唐志军:监督国企比监督政府更难

选择字号:   本文共阅读 176 次 更新时间:2014-04-23 23:25:32

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唐志军  

    

   对公权力组织进行有效监督是一项很困难的事情。在中国的公权力组织中,政府和国企是其中的两大主体。那么,对这两个组织的监督,哪个更加困难呢?在我看来,监督国企比监督政府更难。

   其先,在价值取向上,国企的经营目标更趋盈利性,而非公益性。政府的经营目标主要是公益性的,以追求公众价值最大化和社会和谐为根本。然而,就国企而言,它首先是企业,而企业的第一天性就是追逐利润。而且,在国企资产要保值增值的要求下,在国企垄断着许多重要资源、重要市场的状况下,在国企高管的政绩追求下,中国的国企基本丧失了公益性,而以盈利作为其主要甚至是唯一的经营目标。在此目标下,国企就很容易依仗其掌握的大量资源和投资权力而走向利益集体化、公开掠夺化和公利私人化。

   其二,在监督主体和制度上,国企的监督主体更少、监督制度更不完善。由于对政府监督制衡的演化发展历史时间很长、政府与每个个体利益联系之紧密、政府政策对不同群体利益影响之深远,导致每个人、每个组织在某种程度上都是政府的监督者和评判者。对国企而言,虽然其监督主体也包括政府、纪委、公检法、人大、公众以及市场里的上下游客户,但是,其真正的监督主体就是由政府派生的国资委和一些负责任的媒体。上级和同级纪委、人大、公众等都缺乏足够专业的、有效的渠道来监督和制衡国企;与国企有着业务往来的上下游企业则由于利益共同性和依附性而缺乏监督国企的激励。对国企的监督上,目前还没有一部真正意义上的《国企监管法》出台,有的只是来自中央政府、国资委和各地方政府对国企的一些经营管理方面的制度约束,而且这些监管制度也远未完善,还存在很多漏洞。即便出台了一些制度,但在实践中,则受国企垄断性资源和权力的约束,导致这些制度流于失守。

   其三,在收入和支出上,国企的收入和花钱方式更隐晦、更具操控性。对政府而言,其收入有着很大的制度刚性,作为政府主要收入来源的税收和政务服务收费、罚没以及发债,都要受到相关制度的约束。而且,修改这些制度所需要的时间也很长(比如税收制度的修改)。然而,国企的收入主要是经营性收入和来自政府的补贴收入。在经营性收入方面,国企高管有着很强的控制权,可以根据自己意愿选择主要交易对象、交易条件和交易契约。市场化的交易性使国企高管很容易将自己的私利隐藏在交易中,从而规避来自其他方面的监管。在补贴性收入方面,一些垄断国企也可以假借各种理由,或者挟持或者欺骗或者共谋,来获取来自中央政府或地方政府的补贴。就花钱而言,无论是政府的购买性支出还是转移性支出,都有着较大的刚性,都受预算限制,并且受人大监督和审核。最重要的,如果政府乱花钱,导致支出大于收入,它将背负严重的债务,并作为最终责任者,来承担由于债务危机所带来的危害和责任。然而,国企支出的透明度和刚性却因为其市场交易性、投资多元性、经营保密性、经营波动性而大打折扣。一旦有人质疑,他们可用"市场波动或者投资或交易经验不足、交学费"等托词作为回应。并且,一旦发生资不抵债问题,国企也不是最终的债务承担者--最终的债务承担者是政府和民众。换言之,国企面临的是债务软约束。

   其四,在信息方面,国企的委托代理链条更长,信息更容易被私利化。在委托代理理论看来,监督的有效性和利益的异质性会受到委托代理链条长短的影响。委托代理链条越长,委托人越难有效地监督代理人,此时,代理人越容易依仗其私人信息为自己牟取私利,其利益的异质性也就越大。就中央政府而言,其委托人是全体国民,中央政府及其官员是代理人,这个委托代理链条只有一环。就地方政府而言,其委托人是辖区居民和上级政府,委托人和代理人之间的链条也只有一环。然而,就国企来说,民众首先要委托政府对其进行经营和监管,然后政府又要委托国资委等部门对国企进行监管,国企如果有分公司的话,国企总公司还要委托其他机构对分支机构进行监管。因此,国企的委托代理链条较之政府要长很多。在此条件下,其经营管理者就有许多机会将国企经营管理中的信息私人化,并且一旦监督不到位、不完善,他们还可能故意扭曲信息,将原本应该公开透明的信息隐蔽化和选择性公布。这样,他们就可以通过操纵信息,并将这些信息与其所掌握的巨额资源相结合,进一步用于自肥,从而偏离来自委托人的利益目标和逃离来自委托人的有效监督。

   其五,在合谋方面,国企更容易俘获政府官员,组成利益联盟。就政府各部门之间而言,在预算和职位有限性的约束下,其竞争性远大于合谋性。从中国的现实来看,更多的合谋是来自国企和其他主体间的合谋。这其中,首先是政府官员与国企管理者之间的合谋。政府与国企之间的关系而言,一方面,政府需要国企的支持;另一方面,国企也需要政府官员的权力支持。这样一来,政府官员与国企高管之间就很容易合谋起来,沆瀣一气地组成利益集团来榨取百姓财富。其次,是国企和其交易伙伴之间的合谋。从披露的大量有关国企的腐败案件中,可以看到,国企高管为了转移国企利益,常常会与其交易对象进行合谋,共同转移国家财富。

   以上的分析表明,对国企的监督是非常困难的。理论上如此,现实又如何呢?现实情况是,国企的腐败窝案层出不穷:中国移动公司、中国石油、中国石化、中粮集团、中国石化、南方电网、中国电力集团的多个省级分公司……都发生了令人触目惊心的腐败窝案,且其发案金额动辄几十亿乃至数百亿元。这些都表明,对国企的监督是非常困难的。

   为约束国企腐败,党和政府采取了多项措施,如:加强对国企的巡视和反腐败、提高国有资本收益上缴公共财政比例、对国企进行拍卖和重组、提高国企的透明度、加强对国企的纪律约束等等。然而,遗憾的是,国企高管以权谋私的腐败趋势有增无减。为什么会如此呢?原因就在于,相对于对政府的监督和制衡而言,对国企进行有效监管的难度更大,监管空白更多。

   因此,单靠反腐无法根除国企的集体性腐败,也无法改变国企沦为利益集团牟利机器的宿命。因为,单纯的反腐,并不能解决对国企的监督问题。真正重要的是,重构权力结构,减少国企数量和打破国企垄断,构建起对国企有效的、立体式的、全方位的监督制度体系和主体体系。

  

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