贾康:十八大以来的财税改革

选择字号:   本文共阅读 252 次 更新时间:2018-10-26 00:22:06

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贾康 (进入专栏)  

   中国40年的财税体制改革,伴随全面深化改革进程,发生了一系列迥异以往的深刻变化,并扩展至建立现代财税体制。财政是国家治理的基础和重要支柱。中国学界当前最主流的认知是,40年财税体制改革事实上不断地对财税体制及其运行机制进行适应性变革:以“财政公共化”匹配“经济市场化”,以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”,以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”,以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。

   正是在这样一个认知前提下,本报特别邀请曾参加过首次莫干山会议的贾康老师以40年财税改革为主线或观察分析的视角,深入系统分析阐述以下问题:1.对2012年以来中国道路转型及其中财税改革使命的新认知;2.对2013年以来国际格局发生改变的背景下国内制度变革与现代化发展的新理解;3.对2014年以来走向共治的中国道路的新看法;4.对2015年以来迈向现代治理的中国国家管理体系,即所谓大国之治的新解读;5.对2016年以来中国财税体制改革与国家治理关系的新认识、新建言。

   贾康现任华夏新供给经济学研究院首席经济学家,他曾长期担任财政部财政科学研究所所长。 2013年,他作为主要发起人之一成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”。

   以下是本次专访要点实录:

  

   1.地方现在需要大宗稳定的收入来源——对2012年以来中国道路转型及其中财税改革使命的新认知。

   贾康:作为研究者,我的感受是,最近几年,在中共十八届三中全会形成顶层规划性质的全面改革指导文件开启的新阶段之上,财税改革合乎逻辑地为新一轮改革的推进,发挥了突破口和先行军的作用。

   最近几年财税改革总体在中央决策指导方面,有一个非常值得肯定的特点,即:总体思路和要领清晰,把千头万绪合在一起的系统工程式配套改革,在财税突破口方面,可概括为三大基本任务:1.预算改革。2.税制改革。3.理顺中央地方分配关系的改革。

   中共十九大在已有改革基础之上,强调在进一步推进财税配套改革中,把理顺中央地方体制关系摆在了第一位。到了这个阶段,就必须从原来的先易后难,转为啃硬骨头,要把中央地方关系所涉及的财政制度安排做一个决定性的理顺,这已有十九大关于财税改革非常清晰的表述,我们从中可以看出它是重中之重。

   接着是进一步落实预算改革。预算改革更多强调管理和技术层面的全面绩效管理,这也是非常好非常重要的管理创新。它回过来呼应整个制度框架的创新,并将落实到今后实际运行中所有的政府财力怎样服务于公共利益最大化,服务于社会成员,服务于人民群众美好生活追求的实现,也正是贯彻以供给侧结构性改革推进现代化的主线。

   在十九大精神里特别突出了问题导向之下,怎样通过税制改革构建地方税体系,这势在必行,因为在营改增以后,中央把原来地方层面唯一一个大宗稳定收入来源的营业税,在制度安排上让其退出历史舞台,使营改增各种正面效应得到发挥的同时,确实也带来了一个新的阶段性的变化和新的问题:地方手里怎么样有一个符合分税制内在要求的大宗稳定收入来源?这个收入来源应该落实到地方税体系和其中税种制度建设上,这个任务现在就在我们面前,必须按照中央的指导精神形成尽可能高水平的推进方案。

   这是就我所理解的中共十八大、十九大财税配套改革指导思想在贯彻与推进过程中,它是配合现代市场体系建设、中国现代化所要完善的中国特色社会主义市场经济,服务于实现中国梦的战略目标的。

   如何理解2012年以来中国道路转型跟财税改革的内在关系?中国2012年以后的改革,在“改革”概念本身实际上已经升华为承前启后、继往开来而表述的供给侧结构性改革,这个“改革”就是邓小平当年所说的“生产关系自我革命”的改革,但是为什么要做现在这样全称的表述呢?显然体现了最高决策层关于科学决策、政策优化必须得到中国特色社会主义政治经济学学理支撑这个意图:供给侧改革首先要解决有效制度供给的问题,到了改革的深水区,攻坚克难,啃硬骨头,涉险滩的任务摆在面前,把它直接标明是供给侧,同时也就带来了和体现着认识上的提升。

