龚刃韧:中国农村土地征收的宪法困境

选择字号:   本文共阅读 767 次 更新时间:2014-03-30 11:55:04

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龚刃韧  

    

   按:虽然2014年3月21日发生的平度守地村民火灾死亡事件有其自身特点,但也是近年来中国农村征地问题的一个缩影。对此,我们还需要从中国土地征收制度上分析原因。

   据中国人民大学和美国农村研究所等学术机构从1999年至2011年对中国17个农业大省和自治区的地权调研数据显示,自上世纪90年代后期以来,43.1%的中国农民经历了至少1次征地,而在17.8%的征地案例中,被征地农民反映地方政府采取了强制征地拆迁的手段。有12.7%的失地农民没有得到任何补偿,而9.8%的失地农民虽然得到了补偿承诺但还没有收到具体的金额。

   这一调查显示,农村土地征收是涉及到亿万中国农民生存权利的重大社会问题。所谓生存权利,按照中国已经批准的1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第11条第1款,主要指"人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件"。与生存有关的权利还包括该项公约所规定的其他经济和社会权利,如工作权(第6条第1款)、社会保障权(第9条)等。本文以被征地农民的权利为出发点,从宪法角度考察中国农村土地征收的困境及其背后的各种原因。

    

   一、《宪法》第10条的"扬公抑私"特色

   《宪法》第10条是宪法上关于土地制度及土地征收的唯一条款。与1975年和1978年修改的《宪法》相比,1982年修改的现行《宪法》第10条有以下三个突出的新特点。

   (一)首次确定了城市土地国有制

   在1982年《宪法》修改之前,尽管经历了多次土地国有化的运动,"文革"时期还出现了城市土地彻底国有化的政策性文件,但至少在宪法和法律上都未否认非国有土地的存在,城市土地也一直是多种所有制并存。1982年修改的《宪法》第10条第1款首次明确规定:"城市的土地属于国家所有"。当初,制定这一条款的理由被认为是为了统一城市地产税和房产税,以及解决城市发展中的地价逐步上涨问题。现在看来,该条款带有比较明显的计划经济和教条主义的色彩。这是因为1982年改革开放刚刚起步,极"左"思想的影响依然巨大,不少人片面地认为公有制程度越高越好。因此,《宪法》第10条不仅无偿剥夺了城市居民的土地私有权,也为后来城市房屋强制性拆迁提供了便利条件。

   (二)首次确认了农村土地集体所有制

   虽然农村土地集体所有制早已是既成事实,但1975年和1978年修改的《宪法》都没有明文规定农村土地的集体所有权性质,仅规定农村人民公社是集体所有制经济,实行公社、生产大队和生产队三级所有。1982年修改的《宪法》第10条第2款首次确认了农村土地的集体所有制,即:"农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有"。在宪法起草时曾有少数人提出意见,为了便于征用土地用于经济建设和国防建设,应当规定农村土地一律归国家所有。由于考虑到收归国有不仅会在农民心里上产生极大的影响,而且并不能解决实际问题,这一意见没有被宪法修改委员会所采纳。

   然而,到1982年宪法修改时,全国农村已广泛实行包产到户。对中国《宪法》第10条作了专门研究的德国学者门策尔指出:在利用分户承包和公民自主作为推动改革的主要力量的同时,中国《宪法》第10条却拿走了这些改革推动力量的法律基础。包产到户就是将农村土地归还给农民个人使用,这为农民脱贫起了重要作用并使农村重新有了活力。然而,20世纪90年代以后各级政府征收农地等于又把土地从农民手里收归国有,而失地农民并没有在城镇化过程中受益。至少可以说,全国人大在制定《宪法》第10条时没有充分考虑到农民的意愿和由包产到户而引起的改革大势,因而具有"扬公抑私"特色。

   (三)首次确定农村集体土地是土地征收的唯一客体

   现行《宪法》第10条第3款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。"这里,《宪法》既没有使用"征收"用语,也没有规定给予补偿。2004年《宪法修正案》第20条将《宪法》第10条第3款修改为:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"修正后的《宪法》第10条第3款除了增加了"给予补偿"外,更值得注意的是使用了"征收"或者"征用"两个不同的用语。

   2004年3月8日,全国人大常委副委员长王兆国在第十届全国人大第二次会议上关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明,解释上述两个用语的"不同之处在于,征收主要是所有权的改变,征用只是使用权的改变";"从实际内容看,土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形,实质上是征收;又规定了临时用地的情形,实质上是征用。"按照这一解释,土地征收的对象只能是农村集体土地的所有权,而不包括国有土地的使用权。

    

   二、《宪法》实施的困境

   (一)《宪法》关于征地限制性规定的困境

   按照现行《宪法》第10条第3款,关于土地征收有三个方面的限制要件,即(1)征收主体、(2)征收目的、(3)给予补偿。然而,在农村土地征收过程中,宪法规定的这三个限制要件都未能得到实施而处于困境状态。

   1.征收主体的困境。在国内法学界,关于征收主体的合宪性或合法性问题较少被关注。《宪法》第10条第3款明确规定征收主体是"国家"。《宪法》第2条第2款规定:"行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会"。显然,按照《宪法》的上述规定,土地征收的权力应当属于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。然而,由全国人大常委会制定的《土地管理法》规定:根据土地的性质和面积,土地征收权分别由国务院以及省、自治区、直辖市人民政府行使。

