田飞龙:“小政改”定位与“公民推荐”改进

选择字号:   本文共阅读 139 次 更新时间:2014-04-29 16:48:08

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田飞龙 (进入专栏)  

  

   特首普选成为近年来香港政治生活的中心事件,成为官民之间、政党之间、中央与特区之间频繁互动与博弈的中心议题。2013年12月,特区政府正式启动“政改咨询”,为期5个月,如今已近尾声,共识仍未达成。泛民派超越基本法的“公民提名”诉求依然强劲,而中央定调的“机构提名”亦无松动迹象,双方之立场僵持及其“占领中环”的行动想象,已然导致香港政治社会的结构性分裂,2017普选可能生变。

   民主需要底线共识才可健康发展,在此分裂趋势下香港各界有识之士忧心忡忡,中间性的妥协方案渐露端倪。近期,张达明等18名学者提出具有妥协与中间化性质的“学者方案”,将政改讨论收缩到基本法框架内,充分动用制度内资源和政改创制空间来弥合双方立场分歧,推动政改共识形成。学者方案的最大亮点是“公民推荐”,以弱形式的“推荐”置换强形式的“提名”。学者方案的出现是香港社会政改辩论回归理性的体现,但由于其方案设计的缺陷,尚不能充分弥合双方差距,也存在对基本法的某种误读。

  

   被人为放大的“政改”

  

   此轮政改在一开始就被赋予了过度沉重的“民主负担”,被泛民派视为香港民主化的要害,被定位为“大政改”。然而,如果我们仔细阅读基本法,会发现此轮政改实际上只是“小政改”,即根据第45条第2款之普选目标而对附件一进行再修改,涉及的只是行政长官产生办法的改变,而不涉及基本法确定的政治体制的结构性改变。许多人并没有搞清楚此轮政改真正的法律属性。对这一法律属性的认知必须回归基本法的体系解释。

   基本法建立了两轨制的修改程序:一是针对“正文”的修改,按照第59条进行;二是针对三个“附件”的修改,按照附件各自给定的程序进行,“五部曲”来源于此。此轮关于特首普选的政改在法律上属于“附件一”的修改,其与正文的关系是通过修改附件落实基本法第45条确定的普选目标。在法律功能上,“正文”确定的是政治体制及其原则,“附件”确定的是对原则的补充与细化方案,二者之间存在主次关系。这一主次关系的法理基础在于“绝对宪法”和“相对宪法”的区分(施米特),前者涉及香港根本政治体制,后者涉及程序和技术安排。这样我们便可理解政改咨询文件直接从“提名委员会”切入而排除“公民提名”、“政党提名”的法律基础了。

   进一步,由于基本法在第45条已经确定了普选的原则框架:“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生”,这就决定了此轮政改的“小政改”定位,即只解决两个主要问题:第一,提名委员会如何“参照”选举委员会而具有适合普选提名的“广泛代表性”以及“民主程序”;第二,350万合格选民如何“一人一票”选举出特首。其中,体委会提名只是特首普选的功能性、辅助性程序,选民“一人一票”的直接选举才是普选的重心与关键。

   然而,经过泛民派的充分发酵,此轮政改被以偏离基本法的形式进行了双重放大:第一,将作为普选辅助环节的“提名”放大为普选的重心,提出了基本法之外的“公民提名”,导致政改咨询与讨论严重“失重”;第二,将有无“公民提名”和泛民派代表是否“入闸”作为普选“真假”的唯一标准。这种放大的法理基础不在于基本法,而在于所谓的“国际标准”,比如人权公约的宽泛界定以及国际专家的权威意见,然而这些均不足为凭,因为根据基本法第39条,人权公约必须通过特区法律予以实施,而国际专家意见只能作为不具任何法律权威性的参考。

   这种人为的放大尽管可以理解为政治派别的博弈策略,但也必须见好就收,寻求妥协与共识,将讨论框架从国际移回国内,将讨论重点从“提名”移向“选举”,将“大政改”想象回拨到“小政改”定位。

  

   机构提名的开放性

  

   若以上述“小政改”定位评估中央立场和学者方案,我们可得出两点结论:第一,中央立场是严格的基本法解释性立场,以“提名委员会”为中心展开普选设计,“广泛代表性”是机构的代表性,“民主程序”是机构的民主程序,这在法律和法理上均站得住脚;第二,学者方案尽管回避了“公民提名”,但由于将“公民推荐”与“机构提名”分离且对“机构提名”作出了非机构化的安排,细节设计不够,在立场上依然偏向泛民,并预伏下推荐人选不被“提名”的危机对抗。

   目前的”公民推荐“方案还不能称为真正中间性的方案,需要按照”小政改“定位重新调整:取消”公民推荐”与“机构提名”的分离安排,将前者作为后者的一个程序环节。这就涉及对“公民推荐”法律属性的认知。公民提名直接与机构提名权相冲突,但公民推荐并不与之冲突,而是可以吸纳整合入机构提名之中。如何在法律上纳入呢?第45条要求提委会按照“民主程序”提名,何谓“民主程序”?目前的理解集中于一种“选举式提名”,即提委会委员“一人一票”选出候选人才是“民主”,这可简称为“1/2”入闸模式,确实体现了提委会的机构法人意志,但却是必要而不充分的。这里的“民主程序”显然应具有充分的开放性和进阶性,在制度逻辑上应包含“公民推荐”和“比例预提名”(如1/8)。因为提委会无论如何具有“广泛代表性”,选民或委任团体在其组成过程中只是发出了抽象的“提名”赋权,并未发出具体的“人选”赋权,因此在提名何人为正式候选人问题上仍然需要“问政于民”,需要委员们的“比例预提名”。如果直接由1200名委员投票选人,在程序上甚至无法操作,因为在逻辑上必然需要由其他“主体”提出非正式名单。

   由此,机构提名的民主性便体现为其充分的程序开放性,可以容纳“公民推荐”和“比例预提名”,这样就将形成一个“三阶段”的机构提名模式:第一,由“公民推荐”程序产生较为宽泛的“民意参选人”,可以设定2%—3%的选民推荐门槛,产生一个30人名单作为提委会“预提名”的参考,但不具有强制性和排他性;第二,提委会委员“比例预提名”程序,可维持选委会1/8的预提名门槛,合比例委员参考但不限于公民推荐结果进行预提名,产生一个6—8人的“预备候选人”,具有强制性和排他性;第三,提委会全体委员“选举式提名”程序,每名委员限选3人,以过半数为标准,体现机构整体法人意志,最终产生一个不超过3人的“正式候选人”。至此,提名程序终结,真正的“普选”启动。

   总之,在基本法的“小政改”定位下,通过扩展机构提名“民主程序”的开放性,可以有效吸纳“公民推荐”的合理因素,且通过“三阶段”层层设限,民意、委员、机构之间实现了一定程度的合作与制衡,体现了共和主义的审慎美德。循此,则被人为放大的“提名”之争或可化解,香港民主化可期进入法治理性轨道。  

  

   (本文原载香港《大公报》2014年4月24日,发表时略有删节,作者系北航高研院讲师,香港大学法学院Leslie

   Wright Fellow)

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