郑秉文:统账结合的社保制度应该改了

选择字号:   本文共阅读 357 次 更新时间:2013-07-11 09:27:11

进入专题: 统账结合   社保制度  

郑秉文 (进入专栏)  

  

  中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第234期日前召开。论坛特邀专家、中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文发表了题为“中国社会保障制度改革的瓶颈与出路”的主题演讲。郑秉文说,当前全世界的社会保障制度都在改革,10年来中国的社保制度建设虽然取得了惊人的成绩,但是也存在着不重视长期制度建设、资产增值保值等诸多问题,中国现行的统账结合的社保制度迫切需要改革,过渡性的制度设计是名义账户制(NDC)。

  

  全世界的社会保障制度都在改革

  

  当走到了河中央,往后走不太可能,往前走石头又摸不着,那就只能思索,这就是当前中国社会保障制度改革的现状。

  “全世界的社会保障制度都在改革,没有不改革的社会保障制度。为什么?”郑秉文以此作为开头。

  他说,不久前撒切尔夫人去世了,撒切尔夫人领导英国,里根领导美国,他们分别是在1979年、1981年上台的,这两个保守主义政治家掀起了资本主义的改革。这个改革波及到很多领域,在社会保障领域,他们进行了广泛的严厉的瘦身,因为社会保障制度在上个世纪80年代初的时候越来越不适应资本主义的发展了。一方面,1973年第一次世界金融危机以来,资本主义财政陷入了空前的危机。另一方面,资本主义国家上个世纪80年代、90年代的时候,意识到战后的1946年到1950年左右有一个婴儿潮,这个婴儿潮将要在2010年的时候进入到退休年龄,也就是说赡养率要变了,现收现付的制度面对老龄化是不可持续的。

  为了应对这一问题,资本主义国家进行了制度创新。在上个世纪80年代之前,全球的社会保障制度只有一个现收现付模式,当时社保制度已经诞生100年了,在100年的当口上又出现了一个新的模式,一个崭新的制度创新———积累制。现收现付是说,工作的一代缴费养活退休的一代;积累制则是自己养活自己,通过个人账户这个载体。积累制诞生于1981年的智利,随后风行于拉美国家,拉美国家纷纷改革,一多半都采取这种模式,随后这种模式风靡全球。

  1981年智利改革起源于皮诺切特。他用独裁强硬的手段建立起一整套现代的自由市场制度。这个成功包含着一个社会保障制度的创新,它的意义是非凡的,影响是深远的,从此以后在养老金经济学里面出现了一整套崭新的概念,与传统的现收现付的研究形成了一种对立。

  目前介于这两个端点之间的混合型模式还有三种,一种是名义账户制(N D C),一种是德国模式的积分制,再就是中国的统账结合制。

  实施N D C的有7个国家,有好的有坏的,最好的是瑞典;德国基本上是唯一实施积分制的国家,还有一些国家实行的是小范围的积分制;统账结合制只有中国一家。这个制度创新,当时的初衷是良好的,愿望是充满了远景的,但是目前来看困难也是非常巨大的,在中国还没有什么比较明晰的一个改革路径,甚至没有时间表。一个典型的表现是,2000年国务院第42号文就要求在辽宁试点完善城镇社会保障体系,到2013年试点的范围扩大到了13个省份,但是不理想,还得试,什么时候试完,资金从哪里来,需要多少资金,都没有定论。

  中国现在处在这样一个阶段,面对一个崭新的制度,只能摸着石头一步一步往前走。但是当走到了河中央,往后走不太可能,往前走石头又摸不着,那就只能思索,这就是当前中国社会保障制度改革的现状。

  无可置疑,过去10年中国在社会保障方面取得了惊人的成绩。最根本的数据有两个:

  一个是覆盖率,非洲是30%,发达国家几乎都是100%。过去10年中国覆盖率的扩大是毋庸置疑的,这依靠的是中国举国动员性体制这么一个体制优势。10年以前,中国有基本养老保险的人口在8200万左右,最新的数据是2011年底的,2012年的数据不全,覆盖了2.8亿人;农村新农保在2002年的时候是5500万人,到2011年底是3.2亿人;城镇医疗2002年不到一个亿,现在是4 .7亿人;失业保险当年400多万人,现在是1.4亿人;工伤保险当年4000多万人,现在是1亿人。

  第二个是基金的可持续性。这个方法不是那么太科学,未必说积累的越多越好,但是毕竟是一个指标。10年之前基本养老基金才1500亿元,10年之后有2万亿元;10年之前社保基金合计才2000多亿元,占G D P的比重是2.2%,10年之后合计3万亿元,占G D P的比重超过了6%。

  

  我国社保制度存在六个方面的问题

  

  社会保障制度的改革现在已经到了紧迫的关头,需要唤醒以前的改革意识、忧患意识,使国家、国民能够居安思危。

  然而,中国在社会保障方面存在问题也是毋庸置疑的,主要出现在六个方面。有些是制度上的缺陷,有的是操作上的缺陷,有的是流程上的缺陷。

  第一个方面,重当期支付,轻长期制度建设。

  15年前,忧患意识、进取意识、奋斗意识充斥在各个方面,充斥在文件里面。现在完全是两回事。所以改革现在已经到了紧迫的关头,需要唤醒以前的改革意识、忧患意识,使国家、国民能够居安思危。

