重点帮扶县城,等等。不同县城在人口规模、区位条件、资源环境承载能力、产业基础等方面存在明显差异。不可否认,在我国城镇化发展过程中,确实还出现人口流失县城。但是,有很多县城在新型城镇化中的载体作用和潜力有待于进一步挖掘。

   尽管我国乡村人口已经降至5亿人以下,但按近些年的城镇化趋势,每年上千万人口离开乡村,农业转移人口市民化既是人们更好享受城镇文明的期待,也是我国农民实现共同富裕的迫切要求。目前我国耕地约19亿亩,如果非粮化整治让全国耕地达到20亿亩,按照每个农民经营耕地50亩计算,则需要农业劳动者4000万人;按照每个农民经营耕地100亩计算,则需要农业劳动者2000万人。目前,我国乡村劳动力约2.8亿人,其中从事第一产业劳动力约1.7亿人,需要继续转移农业劳动力上亿人。如果家庭农业劳动力转移带来全家人口的转移,按三口之家计算,则需要转移农业人口三四亿人。

   乡村人口向城镇转移,流动、定居和落户在未来仍是大趋势。经济发达国家和地区城镇化率普遍高于70%,一些国家和地区城镇化率甚至超过90%。目前,我国城镇化率约65%,仍然有较大提升空间。

   党的十八大以来我国已经实现1亿多农业转移人口市民化,主要以城市接纳为主,接下来的农业转移人口市民化可能绝大部分要以县城为载体。这样,才能更好满足农民更多倾向于在县城就业安家的需求,发挥县城在促进乡村发展和农业农村现代化中的辐射带动作用。

   实际上,我国农业转移人口城镇化中存在一个现象,大量农民转移到县城,而县城人口又进一步转移到各类城市。我国城镇化,县城人口相对稳定,城市人口增加明显,不能忽视其中大量农业人口转移是梯度推进的。大量农业转移人口先到县城,获得城镇化给生活和工作带来的诸多便利后,为了进一步提高生活水平又继续向城市转移。从这个意义上说,以县城为载体的城镇化建设在我国城镇化过程中发挥着多种载体作用。未来县城将继续在县域城镇化中发挥重要载体作用。国家实施乡村振兴战略,加上农民工融入大城市较难,县城作为农业转移人口重要载体的功能将更加突出。推进新型城镇化,各地要继续采取切实有效措施,更好发挥县城聚集人口功能,促进农业转移人口在县域内就近就业、就地城镇化。

   二、县城要发展适宜产业才能更好吸纳农业转移人口

   为了进一步促进农业转移人口市民化,必须大力发展县城适宜产业。县城产业越发展,就业机会就越多,吸纳农业转移人口的能力就越强。县城要优先培育本县域内比较优势明显、带动农业农村发展能力强、就业容量大、有效服务“三农”和保障国家粮食安全的适宜产业。

   客观来说,目前我国多数县城对人口的吸引力还很有限,面临留人难和吸引人才更难等困境。多数县城吸纳人口的可持续能力不是很强,一个重要原因是产业发展水平不高。东部沿海部分县城经济发达,吸纳了大量人口。但是从全国来看,多数县城由于缺乏产业支撑,提供的就业机会有限,靠产业发展提升对人口的吸纳能力不高。

   特别值得注意的是,一些县城不切实际盲目培育二三产业。培育工业发展,往往需要人才支撑,而第三产业特别是消费性第三产业的发展对人口规模和人口密度的依赖性很强。目前我国县城人口平均大约10万人,规模小,人口居住不集中,发展第三产业的人口条件并不具备。多数县城培育二三产业发展不仅成效不明显,而且往往还背上沉重的债务,对此需要深入思考和引以为戒。产业发展的规律不可违背,否则就会受到规律的惩罚。

   推进以县城为载体的县域城镇化,必须持续增加农业转移人口的工资性收入,为农民提供充足的就业机会。要拓展农业多方面的功能,通过规划和财政投入等把与农业生产经营高度互补的产业布局在县城,让乡村除了发展土地密集型产业外,还可通过开拓劳动密集型产业开拓给农民带来更多就近就业机会。

   农业大县要延长农业产业链条,聚焦农产品加工业和农业生产性服务业,引导农产品加工企业向园区集中,大力支持以县城为中心发展现代农业产业园,培育优势特色产业集群,大力发展粮油加工、食品制造、预制菜预制饭和农村电商等新产业新业态,促进一二三产业融合发展。为了壮大县城产业,必须注重县城产业平台建设。要提高县城建设投融资能力,积极培育产业研究中心、创新创业平台,发挥商会展会博览会等作用,促进县城产业园区建设和发展。

   大中城市“腾笼换鸟”,疏解的产业有序梯度转移,重点应向县城集中。目前,我国一些超大特大城市中心城区人口过密、功能过多,交通拥堵等城市病问题十分突出,县城特别是周边县城可起到疏解大城市非核心功能作用。城市群及大城市周边县城要在疏解超大、特大城市非核心功能方面发挥重要作用,积极对接城市产业转移和功能疏解,全面融入城市群、都市圈和大城市。

   在实际调研中了解到,在脱贫攻坚期间,一些国家级贫困县的县城建设易地搬迁集中安置区,同步实现了贫困人口脱贫和农业转移人口市民化,县城也实现了城镇化跨越式发展。为了巩固拓展脱贫攻坚成果并实现与乡村振兴有效衔接,国家确定的160个乡村振兴重点帮扶县要加大对在县域的易地搬迁集中安置区支持力度,统筹好以县城为载体的城镇化与完善易地搬迁集中安置区配套设施和公共服务建设,持续加大安置区适宜产业培育力度,落实易地搬迁农业转移人口户籍管理、合法权益保障、社会融入等工作,提升安置社区治理水平。

   三、提升县城综合服务功能,强化对农业转移人口的吸纳

   农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。新型城镇化,人是核心,特别是农业转移人口市民化更是新型城镇化要优先着力解决的难题。不同类型县城,经济发展能力和水平存在差异,并不是所有县城都需要片面地追求GDP增长。一些经济发展空间有限的县城要吸纳农业转移人口,关键是要不断提高县城基础设施和公共服务水平。

   党的十九届五中全会明确提出要强化县城综合服务能力。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确要求,要选择一批条件好的县城重点发展,推进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、县乡村功能衔接互补。

   县城之所以对农业转移人口具有吸引力,就在于其能为居民提供更好的生活条件。为了进一步提高县城对农业转移人口的承载能力和吸引力,提高县域城镇化水平,更加有效地将公共基础设施向乡村延伸,提高公共基础设施使用效率,促进城乡融合发展,需要进一步加强县城供水、电网、道路、燃气、通讯和物流等公共基础设施建设。

   在国家政策支持下,以及东部沿海发达地区县城自身快速发展,目前我国县城公共基础设施建设水平及其服务水平总体上明显提升。2020年,全国县城人均道路面积18.9平方米,县城供水普及率达到96.7%,污水处理率达到95.1%,燃气普及率达到83.9%,人均公园绿地面积达到13.4平方米,建成区绿化覆盖率和绿地率分别达到37.6%和33.6%。县城市政公用设施水平与城市之间的差距正在不断缩小。

   同时,一些县城在市政公用设施方面仍然存在管网陈旧老化、路网容量不足、老旧小区配套较差等问题,这对县城的人口承载力和吸引力会产生不利影响,需要加快提高市政公用设施建设水平。

县城公共服务水平对农业转移人口的吸引力影响很大。农民之所以愿意迁移到县城,(点击此处阅读下一页)

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