韩松:论农民集体土地所有权的集体成员受益权能

选择字号:   本文共阅读 447 次 更新时间:2014-04-17 19:36:39

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韩松  

    

   内容提要: 集体成员受益权能就是集体所有权使集体成员享受集体土地利益,集体成员得依据集体的管理和分配,从集体土地及其收益上享受利益的权能,包括共享利益和分享利益两个方面。这是集体土地所有权目的利益实现所必须的权能。

   关键词: 农民集体土地所有权,集体成员受益权能,集体成员

    

   中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“依法维护农民土地承包经营权,保障农民集体经济组织成员权利”,“赋予农民更多财产权利”,其中主要是指集体成员对集体土地享受利益的财产权利。例如,“鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”,“允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营”,“保障农户宅基地用益物权”,“保障农民公平分享土地增值收益”,等等。这些权利都是农民对集体土地所有权的受益权。为了更好地实现农民集体成员对集体土地的各项具体财产权利,有必要从农民集体土地所有权的目的与权能的关系认识农民集体土地所有权之集体成员的受益权能。本文拟对集体成员对集体土地的受益权与农民集体土地所有权的关系、集体成员的土地受益权能的内容及其实现加以论述。

    

   一、集体成员受益权能是集体土地所有权的权能

   权利在本质上是法律保障主体能够依法实现利益的意志自由。这一本质的外化形式就是权能,权能并不是独立于权利的概念,而是权利本质的外化形式。意大利现代罗马法学家彭梵得认为,权利的本质是受法律保障的在外部世界实施行为的权能。他指出:“在法确定的限度内或者说应当具备法定条件时,人的活动是自由的,国家保护它不受任何侵犯。一切受保障的、在外部世界实施行为的权能也叫做法权(ius)……”[1]可见,权能只是权利本质的外化形式,是法律保障权利主体于外部世界实施行为的可能性。所有权的权能,也即所有权的内容,是指所有权人为实现对其所有的不动产或者动产的利益,在法律规定的范围内,依其自由意志能够对其不动产或动产采取各种手段的能力,它不是一般的能力,是受法律强制力保障的所有人对其所有物自由支配的意志力,是所有权人对自己的不动产或动产可以为各种行为的法律上的能为性。集体所有权的目的就是要实现集体成员的利益。没有集体成员的受益权能集体所有权的目的不能最终实现。为集体土地所有权目的实现所必须,集体土地所有权的权能应当包括集体成员对集体土地的受益权能。

   集体成员受益权能就是集体成员得依据集体的管理和分配从集体财产上享受利益的权能,也即集体所有权具有的使集体成员享受集体财产利益的权能。农民集体所有权是本集体的成员集体对属于本集体的动产和不动产的所有权,其最终目的就是要实现本集体的成员利益。本集体的成员集体是集体所有权的主体,成员集体是由成员构成的,是成员个人的综合体,并不是独立于成员个人的具有独立人格的组织。因此,作为集体所有权主体的集体是成员与集体的统一,集体所有权的权能也是由集体与成员行使的。例如,管理和处分权能就是由成员集体行使的,占有、使用、收益的权能可以由成员集体行使,也可以在集体的管理下由成员个人行使。集体所有权的目的就是要实现集体成员的利益,集体成员享受对集体所有权的利益就是集体所有权的实现。那么,集体所有权如何将其利益最终实现于集体成员呢?就是要赋予集体成员享有集体利益的手段,这种手段就是集体成员对集体所有权利益的受益权能。通过集体成员受益权能的行使,集体所有权的目的利益最终实现。因此,如果不赋予集体成员在集体所有权行使中的受益权能,集体所有权的目的最终是不能实现的。集体所有权之收益权能和受益权能是不同的。收益权能是指对集体所有的动产或不动产所产生的孽息的收取;而受益权能是指成员在集体所有物上享受利益的总称。在集体所有权行使过程中,集体成员民主参与就是为了实现其利益。集体成员在集体所有权行使过程中实现的利益有两个方面:一是成员个人的共享利益,一是成员个人分享利益。成员个人的共享利益主要是对集体供给的农村公共物品和公益设施所享有的利益,可以是对集体所有的公共设施的利用,例如对集体水利设施的利用,对集体文化设施的利用等。个人的分享利益是指集体成员从集体所有权的利益分配中实现的个人独立享有的利益,可以是对集体所有物的权利的取得资格,例如,依法取得对集体土地的承包经营权,依法取得集体土地的宅基地使用权等;也可以是从集体所有权取得可分配的财产利益,例如集体土地征收补偿款的分配,集体福利分配等。例如,由集体所有权上承包土地的利益,从集体所有权分配取得的征地补偿款、集体分配的福利款。

