白重恩 蔡洪滨等:土地制度改革与新型城镇化

选择字号:   本文共阅读 1784 次 更新时间:2014-04-01 21:08:32

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白重恩 (进入专栏)   蔡洪滨    

    

   「摘要」2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量,同时明确城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在。当前应该充分认识到城镇化面临的一系列挑战,特别是现有土地制度方面的制肘,导致土地使用效率低下,土地供应不足,政府过分依赖卖地收入,助推了高房价,并可能引发社会矛盾激化。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革,改革目标是提高土地利用效率,促进房价合理回归,保障我国粮食安全,解决城镇化融资问题。对此,我们提出以下建议:扩大建设用地供给;改革建设用地供地方式;允许地方政府发行市政债;征收房地产税;提高农地和城市建设用地使用效率;转变粮食自给观;加强环境保护;保障失地农民利益等。我们应充分吸取国际经验,实现有动能、可持续的新型城镇化发展,尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律,对城镇化不搞一刀切。城镇化的最终目标应该是实现资源配置的高效,使更多的人享受到城市生活的便利。

   「关键词」城镇化;土地制度;财政

   「基金」中国金融四十人论坛(CF40)重点课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》子课题《土地制度改革与新型城镇化》的中期报告的部分内容

    

   2012年12月召开的中央经济工作会议提出了2013年经济工作的主要任务之一是积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量。城镇化的核心是农村人口转移到城镇,完成农民到市民的转变,而不是仅仅建高楼、建广场。农村人口如果转移不出来,不仅农业的规模效益出不来,扩大内需无法实现,还可能导致社会矛盾的激化。

   目前,中国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价,而政府过分依赖卖地收入,在一定程度上推高了房价,严重阻碍了城镇化的进一步推进。同时,现有土地管理体制下,土地使用效率下降,土地供应不足,不但难以保障城镇化的土地需求,而且可能影响到粮食安全。

    

   土地制度改革是新型城镇化的关键内容之一

   (一)中国土地制度特点

   中国土地实行社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。与其他多数国家不同,中国土地制度的基本特征是一种城乡分割的土地制度,城市市区土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。在这种城乡分割的土地所有制基础上,城市国有土地和农村集体土地的产权性质和产权的附属权益,也就是所谓的权能也不一样。

   同时,目前中国实行的是建设用地总量控制。任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有建设用地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

   此外,中国有比较严格的土地管理制度。当前土地管理制度是高度计划的,其目的是确保粮食安全,所以中国有最严格的耕地保护制度,即通过计划手段保护18亿亩耕地红线。在建设用地供给方式上也采取计划管理,即通过土地征收制度,政府从农村直接征收土地,而征收土地后,实行土地出让招拍挂制度。2010年中国土地资源构成情况如图1所示。

   (二)现行土地管理方式引发的问题

   首先是城镇建设用地使用效率下降。伴随着城市化的过程,土地的使用应更集约,但是中国没有表现出这种明显的态势,而且土地使用粗放程度不断恶化。从2000年到2010年,全国人均城镇工矿用地从130平方米提高到142平方米,城市建成区人口密度下降,从每平方公里7700人下降到7000人。

   第二,农村土地闲置状况比较严重。因为农村人口大量进城,再加上农业收益很低,很多耕地存在荒废现象。我们估算,现在进城务工农民数量为2.3亿-2.6亿人,农村人口在减少,但农村建设用地的数量却反而增加,因此导致大量农村居民点的闲置用地。估计目前闲置规模达到185万-285万公顷,相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一。

   第三,农地质量下降,影响粮食安全。坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制,缺乏对耕地质量的保护。目前,中国18.26亿亩耕地中,中低产田13亿亩。70%的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染,影响了中国粮食安全。另一方面,过去十年城市化占用耕地多达242万公顷,而且都是质量比较好的土地。

   第四,土地财政问题突出。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示,2010年底政府性债务大概有40%左右是要靠土地收益来偿还的。2010年到2012年,国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元,占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%,占同期GDP 的比重分别为7%、7%、6%(图2)。另一方面,由于拆迁成本的上升,以及土地出让收入的减少,地方政府土地出让金净收入正逐步下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%,其中净收入占比为5.9%,加上土地相关税收收入,2012年政府土地相关净收入占财政总收入的21%,比2010年31.7%的峰值明显下降,土地财政难以持续。

   第五,大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难,由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。现行的农村土地制度已经越来越不适应城乡要素流动的需要,进城农民的农村承包地和宅基地的流转存在很大困难。

