陈国飞:论法律保留原则在高校学生结社自由规制中的适用

选择字号:   本文共阅读 264 次 更新时间:2014-01-11 11:38:53

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陈国飞  

    

   摘要:  高校学生的结社自由权受宪法保护,同时高校为了教学等公共秩序需要对学生的结社自由进行规制。文章对高校学生结社自由规制中存在的问题进行揭示,进而指出结社自由的宪法属性要求贯彻法律保留原则,但高校自主管理权要求对学生结社自由进行适当限制,高校学生的结社自由权和高校的自主管理权之间需达致适当的法益平衡。结社自由的法律保留原则在高校的贯彻,涉及一个“度”的问题。文章借鉴德国的重大性理论,指出对于涉及高校学生结社自由的基本权利的五方面的重大事项必须贯彻法律保留原则。

   关键词:  高校 结社自由 规制 法律保留原则 重大性理论

    

   一、导言:研究的意义

   按照我国宪法第三十五条的规定,公民享有结社的自由。结社自由是民主与法治不可或缺的基础。[1]结社的范围不仅包括政治的结社,还广泛包括经济上、宗教上、学术上、艺术上以及其他等多种多样的类型。[2]诚如杨建顺教授所说:“确立由宪法保障的权利和自由,是20世纪宪政和法治行政的一个里程碑”[3],我国高校学生的结社自由受宪法保护,切实保障高校学生的结社自由,意义重大。《2011年具有普通高等学历教育招生资格的高等学校名单》显示,我国高等院校的数量是2429所。[4]我国高等院校在校学生的总数,根据中国高等教育发展计划最新统计,2010年全国在校生达到2960万人,并以每年1.3-1.6%速度扩招,2020年入学率能达到40%,高等教育在校学生能达到5000万。[5]中国拥有全世界最多的大学生,大学生是国家的栋梁,寄托了国家的希望,决定着祖国的前途和命运。而高校大学生的生活、学习和活动几乎都发生在校园,他们在校园里更好地生活、学习和活动离不开爱心社、读书会、学生会等学生社团。因此,保障好大学生的合法权益,尤其是大学生的结社自由权利,具有非常重要的作用。然而,高校依法享有一定的自主管理权,该自主管理权与学生的包括结社自由权在内的基本权利之间时有冲突。特别是随着高等教育规模的迅速扩大、国际国内形势的发展变化以及高校自身改革的深入,高校学生管理在迈向规范化、法治化的过程中面临着越来越多的新情况和新问题。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年) 》的颁布实施及《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》贯彻落实的大背景下,对高校的自主管理权与大学生的结社自由权之间存在的冲突和问题进行分析,借鉴德国的重大性理论,从法律保留原则的角度,对上述问题进行研究,具有重要的理论意义和实践价值。

    

   二、高校学生结社自由规制的现状及存在的问题

   目前我国高校对学生结社自由的规制,主要体现为各高校自己制定的社团管理条例或办法。例如,北京大学2006年制定了《北京大学学生社团管理条例》,清华大学2005年施行了《清华大学学生社团协会管理条例(修订)》,中国人民大学规定了《中国人民大学研究生社团管理条例(暂行)》,中国政法大学2007年出台了《中国政法大学学生社团成立管理条例》,武汉大学在2001年制定了《武汉大学学生社团管理条例》,中南财经政法大学目前适用的是2010年实施的《中南财经政法大学学生社团管理办法》等。

   各高校社团管理的规范性文件对高校学生结社的规制及存在的问题,大致可分为下述几个方面来展开分析:

   (一)规范的制定主体

   各高校对社团管理的规范性文件的制定主体,概况起来可以分为如下三类:

   1、由高校的内部机构制定。具体实践中包括高校的校长办公室、学生工作指导委员会、团委等机构。例如《北京大学学生社团管理条例》是2006年4月4日第606次校长办公会讨论通过的;《清华大学学生社团协会管理条例(修订)》第四十六条规定“本条例经2004-2005学年度第1次学生工作指导委员会会议修订通过,自2005年1月1日起施行。”《首都师范大学学生社团管理条例》是2001年11月由共青团首都师范大学委员会制定。

   2、由学生主体制定。实践中一般是在校团委指导下,由学生社团组织制定。例如《中国政法大学学生社团成立管理条例》在2007年12月16日由中国政法大学学生社团联合会第四届第一任主席团审议通过;2005年7月5日实施的《华南农业大学学生社团管理办法》第十一条规定:“在校团委指导下,学生社团联合会制定有关管理细则。”

   3、由高校和学生主体共同制定。实践中一般是由高校的团委和学生社团组织共同制定。例如2010年5月实施的《中南财经政法大学学生社团管理办法》由共青团中南财经政法大学委员会和中南财经政法大学学生社团联合会共同制定;2002年10月30日开始实施的《天津大学学生社团管理条例》由共青团天津大学委员会、天津大学学生会、天津大学社团联合会共同制定。

   (二)社团的成立条件

   各高校的社团管理条例或办法都对学生社团的成立条件作了相应规定,有的高校是通过专章进行规定,如《中国政法大学学生社团成立管理条例》第二章整章专门规定了“社团的成立条件”;有的高校是在个别的条文中进行规定,如《北京大学学生社团管理条例》第十三条规定,“新社团应至少由20名以上同学发起成立”。

   (三)发起人、拟任负责人的资格限制

   各高校普遍都对申请成立学生社团的发起人和拟任负责人的条件进行规定,要求必须满足必备的条件。例如,《中国政法大学学生社团成立管理条例》第六条规定,学生社团的“发起人应当具备如下条件:(一)具有中国政法大学正式学籍;(二)遵守法纪校规,无任何违纪记录;(三)大学二年级以上学生;(四)学习成绩优良,必修课无不及格情况;(五)其他应当具备的条件。”