   集体土地所有权的收益权能由集体行使时,集体收取的孳息,可用于建造集体公共设施,可以用于集体成员的福利分配,在此基础上集体成员的受益权能得以实现,也就是集体所有权的目的实现。集体要取得收益就必须对集体财产经营管理,集体通过经营管理取得收益后,也只有经过集体的管理,利用集体收益建造集体公共设施并对公共设施进行管理,才能实现集体成员的受益权。可见管理权能是受益权能实现的基础,但管理权能为什么要做出这样的安排就是因为集体所有权的目的就是要实现集体成员利益,集体成员具有受益权。对集体成员具有受益权可能不会有反对的意见,但对于为什么将集体成员的受益权概括为集体所有权的权能就有不少异议。对这一问题理解的难点在于集体和成员的关系。笔者始终坚持集体与成员辩证统一的观点,《物权法》也已经明确规定农民集体所有权的主体是本集体的成员集体,并没有规定集体所有权的主体是独立于集体成员的具有抽象人格的法人组织,因此,集体与成员不能绝然分开。集体成员的受益权能首先是集体所有权的权能。成员作为集体的成员才能在集体土地上和财产收益上享受利益,集体成员受益的结果是实现其个人的利益。因而集体成员受益权能既是集体的又是个人的,是辩证统一的。集体土地所有权的成员受益权能是集体权能和成员个人权利的统一,不能因为成员个人受益就否定成员受益权能是集体土地所有权的权能。因为集体土地公有制的本质就是集体土地公有制基础上的个人所有制。例如,集体进行土地承包时,每个集体成员都有平等地承包集体土地的权利,每个集体成员都能够平等地承包集体土地,这是集体土地所有权的集体成员受益权能的体现,而就某个成员来讲,具体承包了特定的地块,取得了承包经营权则实现了个人的受益权,承包经营权属于他个人的权利,以家庭为单位享有。因此,离开了集体土地所有权的成员受益权能,作为个人的成员不能实现其受益权,集体所有权的目的也实现不了。从集体所有权观察它具有使集体成员受益的可能性,而从集体成员观察具有从集体所有权上受益的可能性,统一起来就称之为集体成员受益权能。只有集体土地所有权有使集体成员受益的权能,集体成员个人才可能受益。如果集体土地所有权就不具有集体成员受益权能,集体成员则不可能从集体所有权上受益。这就如同只有集体所有权实行集体成员民主管理,集体成员才能参与民主管理,享有表决权;如果集体所有权不实行成员的民主管理,集体成员便不能享有民主管理的权利。因此,只有集体土地所有权的成员受益权能,才能实现集体成员享有集体所有权的利益目的。集体成员受益权能是集体所有权目的利益最终实现的必不可少的权能。集体土地所有权之集体成员受益权能是与集体土地所有权的管理权能、处分权能对接的。例如,通过管理权能的行使制定了集体土地承包方案,集体成员的受益权能才能行使,依据集体成员的受益权能,集体实施发包之处分权能,集体成员个人取得了承包经营权。由于集体所有权的主体是成员集体,成员利益的实现是集体所有权的最终目的,因此集体成员平等享有的受益权能也就是集体所有权的权能。集体成员集体是集体所有权的主体,集体成员受益权能是集体所有权的权能,与集体成员个人权利实现是一致的,二者并不矛盾,并不会因为将集体成员受益权能作为集体所有权权能,妨害集体成员个人权利的实现。如果发生集体土地所有权的管理组织,例如村民委员会不履行集体成员受益权能职责或者损害集体成员的权利,作为集体所有权主体的成员集体就会利用集体成员的受益权能对抗和纠正管理组织的行为。因此,应当明确规定集体成员对集体土地的受益权能是农民集体土地所有权的权能。这样认识集体土地所有权的权能,才不至于将农民集体土地所有权与集体成员的个人利益对立起来,认为强调集体成员对集体土地的权利就损害了集体所有权的公有制性质,恰恰相反,集体成员个人利益的实现正是集体所有权的目的实现,而正是集体成员受益的权能使集体所有权目的利益得以实现。这样有利于克服仅仅强调集体土地公有制而忽视集体成员利益的僵化思维,也有利于防止单纯强调成员个体的私人利益的私有化倾向,真正实现公有制目的与成员个人利益享有的统一。十八届三中全会通过的《决定》强调保障农民集体经济组织成员的权利,为此必须首先强化农民集体土地所有权使集体成员受益的权能,这是集体成员权利实现的基础。

