邵宇:地方政府也是新土改赢家

选择字号:   本文共阅读 190 次 更新时间:2013-11-22 15:16:31

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邵宇 (进入专栏)  

    

   中共十八届三中全会通过的全面改革方案中,土地制度改革主要包括两方面:一是征地制度以及建设用地增值收益的分配变革;二是农村承包土地使用权合法流转的问题。二者核心目的都是使农民收入有显著提高。若实现得好,这轮土改也将为农业现代化和规模化经营打下基础。

   新一轮土改将会带来的投资机会

   从政策导向上看,新一轮土改会主要有三大影响:

   第一是城市存量土地的优化利用。《决定》强调“从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率”。这意味着地方政府征地会更加困难,会倒逼地方政府着眼土地存量,提高城市土地利用率,通过城市更新,在腾笼换鸟中发展低污染、低能耗,具有高附加值的产业项目,尤其是促进现代服务业的发展,来一场城市内的“土地改革”。手上持有大量建设用地的上市公司有望这个过程中获得资金补偿或资产重组的机会。

   与此同时,环保压力也将推动“后工业化”改造。不符合节能减排要求的工业污染项目,将成为首先清理的对象。除了钢铁行业产能淘汰和节能减排之外,其他如有色金属、化工、水泥等高污染产业未来很可能都将进入加速调整的范围。尤其是城区内占地面积大,土地产出效率低以及污染严重的工业企业将加速外迁和转型。

   由此可见,从事工业用地调整、环保搬迁、城市运营、棚户区改造、土地一级开发的企业,以及拥有较多土地资产的转型传统企业,都存在投资机会。

   第二是农地流转和农业规模化经营。此前与土地相关的法律法规规定:“农村土地属于农民集体所有,农民集体拥有土地的使用权、收益权和转让权”。这是一种不完全的土地所有制,存在土地权益不明的弊端。此次改革明确了农民个体对承包地的“占有权”以及相关的产权抵押、担保等权能,进一步确立了农民的土地权利。

   随着农地及其经营价值得到体现,拥有农地资源的上市公司估值将会提升。同时,土地流转能促进规模化经营,提升生产效率,改善农业产业盈利。另一方面,规模化经营会带来农业生产集成化、劳动过程机械化和生产经营信息化,提高农村对基础设施、科技投入等的要求。这将惠及从事农田水利建设、农业机械农资产业链、农业服务流通的上市公司。

   第三是集体建设用地的直接入市。《决定》明确提出要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,农村集体经营性建设用地同等入市、同权同价”。可以预见的是,集体经营性建设用地流转会逐步放开,同时建立起流转环节的税费体系,政府将从收取土地出让费转为收取土地流转税。

   土地自由流转会增加地方政府税收收入

   土地改革的核心理念是改计划配置为市场配置,否则“新型城镇化”极有可能会再次演化为地方政府的变相“圈地”。但集体建设用地的市场流转必然损害地方政府独家垄断收益,而且也会动摇国民经济“支柱行业”——房地产业的“独家供应”,可以想见推进阻力巨大,存在中央与地方、政府与市场、房地产与金融的博弈。如何让地方政府有动力来推动土地变革?如果给农民更多利益,又能否加速城市化进程呢?

   目前,地方政府土地财政的收入主要来源主要有两个:土地出让收益和土地流转的交易税费。

   据测算,在从1999年到2011年的13年中,土地出让收入累计为12.9万亿。但在剔除征地和拆迁补偿费用等成本后,再刨去用于城市建设、廉租房建设、农村基础设施建设、农村教育、农田水利建设等必须支出外,留给政府的可用资金其实并不多。

   但近些年,土地流转环节的税费收入正呈现逐年攀升态势,在地方财政收入中的占比也不断提高。土地流转的交易税费,主要包括城镇土地使用税和土地增值税。前者属于存量资源税,随着土地的不断开发、流转使用,这块税收会不断增加。后者属于流转税,由于土地流转与政府是否是参与一方无关,如果将土地交由市场自由流转,对于地方政府而言,交易税费只会增加。2012年城镇土地使用税收入达到1542亿元,土地增值税收入达到2719亿元,土地相关税收累计超过6000亿元,占到地方财政收入的近7%。此外,一旦房产税开征,也将为地方政府提供新的税收来源。

   改革方案中提到“发挥中央和地方两个积极性”和“建立事权和支出责任相适应的制度”,实则将为地方在土地流转各个环节上更多地分享税收打下基础。可以说,当前模式下的“土地财政”已经到了被终结的阶段。未来地方政府将从高度依赖土地出让金,转向收取房产税和土地流转交易税费,同时辅以债券融资和其他融资模式。地方政府从土地经营者,转向土地市场的监管者和公共政策制定者。

   鉴于集体建设用地的自由流转能为地方政府税收增加新的来源,新一轮土地改革的最大利益障碍事实上已经破冰。具体而言,解决地方政府“新型城镇化”的资金困境,可以从以下几个方面入手:一是,建立城乡统一的建设用地流转市场以及相应税费体系;二是,计划开征财产税,包括房产税和遗产税,其中的重点是房产税的推广;三是,完善财政转移支付制度,增强地方政府支出责任与财力的匹配度。

  

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文章来源:《金融时报》中文网

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