高培勇:新一轮财税改革的基本方向

选择字号:   本文共阅读 1777 次 更新时间:2014-02-23 23:13:45

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高培勇 (进入专栏)  

  
新浪长安讲坛第115讲,长安讲坛总第246期,做客专家是中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇。他演讲的题目是“新一轮财税改革的基本方向”。

   高培勇:大家晚上好,很高兴利用长安讲坛这样一个平台和大家交流。党的十八届三中全会对于财税改革做出了系统的部署,并且从理论到实践都有一套非常周密的考虑,我今天想以“新一轮财税改革的基本方向”为主题和大家分享一些体会。

    

   十八届三中全会使财税改革回归本意

   说到新一轮财税改革,是区别于1994年那一轮财税改革提出的新的改革。二十年前中国历史上进行了一场规模最大、影响最为深远的财税体制改革。二十年后的今天我们又将迎来新一轮的财税体制改革。大家对财政及财税体制的概念应当并不陌生,但并不意味着我们非常熟悉它的严谨定义。说到财政,我们是在讲政府的收入与支出,或者是政府的收支活动,好比每个人都有自己的收入与支出,每个企业有自己的收入与支出一样,政府也有自己的收入与支出。所以,但凡涉及到政府的收支活动,通常用财政这个概念来表述。说到财税体制,无非是围绕着政府收支而形成的一系列的制度安排。不过,这两个方面的概念不是我们今天的主题,我们今天想说的是,无论对财政还是对财税体制,在我们看来,十八届三中全会给予了一个纯属回归其本意的特殊定义。

   在讲到财政的时候,三中全会文件表述的是,它系国家治理的基础和重要支柱。请各位注意,在基础前面没加任何修饰语,意味着这个基础是唯一的。在支柱前面加了重要两个字,意味着它是为数不多的支柱之一。而且,以此为基础,还对财税体制的功能给予了更宽范围的定义。比如讲到科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。翻阅一下我们平日使用的教科书,可以看到,在那里,财税的功能定位无非讲的是三件事:资源配置、收入分配、稳定经济。对比三中全会文件关于财税体制定位,我们看到的要远远超出我们在教科书中所认识到的那样一种定义,它不仅仅涉及到经济领域,而且跃出经济领域延伸到了政治、文化、社会以及其它相关的领域。这是一种从更广范围、更深意义上的一种重新认识。

   不仅如此,再进一步看,在三中全会文件当中围绕着财政以及财税体制有“四个第一次”的归结和表述。

   首先看第一个第一次。由于三中全会定义的改革不仅仅是经济领域的改革,而且还包括政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设,甚至包括党的建设制度在内。以往的三中全会的文件当中,至多提到改革的任务和目标。因为它所涉及的一般只是经济领域的改革。与以往的三中全会文件有所不同,这次提出的改革是全方位的改革,故而必须有一个能够覆盖所有领域改革的总目标。因此,这次三中全会文件破天荒地第一次提出了改革总目标的概念。那么,改革的总目标是什么呢?完整的表述是“发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。稍微分解一下,在我们看来,发展和完善中国特色主义制度是基本的前提,总目标最终的归结就是推进国家治理体系和治理能力的现代化。换言之,实现国家治理的现代化是这一次全面深化改革的总目标。

   第二个“第一次”。我们刚才谈到了,第一次把财政视为国家治理的基础和重要支柱。把第一个第一次和第二个第一次相联系,可以体会出对财政本身重视程度的迅速提升。

   第三个“第一次”。刚才也提到,财税体制的功能定位得到大大的拓展,不仅仅涉及资源配置,而且包括市场统一、社会公平、国家的长治久安等几个方面,把它视为重要的制度保障。

   第四个“第一次”。在三中全会文件中第一次使用了“现代财政制度”这个字眼。在我的印象当中,只有在上世纪九十年代使用过“现代企业制度”这样的概念,它是用来描述包括国有企业之内的企业制度的改革。使用“现代财政制度”并且将其放入党的文件当中,这在三十年来实属第一次。而且文件还围绕着现代财政制度,从立法、从事权、从税制、从税负、从预算、从效率等几个方面做出了系统的部署。由此看来,在这一场全面深化改革的新的浪潮当中,财税改革可能具有非常关键和非常重要的意义。如同历史上我们曾经经历过的每一次和每一轮改革大潮的情形一样,仍然是要以财税改革来打头阵。