   (三)城镇化面临的土地需求

   到2020年,中国城市化率应该在60%左右,城镇人口大约为8.5亿,比2012年底城镇人口净增加1.4亿人。目前中国城镇工矿用地规模已突破10万平方公里,如果按人均100平方米为新增城镇人口提供工矿用地,城镇工矿用地总量将突破11万平方公里,该数据大大突破了国土资源部土地利用总体规划中2020年城镇工矿用地达到10.65万平方公里的控制目标。为了适应这种城镇化对城镇建设用地的需求,必须寻找土地制度改革的新思路。

   (四)中国土地制度改革的目标

   为解决土地制度引发的一系列问题,支持新型城镇化发展,改革中国现行土地制度势在必行。土地制度改革的具体目标,一是提高土地利用效率,包括改善农业用地质量,提高城市建设用地使用效率;二是促进房价合理回归,过高的房价已成为影响城市国际竞争力,引发社会矛盾的主要因素;三是确保中国粮食安全,以粮食进口比例控制在10%以内作为安全底线;四是解决城镇化融资问题,减少政府对土地收入的依赖,把城镇化建设未来的收益适度"平移"到目前来使用,形成市政建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。根据上述目标,我们提出以下具体建议及配套措施。

    

   土地制度改革具体建议及配套措施

   (一)大幅扩大城镇建设用地规划

   首先需改变严守耕地红线的思路。在过去若干年内,坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用,但严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲,既不利于优化土地资源配置,而且还导致人地矛盾突出,城镇建设用地供给紧张。衡量中国粮食安全,不能只用耕地面积来衡量,还要看耕地的质量和污染情况,以及在污染土地上生长出来的粮食质量。当前和今后一段时期,通过推动农业科技创新和农田整治以及拓展农业国际贸易与投资,过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的,城镇建设用地规划可有很大突破。美国、日本建成城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%,而中国仅为0.33%,其中居住面积占比仅为0.11%。我们城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。城镇建设用地供给增加,可有效减小土地供需缺口,降低土地价格,从而对降低房地产价格起到明显效果。城镇建设用地规划扩大后,耕地投放市场是个逐步的过程,取决于城镇化进展和市场需求。

   其次,应实现全国范围内的土地占补平衡。按市场原则建立土地计价交易的统一市场,在全国范围内实现占补平衡,通过市场机制来优化配置。建立土地"当量"制度,包括土地"当量"评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。土地"当量"类似于标准煤的概念,简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值,用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。采用这种标准化的统一计量,可以更加科学、准确地推进耕地保护和占补平衡,促进建设用地供给。

   以土地"当量"作为土地计量、核算的标准后,不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准,这样就可以在全国范围内建立土地"当量"交易市场,同时可以改变严守耕地红线的思路,从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。土地"当量"交易机制的基本框架为:一是确定计划年份各年净减少的农用地"当量",将这一"当量"分配给各省级行政区;二是"当量"配额进行一级市场交易,完成初始定价;三是建立"当量"配额的二级市场交易机制。各省区可根据需要购买或出售配额,从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂。配额作为稀缺性资源,会在市场上形成均衡价格,并在地区间的交易中实现最优配置。市场会为这种交易、定价提供良好的机制。

   当然,还要大力发展与土地"当量"市场相对应的土地评估体系,确立一套科学、合理的评价与核算标准,这也是市场交易和金融市场创新的基础。同时,市场还会激励各种有助于增加土地"当量"、降低配额成本、提高土地利用效率的行为。过去,由于不确定性大、回收周期长,私人部门很少有积极性投资于农业科技和农田整治,但如果投入产出通过土地"当量"配额及其交易价格来衡量,投资者就可以此来融资或直接卖出配额获得回报。这个过程也需要充分发挥金融市场的特长,形成以土地"当量"配额为标的的金融产品及其衍生品市场。

   (二)改变供地方式

   在当前建设用地供给模式下,政府直接参与征地、卖地,一方面导致土地价格高企,房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入,政府行为被土地"绑架"。我们提出以下三个改变供地方式的方案,并进行了利弊分析,其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖,发挥市场资源配置作用。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点,在实践中积累经验,逐步优化趋同。

方案一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后,由政府承担土地购置、开发成本,并向土地使用者(开发商等)按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后,销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。这样,购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价,但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。市场机制会将未来购房者缴纳的房产税折现,抵扣现在应付的购房价,从而可大大降低现付房价。这样,尽管从总的负担水平看,购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高,但其购房时所需承担的首付和按揭将大大下降,只要人均GDP 持续增长,其未来支付能力也会不断提高。政府则通过未来逐年征收房产税和其他相关税费补偿最初的土地购置及开发成本,而且城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为政府带来不断增长的税费收入,这就为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了可持续发展机制。因此,零地价供地并不意味着土地无偿使用,而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。(点击此处阅读下一页)

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