   过去更多从需求侧考虑问题的思维,现在必须要做一个更新的2.0版的升级。过去的改革总体来说是放权,讲的是让微观主体发挥活力的基础上,怎样从宏观角度实施反周期的总量为侧重点的宏观调控需求管理。现在继续做这样努力的同时,还必须是市场发挥决定性作用后面紧跟着政府更好发挥作用,更多侧重如何守正出奇地解决好结构优化机制的问题。

   供给侧结构性改革将导致整个供给体系质量和效率的提高,其内涵一定是从追赶到赶超战略的延伸,就像习近平总书记所说,供给侧结构性改革最后是落到整个生产力继续得到整体跃升,它是个超常规的、学术上所说的“阶跃曲线式”的发展追求。

   财税改革就是要服务于这样一个全局大战略:在适应新的发展阶段上,我们走过了站起来、富起来阶段以后,一定要实现“强起来”历史飞跃这个现代化任务。财税改革是要以基础、支持的功能构建,来支撑中国经济社会转轨中“治理体系和治理能力的现代化”。

  

   2.降低关税和涉险滩、啃硬骨头改革——对2013年以来国际格局发生改变的背景下国内制度变革与现代化发展的新理解。

   贾康:中国坚定不移地走市场化取向的改革之路,就要求全面开放对接全球大市场,也势必要把握开放和改革是互动关系,开放会在某些特定时点上产生出倒逼改革的作用。

   例如中国加入世界贸易组织,老前辈把它称为“中国的新一轮变法”,这种以进一步开放迎来的变法,就是要以变法来创新,来图强,符合我们已经认同的“改革开放”四个大字所内含的市场化和国际化的历史潮流,符合我们现在可以总结的人类文明创新发展的规律。

   “入世”以后,在继续超常规发展十几年的成就基础上,中国现在面临更错综复杂的问题:一方面我们整个经济总量已经成了世界老二,中国的国际影响客观上在增强,我们也积极提出了在新的阶段上更好地跟其他经济体互动的“一带一路”战略倡议等等;另一方面实际生活中外部对于中国过去已存在的一些摩擦因素现在升级为贸易冲突,有人称为“贸易战”——最典型的是头号强国美国和中国的关系,我们应该清醒地认识到进入了新的阶段,中美之间进入的这个双边关系新的阶段,首先表现在贸易上的摩擦冲突升级,后面跟着的,是整个冰山在水面上是贸易的直观表现,而水下并不能很直观感受到、但是一定起重要作用的是制造业、科技创新、金融,乃至推到极端可考虑的军事实力,以及综合的软实力等等在一起的老大和老二之间的一种博弈。

   对这个博弈的全景图,我直截了当地说,除了还存在着过去以比较优势可以解释的贸易互通有无的部分之外,更多的现在必须认清楚,人类文明发展到某一个临界点后,在中美之间表现出的丛林法则:现在美国这样打压中国,老大遏制老二,是或早或晚必然发生的现象,人类社会基本的东西还是利益考量。

   如果意识到这样一个情况,就要意识到新的阶段带给中国的挑战,我们怎么样应对。在整个战略框架层面,我个人认为应该特别强调,当年邓小平在“八九”风波出现之后,我们受到外面全面制裁时,他专门讲过,要继续坚决地和美国、和其他西方国家搞好关系,现在的情况只是一段“小风波”。这种小风波可能会影响若干年,但是邓小平一下看到的是未来长期几十年、上百年发展的大方向。从这个历史全局来看,当时那个严峻情况只是小风波,他后来是以“南巡”带出了整个国内局面的改观与升级,又带来了中国和美国之间一直发展到被称为“中美国”双边关系的全球性影响。在这个发展过程中,主导的影响是互利的,对中美双方都带来了正面效应。