    

   二、集体成员受益权能的内容

   集体成员受益权能就是集体成员依据集体所有权的管理规约或者集体的利益分配方案从集体所有权享受利益或者取得分配利益的权能。

   享受利益就是集体成员平等地享用集体福利设施的权利,例如,利用集体的农田水利设施、利用集体的文化体育等公益设施等。享受利益的权能应当依据集体相关设施的管理规约,在集体的管理下,利用集体的公共设施。例如,依据集体管理规则或者习惯,在集体的水库中成员可以自由取水的,每个集体成员直接自由取水,受益权能就实现了其用水利益目的;集体的体育场馆,成员可以自由利用锻炼身体的,成员自由利用就实现了其用益目的。如果集体管理规约规定,成员利用集体的水利设施需要由集体安排并交付使用费的,成员就应当按照集体的安排利用集体水利设施并交付使用费。无论是自由无偿利用或者是服从管理的付费使用,集体成员都有利用的权能,在符合利用规约的情况下,集体不得拒绝某个集体成员的利用,也不能对某个集体成员歧视对待,因为这是集体土地所有权之权能,每个集体成员平等享有集体所有权。

   集体成员取得利益的受益权能就是依据集体的财产分配方案能够从集体取得财产、财产权利或者福利的权能。例如,依据集体的土地承包经营方案,经集体发包程序取得土地承包经营权;经过宅基地使用权的设定程序,取得对集体土地的宅基地使用权;依据集体的土地征收补偿款或其他财产分配方案,取得集体分配的财产;依据集体的福利分配取得福利财产,例如集体发放的养老补贴、子女教育补贴、合作医疗补贴、住房补贴等。

集体成员在集体所有权上受益权能的行使有两个层次:一是在集体管理权能中参与有关集体成员利益实现的决议,这既是集体成员在集体所有权之管理权能中的参与权的体现,又是其享有的受益权能的体现;另一个是以个人行为享受集体福利中的利益或者取得集体分配的财产和利益。对于集体公益设施如何为集体成员服务、实现集体成员的利益应当由集体成员集体民主议定,制定管理规则;在集体的管理下,只要集体成员有享用的行为或者表示的,集体就应当满足其享用。例如,集体的公园或者体育场馆对成员免费开放,集体成员以自己的行为休闲、锻炼即行使了受益权能,实现了他的利益。集体的影剧院需要购票才能进人观看的,集体成员购票观看,其就近观看演出的方便利益就是其所受利益。集体的水利设施为集体成员提供生活用水和生产用水服务,集体成员有用水要求的,集体就应当提供。对于集体土地征用款的分配、土地承包方案等都由集体成员民主议定,集体成员接受集体的分配就取得了财产利益。当集体成员享受或者取得利益的受益权能受到来自集体组织或者其他人的干涉而不能实现其利益的,则应当由集体成员依法排除之。(点击此处阅读下一页)

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