   从宪法角度来看,《土地管理法》的这种规定存在以下几个问题。第一,在全国人民代表大会完全缺位的情况下,仅由国务院代表国家行使国有征收的批准权与《宪法》第2条及第10条不一致。第二,授权各级地方政府有权批准土地征收,更不符合《宪法》第10条第3款关于土地征收主体的规定。第三,对政府代表国家实施土地征收的立法授权,理应由全国人民代表大会行使,但《土地管理法》却是由全国人大常委会制定的,因此也不符合《立法法》第7条第2、3款。

   在实践中,由国务院直接实施农村土地征收行为很少,大多数情况下农地征收的主体是各级地方政府。虽然《土地管理法》规定征收基本农田或超过一定面积的农村土地要由国务院批准,但地方各级政府经常化整为零以及变更土地属性进行申报。可以断定,在绝大多数情况下中国农地征收的主体都不符合现行《宪法》上的规定。

   2.征收用途的困境。《宪法》10条第3款对土地征收以及第13条对公民私人财产征收都限定为"公共利益的需要",但没有界定什么是"公共利益"。其他相关法律如《土地管理法》、《物权法》也都没有关于"公共利益"的解释条款。这种立法上的漏洞使得各级地方政府实际掌握了"公共利益"的解释权。

   正是由于中国《宪法》及相关法律对"公共利益"缺乏明确的界定,在征收农村土地过程中出现了"公共利益"被泛化或被无视的现象,如城镇化建设、地区经济发展、发展旅游业、吸引外商投资、增加地方财政收入等,都被泛化为"公共利益"。甚至建豪华政府大厦、宾馆饭店、别墅区或高尔夫球场等也成为征地的目的。例如,截止2011年,中国大陆已有600多家高尔夫球场。甚至在国家级贫困县也征地兴建了高尔夫球场。世界上大概很少有国家会把建设豪华政府大厦、别墅区以及高尔夫球场作为"公共利益"的建设项目。

   "公共利益"应当是指全体社会成员都可以直接享受的利益。在这方面,日本1951年《土地征收法》(土地收用法)也许值得中国借鉴。该法第3条对征收土地的公共利益作了非常具体的规定,共列举了35个方面的限定内容,如修建道路、治水设施、防砂设施、倾斜地防止滑坡设施、运河、土地改良设备、石油管线、桥梁、铁路、渔港设施、海岸保全设施、海啸防护设施、机场或航空保安设施、气象观测设施、电气通信或放送设施、消防设施、邮局、学校、图书馆、医疗机关或检疫所、火葬场、死亡牲畜处理设施、废弃物处理设施,公园、墓地、运动场、批发市场、环保设施、水资源开发设施,等等。而且,几乎在每个方面日本都有专项法律更具体地加以规定。

   值得一提的是,2011年中国国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条首次列举了符合"公共利益"的几种情形,包括:(1)国防和外交的需要;(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

   虽然该《条例》对公共利益的列举方式不像日本《土地征收法》那么具体和明确,但在界定"公共利益"含义方面有明显进步。然而,该《条例》只规定对国有土地上房屋征收的补偿,没有规定土地使用权的补偿。《条例》不适用于农村土地上房屋的征收,更不适用于农村土地的征收。此外,《条例》属于行政法规,不是国家立法机关制定的法律。

   3.征地补偿标准的困境。《宪法》第10条第3款对土地征收规定"给予补偿",但没有规定补偿的原则和标准。目前只有《土地管理法》第47条规定了征地补偿标准,即:"征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿";"征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍";"每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍";"土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。"这一条规定至今未改。

   然而,征地补偿标准仅依据土地的"原来用途",不仅没有考虑到土地的市场价格和"未来用途"(如征收后的土地用途及其收益),也没有考虑到农民失地的直接和间接损失、物价上涨、城镇居住生活费用提高等诸种因素,因而是很不合理的。特别是在城乡二元社会结构下,中国农民缺乏社会保障或保障程度极低。据2012年7月10日全国老龄工作委员会发布的《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》,社会养老保障的覆盖率在农村仅34.6%,月均养老金74元,仅为城市老年人平均月退休金的5%。因此,土地对农民来说同时具有生产资料和社会保障等多重功能,而现行的征地补偿标准根本无法解决农民失去土地后的经济来源和未来长期的生活保障问题。

值得注意的是,《土地管理法》设定的补偿标准仅适用于耕地,对其他土地及地上附着物和青苗补助费,没有设置标准,而是采用授权方式授权省、自治区、直辖市制定具体标准。在现实中各省、市、直辖区直接规定征地具体补偿标准的立法比例很低,多是层层授权,征地补偿标准的实际制定权被市县级政府掌握。结果造成各地补偿标准不一,还出现层层降低补偿标准,使本来就很低的补偿标准被行政方层层降低,最终损害了农户利益。实际上,市县级政府以立法形式规定具体补偿标准的比例也不高,不到30%,这就意味着政策性文件成为征收补偿具体标准的主要载体。(点击此处阅读下一页)

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