江平:处理好国家、社会与市场之间的关系

选择字号:   本文共阅读 1649 次 更新时间:2013-12-23 22:46:21

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江平 (进入专栏)  

    

   国家、市场与社会各管哪些必须要明确

   江平:我今天讲的是法治问题。法治可能有两种概念,一个概念是指政治国家的法治,或者叫狭义的法治。十八届三中全会《决定》专门用一章谈法治建设,其中讲的只是政治国家的法治。还有更广义概念的法治,就是市场社会或者说市民社会、公民社会的法治,这就涉及到市场和社会的关系。广义的法治在三中全会决议中并没有专门作为一章来讲,但有关市场和社会的内容都涉及到了广义的法治。所以,这次我讲的题目其实是两个关系,一个是政府和市场的关系,一个是政府和社会的关系。

   这两个关系是长期以来国家内部社会关系中矛盾积累比较多的,也就是说,长期以来的社会构成中,我们就是一个政府为主体的社会。在这个社会中,政府和市场(的关系)不正常,政府和社会的关系也不正常。那么,如何调节好这种关系,是三中全会改革中的一个关键问题。

   讲到法治问题,实质说来涉及到权力和权利的关系,一个是公权力(power),另一个是私权利(right),这两个问题也涉及到法治的一个核心问题,讲法治,离不开两个关系,两种权。从这个意义上来看,西方谚语说属于上帝管的交给上帝,属于恺撒管的交给凯撒,这句话是法治社会中的一个根本理念。所谓上帝管的交给上帝,凯撒管的交给凯撒,说明权力分工是非常明确的,任何一个都不能够超越权限,属于上帝管的,即使人间再有能力的人比如凯撒也管不了,属于人间凯撒来管的上帝也管不了。

   我们要区别社会管的是哪些,市场管的是哪些,国家管的是哪些,必须要明确。可以说市场管的主要是私权利,以私权利为核心;政府是公权力,是公权力的核心,公权力当然是政府行使;社会管的是什么?社会是自治团体,自治性就确定了它既有power的一面,也有right的一面,尤其是在社会关系中,确定哪些属于社会拥有的权力,哪些属于社会中应该有的权利,把二者的界限明确划分,这就是自治的特点。国家管的是公权力,市场管的是私权利,而社会应该管的是自治并尽到自治的责任。

    

   政府和市场:法律权威与改革的两难关系

   三中全会提到经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。这就是所谓的政府和市场关系。现在解读已经很多,过去提到市场在资源配置中起基础性作用,今天改成决定性作用。基础性作用和决定性作用有本质上的差别,既然说是决定性作用,也就是说在市场与权力的决定方面,市场起主要作用,发挥最根本作用。如果说两只手,一是无形的手,一是有形的手,无形的手是市场的手,当然应该是最重要的,只有当市场这只手不能起作用的时候,国家这个有形的手才能进行干预。

   但是长期以来,国家这只手无处不在,无时不在,市场始终感觉到有很强的政府影子在起作用,这就是吴敬琏教授常说的,我们的市场还是一半管制,一半市场在发挥作用。半市场半管制的现象造成政府和市场关系失调,或者政府和市场的关系扭曲。

   怎么能够做好政府和市场的关系?我不是经济学家,只能够从法律法治方面谈一点意见。我认为处理好政府和市场的关系需要解决三个问题。

   第一个问题就是解决好市场的改革和法律的关系。刚才萧功秦和华生两位教授都讲到,改革开放是从35年前开始的,35年来就一直存在这个问题,到今天仍然没有彻底解决好改革和法律之间的关系。在学法律的人来看,改革是比较活跃的,或者说改革无时不在,而法律相对说来是稳定的,怎么处理好法律的稳定和改革不断变动之间的关系?处理好是很难的,因为既然法律已经在那有规定,就得按照法律来办,要突破法律来改革,只有先改法律,然后才能改革。如果改革必须以改革法律作为前提的话,那太麻烦了,也就不可能实现改革。这是一个很复杂的问题。