   财税体制改革是一个统称,它涉及的内容方方面面,在三中全会文件当中仅仅第五款就写了900余字,在其它条款中也渗透着财税体制改革的内容。我们该如何去解读它?我想这需要对财税体制总体框架有一个清晰的认定。正如同我们想了解人体结构那样,记得小时候学画小人,要先画一个头部,然后画一个躯干,再然后画出四肢来,我们知道这是一个人的基本构架。财税体制也有其基本的构成要素。从财政的定义可以直接推出,财政无非是政府的收入与支出,因此收入与支出就是它的两个基本构件。围绕着收入与支出需要有一系列的管理,特别是能够把收入和支出拼接在一起的管理,这种管理是通过预算来实现的,于是我们知道还有一个构件是预算管理。再进一步看,当我们讲政府收支的时候,是把整个中华人民共和国政府作为一个整体来看待的。在我们这样一个大国,政府也是要分成若干级次的,好像老子、儿子、孙子之间的关系一样,政府体系内也有一个财政关系的处理,也有一个收支资金的往来,所以对此要有一个体制上的安排,这就是它的另一个构件——财政体制。这四个构件拼凑在一起,恰恰就是财税体制中的四个基本构成要素:财政收入、财政支出、预算管理和财政体制,简称为“收、支、管、体”。我们今天围绕着新一轮财税体制改革的方向的讨论,就是要从这四个基本构件入手。

   我们先看财政收入改革,改什么?这是我们首先需要回答的问题。

    

   税种税源结构改革是财政收入改革主要内容

   我请大家看两张图(PPT)。

   第一张图是2012年中国税收收入制度的结构版图。我们从中一下子捕捉到的基本信息,是其中有很大一块的比例或者说是份额是一般流转税。一般流转税在这里指的是增值税和营业税。顺时针再接着走,是特殊流转税,它指的是消费税。再顺时针走是其它流转税,包括关税、城建税等等。接下来,就是企业所得税和个人所得税。再然后是其它税,只占了4.3%这样一个很小的份额。

   当这样的结构版图呈现在我们眼前,大家第一印象是什么?可能会是这个结构不很均匀,有的块头很大,有的块头就很小,它不是一个均匀的分布。再进一步来看,这些税可以分为直接税和间接税,三类流转税都属于间接税,因为它是寄托于或者附属于价格并通过价格渠道去转嫁的税种。我们可以试着把这三个流转税份额相加,一般流转税占了55%,特殊流转税占了9%,其它流转税占了6%,加总求和超过70%。再来看看直接税,我们把企业所得税和个人所得税统称为直接税,它的比例是多少?加总求和是26%,不过四分之一左右。其它类杂项还有很多。这意味着我们整个的税制结构,目前是一个不均衡的结构,而且是一个以间接税为主体,并且向间接税一边倒的税制结构。这是我们的一个基本判断。

   (PPT)第二张图,是2012年中国税收收入来源的结构版图。刚才我们讲的是税种结构,现在我们来看税源结构,是谁把税交给政府的?这张图也是一个并不很均衡的结构,但这不是主要的,重要的是请大家一个版块一个版块看一下所标识的名称。假定我们从黄颜色开始,国有企业、集体企业、股份公司、股份合作企业、私营企业、涉外企业,其中,只有一个不被称之为企业的份额,我们称之为其他,大家也可以把它视为个人。由此可见,当前中国税收的绝大部分都是由企业缴纳的,而不是由个人缴纳的。具体的数字是,由企业纳税的比例和企业来源的税收比例占到全部税收收入的90.5%,来自个人缴纳的份额只占9.5%。而且。这9.5%当中有6%是个人所得税,而个人所得税是通过单位代扣代缴的形式上缴的。这意味着在当今的中国,我们作为每一个自然人能够有机会和税收打交道的场合并不是很多。这是一个很重要的事情,它表明我们整个的税源结构也不是一种均衡的结构,基本上是企业缴纳税收一头沉,而个人缴纳税收微乎其微。

