马岭:我国国家主席制度的规范与实践

选择字号:   本文共阅读 1363 次 更新时间:2014-05-05 10:42:03

进入专题: 国家主席制度   宪法   代行职权   三位一体  

马岭 (进入专栏)  

    

   摘要:  在规范层面上,我国2004年通过的第28条宪法修正案使国家主席拥有了部分实权性质的外交权;1982年宪法对国家副主席代行职权及继位的规定基本承续了1954年宪法的有关内容,但还是有一定区别。在实践层面上,国家主席在党内、军内的兼职惯例,形成了党政军“三位一体”的格局;国家副主席的人数设为一人较适宜;从国家主席和副主席的年龄搭配来看,1998年后国家副主席具有了接班人的意义。国家主席应是荣誉称号的授予者,而不是被授予者。

   关键词:  国家主席制度 宪法 代行职权 三位一体 年龄搭配

    

   从1982年宪法恢复设立国家主席至今,已经过去了30年,回顾这30年的“经历”,国家主席制度的运行状况如何?是否都在宪法规范内进行?规范层面和运作层面的变化说明了什么?其中哪些问题值得我们特别关注?对此宪法学界应该有适当的评价和分析,本文在此愿做一初步尝试。[1]

    

   一、2004年宪法修正案第28条对国家主席职权的扩大

   笔者认为,2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席职权的修改,使国家主席拥有了部分实权性质的外交权。

   1982年宪法第81条规定国家主席拥有外交权,但是为虚权:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”该条中间有一个分号,意即国家主席的外交权有两个层次,一是礼节性的虚权,“代表中华人民共和国,接受外国使节”,这在各国都是程序性的权力;二是可能实权也可能虚权的外交权——“派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”,一般认为“派遣和召回驻外全权代表”属于使节权,[2]“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”属于缔约权,在有的国家这些是实权(如美国总统),在有的国家这些是虚权(如英国女王),我国宪法在赋予国家主席这一权力时,有一个限制性条件——“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”,因此国家主席的使节权与缔约权均为虚权,即1982年宪法第81条赋予国家主席的外交权都是虚权。

   但2004年的第28条宪法修正案改变了这种状况,该条修正案增加了国家主席“进行国事活动”的权力:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,进行国事活动,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”在此不仅是增加了国家主席“进行国事活动”这一权力,而且是加在第81条中的分号之前,就是说“进行国事活动”这一权力不受“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”限制,也就是国家主席可以不受全国人大常委会的事先制约而独立“进行国事活动”。那么何为“国事活动”?笔者在字典里没有查到“国事活动”的词条,只查到“国事”:“国事”是指“国家的大事”。[3]据此理解,“国事”应该包括内务和外交两方面,国家元首依照宪法和法律进行的一切活动都应属于国事活动。国家主席的外事活动规定在宪法第81条中,国家主席的内务活动则体现在宪法第80条的规定里:“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。”这一条很明确国家主席的上述内务活动都需“根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定”,即国家主席不能独立行使这些职权。2004年的宪法修正案并没有对第80条的这些内容进行修改,说明第28条宪法修正案所增加的国家主席“进行国事活动”的权力只限于第81条的外事权。

   不仅如此,由于修正案并没有对第81条分号后面的权力进行修改,因此,独立“进行国事活动”的范围也不应包括该条分号后面的权力(尽管这也属于外事权)——“派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”,即国家主席行使其使节权和缔约权时,还是要“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”,这构成了对国家主席独立进行外交方面的“国事活动”的限制。那么,国家主席的哪些外交权属于使节权和缔约权之外的国事活动呢?是否使节权与缔约权这两项外交权之外的所有外交方面的国事活动都可以由国家主席独立行使而无需“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”?从宪法第81条和第28条修正案的内容来看,是可以做出这样解释的。如国家主席的出访、回访、接见外国元首、甚至进行一些会谈,就不需要由最高权力机关决定。[4]

   有学者指出,第28条修正案“是对江泽民在任时以元首身份访问了60多个国家这样一个事实的肯定”,“现实中国家主席经常在同外国元首会晤的过程中缔结条约和声明,如果事先并未征得全国人大常委会同意,该如何认定国家主席行为的合宪性、判断相关条约的合法性,也是争论颇多。”[5]从实践来看,2004年修正案之前国家主席的许多国事活动显然不完全是礼节性的,而是涉及到实质性问题。如1998年美国总统克林顿对中国进行国事访问时,“两国元首在人民大会堂开始举行正式会谈。双方就中美关系和重大的国际和地区问题深入地交换了意见,达成了广泛而重要的共识。”在会谈后举行的记者招待会上,“江泽民说,我和克林顿总统决定,中美不把各自控制下的战略核武器瞄准对方,这向全世界表明,中美两国是合作伙伴,而不是对手。我再次重申,中国从拥有核武器起,就承诺在任何情况下,都不首先使用核武器。”“我和克林顿总统就进一步加强中美在双边关系、各个领域的交流与合作达成了广泛共识。我们同意采取积极的步骤,促进中美互利经贸合作关系的发展,扩大两国在能源、环境、科学、教育、文化、卫生、法律和军事等领域的交流与合作,加强两国人民之间的往来和友谊。我们还同意,加强中美在裁军、军控和防扩散问题上的磋商与合作,并就生物武器公约议定书、杀伤人员地雷问题、以及南亚问题发表了联合声明。”江泽民主席还说,“去年,我对美国进行国事访问期间,同总统先生就发展面向二十一世纪的中美关系的目标达成了重要共识,决定共同致力于建立中美建设性战略伙伴关系。”[6]在2004年宪法修改前国家主席进行这样的外交活动,显然与当时的宪法规定不符合,这是否属于违宪?如果违宪,应该由谁审查并纠正?我们是否可以因为这些国事活动有利于国家的发展和建设,因而划归“良性违宪”之范畴而不追究?与之相关的一个宪法理论问题是,这些行为是否可以看作是宪法惯例?宪法惯例可以突破宪法规范吗?在我国,由于宪法制度的不完善而需要(事实上也存在)大量惯例做补充,但许多惯例“不完全符合宪法精神,有的甚至与宪法精神南辕北辙,它们在实际操作中不断地歪曲着本来就不完善的宪法规范。在我国的宪政实践中,这些非宪法性的政治惯例有很大的影响,它们像毛细血管一样布满政治体的全身,因为它们是真正有文化根基的,是中国的权力人很‘习惯’的办事方式,也符合全社会都习以为常的思维。”“我们要特别警惕用惯例来修改、歪曲宪法的事情发生,防止宪法规范在实际操作中被习惯势力扭曲,使之变形、跑调。”[7]宪法惯例不同于政治惯例,宪法惯例必须有宪法性,它可以补充宪法,但不能突破宪法;即使在宪法规范不明确的情况下,它对宪法的发挥、发展也应符合宪法精神;而在宪法有明确规定时,宪法惯例只能细化宪法。即使宪法规范已经过时或不尽合理,也应启动修宪、宪法解释等手段予以改变,而不宜用宪法惯例去突破宪法。这些问题需要在理论上加以澄清,否则可能引起宪政实践中的混乱。我国宪法第5条规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”国家主席作为国家机关的一部分当然也必须遵守宪法和法律,也不得有违反宪法和法律的行为。[8]