   改革总的说来是在前进,而法律相对滞后。如果一个人紧紧抱住法律不变,很容易形成法律教条主义或者原教旨主义式的东西,法律就是条文,条文如果不变,那不就变成只有法律是至高无上的,其他一切都可以置之脑后?也不行。怎么处理好二者之间的关系,确实值得思考。

   在改革初期,我们用了一个办法就是授权,授权给国务院,在改革中所涉及到的一些问题,可以由国务院的法规或者部门规章来调整,这看起来似乎解决了一些问题,甚至在一些经济改革开放区,也用了一些变通的办法,可以自己制定一些和中央不同的法规和政策来缓解矛盾。但是改革到了今天,再用这个办法不行了,不能够再授权国务院来制定一些法规代替法律,比如财税制度,到现在还没有统一的税法,比如征收房产税有法律依据吗?哪个法律规定可以征收房产税,如果要征遗产税,哪个法律规定可以?如果连税种都可以由国务院自己来规定,等于破坏了法治。长期用这样的办法是不太可行的,所以应该找出一种突破的办法。

   现在至少在全国人大常委会上讲出这么一句话,重大的改革必须依法有据,如果我们能做到这一点,那真是不错了。在重大的改革方面,不能够随便突破,也就是说在重大的改革问题上,必须先改法律,然后再来实践;而不能倒过来,先改革,然后再改法律,这是对法律权威性的尊重。

   如果讲法治,讲依法治国,连法律都不尊重,随便可以违反法律,那还行吗?不行。我记得1986年通过《民法通则》,过了两年国务院颁布了一条东西,土地可以买卖,也就是土地的使用权可以买卖、出租、抵押,原来宪法中的土地不得买卖,不得抵押,不得出租的规定不就是作废了,怎么办?第一步修改宪法,宪法不修改怎么行?宪法把这一条改了,紧接着把《土地管理法》中的这个条文也改了。当时我还在七届人大法律委员会,我就提出来,说《民法通则》也要改,其中也有这么一句话,有的领导就说,既然宪法都改了,《土地管理法》也改了,民法还改什么?到现在《民法通则》中仍然有这句话,土地不得买卖、出租、抵押,这实际上就是对法律的践踏,告诉人们这法律没有什么好遵守的,因为修改了之后它也不变,人们心目中法律的权威就破产了。这很重要,在重大问题上,必须要法律为先,然后才能改革。

   政府和市场关系第二个重要的问题,就涉及到政府到底管哪些,市场到底管哪些。如果这些不弄清楚,仍然会是政府的手伸得过长。这次三中全会破天荒第一次对政府宏观调控范围讲得很细,哪些属于宏观调控,应该由政府来管。也就是说属于微观的,当然不应该由政府来管,微观问题应由市场自己解决。

   第二,涉及到市场秩序、公平竞争、公平交易方面的问题,政府也要管。我过去在这个问题上也写过文章,认为市场经济包含两个方面,一是市场自由的法治,一个是市场秩序的法治,市场自由当然是归市场自己管,而市场秩序只能是政府管。因为一个社会的秩序也好,市场的秩序也好,政府有权限,有能够制裁的强力措施,公权力在手,你要是破坏了市场秩序,就用公权力进行制裁,这是个人办不到的。

   可是,涉及到资产配置的问题,政府手中拥有很大的权力,地方的各级政府仍然更多热衷于资源配置、市场准入的问题,而对于市场秩序却不太关心,为什么这样?这就是利益的所在。因为资源配制也好,市场准入也好,政府有批准权,有准入权,有行政许可,在这些方面有很大的利害关系,如果政府拿到这一权力,各级财政收入就大大提高,所以一定要把利益渠道切断,也就是要明确规定政府的权力,一方面在于宏观调控,一方面在于市场秩序管理,这样才能减少政府过多干预经济的现象出现。

   第三个问题也涉及到市场经济法治的基础性作用,市场竞争必须平等,如果市场是在不平等竞争情况下进行,就根本没有市场可言,也就不是一个真正能够称得上市场经济的东西。这次三中全会提到三个关系:

   一是国有企业和民营企业的关系。国有企业与民营企业的关系始终没有建立在平等基础上,国务院通过了一次关于民营企业的规定,没有得到认真执行,后来又搞了一次,仍然不行,也就是说在各级政府的管理人员心目中,国营企业与私营企业根本就不是站在平等地位,仍然认为国有企业是社会主义经济的亲儿子,而民营企业是异己的,这个东西不改变,二者就没有真正平等可言。我参加过一次天则所的研讨会,他们就认为如果把国有企业和民营企业放在平等条件下竞争,国有企业不是盈利很多,而是亏损了很多,为什么?民营企业的土地是有偿取得的,而所有的国有企业都是无偿划拨的,单是这一点,就可以看出来他们的利益是不一样的。

   二是国有土地和农村集体土地的关系,也不是站在平等起跑线上的。想想看,国有土地可以出让,收入由各级政府财政拿去,而集体土地不能够流通,除非是作为特定用途,作为集体企业、工业用地等,其他的不能够自由流通。这次提出可以自由流通,但仍然有很多问题不够明确,集体土地是集体的,如果流通了,应该算谁的?当然你可以说,所有权不能流通,只不过是经营权流通,但是如果把集体土地抵押了怎么办?抵押了还不了钱,所有权变不变?还是有一些问题需要进一步探讨,总之这是妨碍市场经济的又一个重大问题。

   三是内资和外资的关系。在座的人可能都知道,从1978年制定了《中外合资企业法》开始,确定给外商企业很多优惠,而很多内资企业根本达不到给予外资企业的这些优惠,在这种情况下,怎么能够平等竞争?现在对于外资企业稍微做了某些限制,外资企业哇哇大叫了,说对他不平等了。我们的《公司法》里也明确讲,外商投资的有限责任公司和股份有限公司适用本法,但是适用具体哪些条文也没有说,实践中也存在困惑。同样都是公司,内资企业要完全按照《公司法》来办,外资企业就参照公司企业,《公司法》到底怎样决定也是个问题。

   所以,在解决政府和市场的关系中,还有很多事情要做,要解决好二者的关系,还需要进一步地法律完善,只有法律进一步完善,才能够使政府和市场进入了一个正确的轨道。

    

   国家和社会:让社会回归自治

   我今天讲的第二个关键关系是政府和社会的关系。在三中全会《决定》的第十三项中,有一句话叫创新社会治理机制,其中提到要正确处理政府和社会的关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责,依法自治,发挥作用。

   不要看就这么短短的一些字,其中表现了很多新的思想,其中之一就是实行政社分开,政府和社会要分开,所谓分开就是各司其职,哪些应该是政府管的就由政府来管,哪些属于社会管的就由社会来管,这是一个重要的思想。

   另外,推进社会组织明确职责,职责就是有权力,也有权利,这二者要结合好,明确哪些属于社会组织的权利。从这一点应该看到,社会以自治为核心,我们研究的还很差,往往知道社会自治的含义,但是怎么实现社会自治,研究很少。过去有很多的社会组织都是名为民间组织,实际上都是政府做后台,有的是政府拨款,有的虽然不是政府拨款,但是负责人或领导人都是政府指定的,这样的一种民间组织或者社会组织,怎么能够起到社会组织应该起的作用?这是一个很值得思考的问题。

我给大家举一个例子,《物权法》在制定的时候,曾经讨论过一个问题,集体土地由于国家利益或者社会公共利益需要,可以征收,这一点大家都没有意见,但是关键怎么写,到底是用公共利益还是用国家利益,这是有争论的。大部分人主张应该写社会利益、公共利益,如果要写因国家利益需要可以征收,那就麻烦了,国家利益就会产生歧义。我今天上午参加的一个活动还谈到党的利益,问题就来了,到底怎么看党的利益、国家利益和社会利益?不能够笼统用一句“三个不矛盾”来概括,“党的利益就是国家利益,国家利益就是社会利益”,(点击此处阅读下一页)

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