   我们来回答第二个问题,该怎么改?“十八大”报告关于税收制度改革方向就写了八个字,叫“结构优化、社会公平”。意思是说通过税收收入结构的优化来达到促进社会公平的目的。这意味着,随着经济的发展进程,我们要把社会公平作为一个重要的要素纳入到税制设计的棋盘。迄今为止,在税收制度的设计过程中,我们不能说不考虑税收的公平要素,但是相对而言,我们考虑更多的是如何把既定规模的税收比较迅速、方便、有效的收集上来,而对公平的考虑相对是不多的。这和当今中国的经济地位并不相称,也和我们要建立现代财政制度,从而形成现代国家治理体系这样一个改革总目标并不匹配。也就是说,我们已经到了要把社会公平作为一个重要要素纳入税制设计棋盘的时候。

   我说一个现实的例子。到今年12月31号,我们的年度财政收入会突破13万亿,中国人口恰好是13亿,13万亿财政收入和13亿人口相对接,意味着每个中国人,不管是刚出生的小孩,还是濒临死亡的老人,平均计算,每人每年落在身上的税收负担至少是一万元人民币(6.0915, 0.0080, 0.13%)。如果以一家三口为基本单位,每个中国家庭每年要向国家缴纳的税收至少是三万元人民币。我们应该实行怎样一个税制结构,把这13万亿的税收比较公平的分配到13亿人口身上,是税收制度要解决的一个非常突出的问题。

   顺便说一句,税收制度并不解决宏观税负水平有多高的问题,因为宏观的税负水平是由政府的支出决定的。不管你实行怎样的税收制度,政府支出的规模决定了政府活动成本。既定规模的政府活动成本当然要由它的社会成员来分摊,这是通过税收制度来完成的。所以税收制度解决的实际上是把既定的税收负担如何在成员之间进行分配的问题。

   那么,改如何把这13万亿分配给13亿人口?从税制结构发展的历史进程来看,我们大致有三种选择,第一种选择是人头税,不管大人、小孩一个人头一万块钱,每年照此收就是了。这种办法简单明了,也不易偷漏。但是大家肯定感觉它不够文明,起码它没有考虑到每个人的经济实力、收益程度和财产状况是怎样的,这显然是不合适的。但是在历史上确实曾经有过这样的制度。第二种选择,是把13万亿的税收直接摊给各个企业,只向企业收。它缴完税之后需要转嫁,或者说向前转嫁给消费者,或者向后转嫁给它的股东,因为它不是一个真正意义的实体,它只不过是一个过渡阶段,这就叫间接税阶段。这种办法肯定比人头税好,因为它毕竟在征纳关系的处理上相对隐讳一点,不易激起征纳矛盾,而且征收起来也比较便利,但是它也绝对不够公平。因为在间接税的背景条件下,实际税收负担的分配依据的标准就是消费,你消费的多,消费的档次高,你负担的税收就多,相反你消费的少,负担的税收就少,如果你不消费你的税收就是零。当在富人和穷人消费、纳税之间做对比,特别是它缴纳税收和其收入做对比的时候就会发现,越富的人缴纳税收实际上是越少的,这叫累退税。第三个选择就是按所得或财产进行分配。把13亿人口的收入额加总求和,然后和13万亿做一个加权平均分配,或者是把全体中国人的财产加总求和,再和13万亿做一个加权直接分配,这叫发达的直接税时代。

从历史发展上我们大致可以分成三个阶段:第一种叫简单原始的直接税,以人头税做代表。第二种是间接税。第三是发达的直接税。今天的世界上没有任何一个国家单独实行某一方面的税制结构,而是兼容各种结构。只不过有的国家发达直接税的占比高一点,有的国家间接税的占比高一点。对中国而言,我们基本处在间接税的时代。(点击此处阅读下一页)

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