   (四)人数要求

   统观各高校对于结社人数的要求,可以分为两种:一种是对发起人必须达到的人数做出规定;另一种对社团会员的人数做出规定。例如,《北京大学学生社团管理条例》第十三条规定,“新社团应至少由20名以上同学发起成立”。《中南财经政法大学学生社团管理办法》第五条第(二)项规定,“第一次招收会员人数不少于20人,不超过200人,特殊情况要超过200人的需报校团委审批。” 与此相关的是,有的高校也对每位学生同时参加社团的总数做了规定,例如《清华大学学生社团协会管理条例(修订)》第二十三条规定,学生“一人同时最多参加的协会数量不超过3个”。

   (五)活动管理

   高校通常会将学生社团的活动,按其影响力的大小,分为一般活动和重大活动,并采取不同的管理方式,对重大活动往往采用比一般活动更为严格的管理规定。例如,《北京大学学生社团管理条例》第二条规定,社团实行“活动审批的基本管理办法”。对于重大的活动,《北京大学学生社团管理条例》第二十条规定,“社团在举办重大活动之前,须按规定向指导教师、指导单位和指导中心提交申请报告,经初步审核同意后提交一份包括经费预算和安全预案等在内的完整活动方案,经共同批准后方可按规定程序开展活动。活动结束后,社团负责人必须向指导教师、指导单位和指导中心以书面形式进行总结汇报。”

   (六)处罚措施

   各高校都对学生社团的处罚措施作了相应的规定,除了有“口头警告”、“通报批评”等轻微的处罚,有了还规定有“暂停活动”、“停办”、“注消登记”、“强制解散”、“剥夺资格”等严厉的处罚。例如,《中南财经政法大学学生社团管理办法》第四十六条规定,出现以下情形之一的学生社团,由社联提出书面报告,校团委视其情节,分别予以口头警告、通报批评、暂停活动、停办直至注消登记、强制解散的处罚。“(一)社团组织管理混乱,没有活动安排,已不具备继续开展活动能力者;(二)在规定的时间内不到社联注册者;(三)开展与社团宗旨,活动范围不符,与学生身份不符的活动,并不听劝告者;(四)从事危害国家、社会、学校或他人合法权益的活动者;(五)登记中隐瞒真实情况、弄虚作假而以社团形式活动者;(六)未经核准登记擅自以学校社团名义进行活动不听劝阻者;(七)违反本办法之规定者。”

    

   三、法律保留原则在高校学生结社自由规制中的贯彻

   结社自由权的宪法属性,要求贯彻法律保留原则,同时高校为了教学等公共秩序需要行使自主管理权,如何在结社自由权和高校自主管理权之间达致平衡?有关结社自由的法律保留原则在高校应贯彻到怎样的程度?如何判断和把握其中的“度”?本文认为,结社自由作为人的基本权利,对其限制,理论上说必须符合法律保留原则;但自主管理属于高校的重要权利,且高校和学生之间的关系,在很大程度上不同于国家和公民之间的关系。因此,在高校规制学生结社自由的问题上,并不需要法律保留原则的全面贯彻。另外,结社自由的要素诸多,有的对于结社自由的实现具有决定性影响,有的则否。因此,从高等学校自主管理的角度出发,应该说只需要在涉及结社自由重大的事项方面,才需要贯彻法律保留原则,结社自由的非重大事项可以由高等学校自主管理。这实际上就是宪法学上所谓的重大性理论(Wesentlichkeitstheorie)。

   重大性理论是指, 只有那些涉及基本权利的“重大事项”必须制定法律, 而一般性的涉及到基本权利的事项可由立法机关授权行政机关制定行政法规。[6]这一理论源自德国,德国联邦宪法法院在“性教育课程案”(Sexualkunde)中明确提出:任何涉及人权的事项,诚然是立法者之立法范围,但是,立法者仍不得随便授权行政机关以行政命令规定,对于牵涉人权之重大部分则必须保留予立法者为之。在本案中,法院认为,对中学生开设性教育课程,是关涉人民教育权利的重大事项,必须由法律明文规定才可,不可授权于行政机关(教育机关)自行规定。[6]

   根据重大性理论的要求,涉及基本权利的重大事项必须制定法律。何谓“涉及基本权利的重大事项”?笔者认为,对结社自由造成“实质剥夺”或对结社自由构成“重大限制”的事项,属于涉及结社自由权利的重大事项。对于这些事项,必须制定法律,在法律没有明确规定的情况下,高校无权对学生结社自由进行“实质剥夺”或“重大限制”。笔者根据对具有代表性的高校对学生结社自由规制的分析认为:“最低法定人数要求”、“发起人的条件”、“成立审批、活动审批”、“参加社团的总数限制”、“违反结社规定的严厉处罚”这五种情况属于“涉及结社自由的基本权利的重大事项”,必须制定法律,而不应当由高校自主规定。

   (一)最低法定人数要求

   当前我国各个高校基本上都在其社团管理条例中明确规定了结社的最低法定人数要求,即必须满足一定的成员数量,社团才能成立。例如,《北京大学学生社团管理条例》第十三条规定,“新社团应至少由20名以上同学发起成立”。

   结社自由的基本内涵是个人取得一种实现自我和维护自我利益的方式的自由,一种成为他自己的自由,一种依照他喜欢的方式生活的自由。因此,作为人的基本权利之一的结社自由,其本质上是“个人的基本权利”,而不是“只有20个人以上才被允许享有的权利”。高校规定的“至少由20名以上同学发起成立”的要求,违背了结社自由权作为个人基本权利的“本质属性”。

高校这样的规定,实际上是给宪法保障的公民的结社自由权擅自设置并抬高“门槛”,(点击此处阅读下一页)

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