   国家主席的外交行为是否应该受监督?受谁的监督?怎么监督?1982年宪法只规定全国人大有权“罢免”国家主席,对国家主席的“监督”权没有明文规定。有学者整理了全国人大常委会从1983年——2012年向全国人大所做的工作报告后发现,“除了1985年、1986年、1987年的全国人大常委会工作报告中明确表明‘常委会还听取了关于李先念主席访问罗马尼亚、南斯拉夫和亚洲四国以及访问南欧三国的报告’、‘常委会还听取了关于李先念主席、赵紫阳总理出访欧亚美一些国家的报告’、‘常委会听取了李先念主席、赵紫阳总理出访欧洲、亚洲、非洲一些国家的报告’之外,此后再无关于全国人大常委会听取国家主席外交活动报告的表达。”[9]笔者认为,全国人大常委会听取国家主席的出访报告,虽然没有宪法的明文规定,但是符合宪法关于最高权力机关与国家主席之间关系的定位,[10]它作为80年代在宪政实践中创造的先例是值得肯定的,本应发扬光大,可惜90年代后却中断了,没有延续下来,相信将来这一监督形式(全国人大常委会听取国家主席的报告)还会再出现(可能通过修宪、释宪、立法或惯例等形式出现)。当然,对80年代的这些实践创新也还有改进的必要,如常委会同时听取国家主席、国务院总理的出访报告(1987年常委会听取了关于李先念主席、赵紫阳总理出访欧亚美一些国家的报告),这两种听取是否有所不同?根据宪法,常委会有监督国务院的权力,[11]因此常委会“听取”总理的出访报告后,可以审议,审议后可以通过也可以不通过;但听取国家主席的出访报告后,是否可以审议?审议后是否可以不通过?宪法没有明确规定,根据各国议会的工作惯例,议会的“听取”相关报告应包括“审议”,“审议”的后果有通过和不通过两种可能(如果只能通过而不能不通过,审议就成了走形式),如果不通过则可能引起质询、罢免、弹劾等程序的启动。鉴于国家主席的罢免权属于全国人大,因此如果全国人大常委会听取国家主席的出访报告后未予通过,笔者认为应启动向全国人大报告的程序,全国人大应召开会议(包括临时会议)进行审议。总之,全国人大和其常委会之间就权力机关对国家主席的事后监督如何分工,法律应明确予以规定。[12]

    

   二、宪法关于国家副主席“代行职权”和“继任”的规定

   (一)1954年宪法的规定

   1、关于国家副主席“代行职权”的规定。1954年宪法第44条第1款规定:“中华人民共和国副主席协助主席工作。副主席受主席的委托,可以代行主席的部分职权。”第46条第1款规定:“中华人民共和国主席因为健康情况长期不能工作的时候,由副主席代行主席的职权。”根据这两条规定,代行国家主席职权的主体是明确的——国家副主席;代行职权的类型有两种,一是常规性代行(在正常情况下受主席委托代行其部分职权),二是因病代行(主席因为健康情况长期不能工作时的代行)。

其一、常规性代行。这是一种明确的委托代行,委托人是国家主席,受托人是国家副主席。委托的理由宪法没有明确规定,即只要国家主席认为必要就可以委托,如国家主席某阶段太忙,或处理某些事务国家副主席更熟练、更有经验,或国家主席不在首都等等。[13]从该条前一句“副主席协助主席工作”的原则规定来看,国家主席是应当委托一定的职权给副主席的,副主席不宜主动协助主席工作,而只能在主席委托其工作后进行“协助”。既然副主席有协助主席工作的义务,而这一义务的实现又以主席委托为前提,因此这也构成了国家主席的义务,只有国家主席先尽义务(委托部分职权给副主席),副主席才能尽义务(协助主席工作),如果国家主席不尽义务(不委托职权给副主席),(点击此处阅读下一页)

进入 马岭 的专栏     进入专题: 国家主席制度   宪法   代行职权   三位一体  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/74519.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统