   但到了现在这个临界点过后,在很长一段时间里,所谓贸易冲突打打停停、停停打打,肯定要成为常规现象,而这个时候我们还要援引邓小平当年的战略思维,这仍然是一场小风波。我们研究的新供给经济学说明,人类社会的创新发展现在已经推到了共享经济时代,再怎么摩擦、再怎么冲突,谁也不能够违拗全球投融资从贸易后面跟着的产能布局里面的你中有我、我中有你,全球供应链的分工协作,而且这种产能对应到最新的经济模式就是共享,而不是排他,而不是竞争中谁胜谁败、你输我赢。

   在外部新的压力之下,我们要坚定不移地贯彻市场取向的改革。为什么中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》贯彻过程中间,大家觉得如履薄冰,就是总书记所说的要涉险滩、啃硬骨头,很多事情还迟迟没有做到把硬骨头啃下来的境地。现在已经看到一些清楚的迹象,比如今年“两会”上,正式推出了“大部制”改革很有力度的一套部署,现在国税、地税已经合并,其他很多部门方案也都在促进其落实,这涉及至少横跨两届政府的一个命题,前面只走了一点小碎步,这一次中央是以极大的魄力和决心推出了一轮像模像样的大部制改革,跟着对整个行政架构有体系再造式的、脱胎换骨的改造,是可以期待的。这是做好自己事情非常典型的一个现在值得肯定的改革进步。

   在今年博鳌论坛上,总书记向世界宣示,主动先降低关税。总理后面紧跟着说,除了汽车关税降低之外,我们还要对老百姓迫切需要的一些药品可以降低的关税,要坚决往下降,而且还要跟踪关税以后药品的价格,真正惠及百姓,解急需用药的社会成员的燃眉之急。这都是“变压力为动力”可以做的很好的事情。

   其他一些领域,也都应考虑怎样进一步降低准入,更好地欢迎国际上外部投资者进入我们国内金融领域、基础设施领域和产业创新发展领域。包括马斯克在贸易战氛围里,决定性地签约要在上海建世界上最大的外资单体工厂生产新能源汽车,这都是很好的案例,表明在这个过程中间我们可以选择的“压力变为动力”,做好深化改革、进一步扩大开放的实事。

  

   3.股份制框架下的混合所有制——对2014年以来走向共治的中国道路的新看法。

   贾康:走向共治概念下,如果从宏观全局来说,以中国道路融入全球发展,“人类命运共同体”就是共治,治理的现代化强调的就是把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融合在一起,调动一切潜力和活力,在必然有不同利益诉求,有不同文化背景,有不同历史传统等等各个民族国家差异性前提下,还可以去通过包容性的共治来对接人类命运共同体更美好的发展,这是宏观角度。

   从微观角度,一定要认识到共享经济所带来的在实际生活中机制化的升级改变。如,政府和市场主体的关系处理,在创新发展中已经不是简单的“井水不犯河水”划线边界的问题了,在一些特定的重大领域里,可以以伙伴关系一起来做PPP。在实际生活中很多创业创新模式,已经改变了过去的排他性。比如,现在新经济会迅速形成几个成功企业的寡头垄断。中国现在的阿里、腾讯、京东、苏宁,线上线下结合,迅速形成寡头垄断局面。但还没有人说要引用《反垄断法》强制把它们拆分。因为美国和中国都意识到,亚马逊、阿里的信息平台电商,所发展的经济活动带有共享特征,以后会带出一大批中小微企业的生存发展空间。在中国的穷乡僻壤,也由阿里带出一系列“淘宝村”这样超常规发展的具体案例。京东也是,整个供应链一直渗透到贵州山区田间地头,这样一种新的共享经济,是从微观层面开始在蓬勃发展。

大家也认同大数据、云计算、信息技术支持,可以使原来不可能设想的共享现在变成现实。在未来不太长的时间段里,可能中国老百姓越来越多拥有的新能源机动车,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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