  举一些例子,替代率是养老金水平占退休前一年工资收入的百分比,当初设计的是58.5%,可是在制度运行中从来没有实行过58.5%,最开始是将近90%,滑到现在是45%左右。

  虽然中国的社会保障制度是统账结合式的,但是由于此前账户上基本是空的,目前基本上可以把这个制度看成是现收现付式的。

  现收现付制度涉及的参数主要有三个,一个是缴费率,一个是赡养率,一个是 替 代 率 。 个 人 缴 费8%, 单 位 缴 费20%,合计28%。制度设计里面是三个人养一个,三个人拿出工资的28%给一个人花,那么退休的人获得的比例大约是在80%-90%之间。但是在实际执行中,基本上低于一半。这说明很多环节的参数都存在问题,制度滴漏情况非常严峻,导致数额碰不上。

  一个原因是法定名义费率很高,实际执行的费率低。一些发达地区如珠三角的几个城市为了吸引外资、提高企业的竞争力,公开发文只收大约一半的钱,但是它们的财务可持续性仍是最好的,因为全国20%的流动人口都集中在那里,这些年轻的农民工只在当地缴费做贡献,退休都回家了。第二个原因是费基很低,许多人实际上每月挣6000元,缴费的时候缩到3000-4000元,一下子费率变相降低一半左右。第三个原因,中国社会平均工资增长率非常高,超过了10%,但是社保的缴费基数是按照上一年平均收入的基数来算的,这就又少了一块。第四,正规部门缴费雇主是20%,雇员是8%,加起来是28%,可是非正规部门灵活就业人员他的缴费就是个人缴20%。现在正规部门已经基本上实现了社保覆盖,所有新加进来的都来自非正规部门,多进来一个就多稀释一分人均基数。

  中国社保几乎所有的数据都碰不上,根本原因就是制度设计粗犷。这个问题比较大,恐怕在较长时期内都难以解决。参数碰不上,是制度长期建设的一个大忌。

  其实上面四个方面都不是不能解决。最简单的,不用上一年度的社会平均工资,改用当年的,就可以减少一部分遗漏。费基小的问题也可以通过加强管理,执法部门严格处罚等方法避免。企业工资总额和从企业收到的社保费的差距是可以计算出来的,加大处罚力度就可能让这些参数严格起来。

  第二个方面,重融资补贴,轻投资增值保值。

  郑秉文说,这也是一个重要的问题。但是在一般人的在观念上恐怕不太一样,他们认为社会保险制度应该而且必须由国家财政补贴,欧洲几乎所有的国家都是这样。然而事实是,美国从1935年建立社会保障法到现在70多年来没有用财政补贴过1美元,而且现在美国的社会保障基金有27000亿美元的余额。为什么不向这种制度学习,而向法国希腊这种国家学习。

  郑秉文说,重补贴的思路是不对的,社会保险本质上跟商业保险是一样的,所以它的原则、原理、运行也都应该跟保险制度一样。一个国家有缴费性制度和非缴费性制度,缴费性制度是社会保险,非缴费性制度是社会福利。如果社会福利和社会保险制度边界不清,社会保险制度里面有大量的财富支付,社会福利制度里面财富转移支付不足,那么制度就面临混乱的危险,这样就可能导致希腊现象的重演。不要过多强调让社会保险制度执行社会正义、社会公平的功能,它的第一职能是要能够可持续,否则变成无底洞,变成财政的包袱,就什么功能都没有了。

  美国的低保制度覆盖2700万人,它的社会保险制度则要面对本国所有的工薪阶层,是一种有限的、有偿的、收入和缴费挂钩的保障,这两个制度执行的功能并不一样。所以就中国来讲,现在应该调整社会保险制度与国家财政关系的思路,放弃部门利益,坚持制度建设的长期利益。另外一方面,中国的社保基金呼吁到了财政补贴,有了很大的余额,投资体制改革却没有重视,导致现在每天一挣眼睛就亏很多钱。一季度结束的时候,中国的社会保险基金有3万多亿元,收益率不到2%,2月份的居民消费物价指数(C PI)却超过了3%,这意味着每天社保基金都面临着巨大的损失。所以重补贴轻投资这样的行为现在已经到了应该更正的时候了。

  第三个方面,重国家干预,轻发挥市场作用。

  国家干预和市场机制,或者说政府和市场这一对矛盾同样体现在社保制度建设中。22年之前规定,中国建立的是多层次的社会保障制度,第一支柱是国家办的基本保险制度,第二支柱是企业办的,第三支柱是商业性的保险公司办的。美国也是这样,这被叫做板凳的三条腿。然而实际操作中是,一直到今天,中国重视的都只是第一支柱,国家办的那一块,轻视了市场的那一块。所有的压力都是在第一支柱上,基本养老保险的替代率在中国如果是50%,企业年金替代率几乎没有。

  从比重来看,全球平均第二支柱资产占G D P的比重将近40%,第一支柱不到10%;O E C D国家更高,第二支柱的资产占G D P比重是80%,第一支柱占15%。中国是一条腿长一条腿短,长的这条腿是3.2倍,短的那条腿可以忽略不计。

  建立第二支柱是一个双赢,一方面它会减轻国家负担,另外一方面会提高民众的收入预期,有利于扩大消费,促进增长方式的转型。比如大病保险,一个家庭成员得了大病,尽管第一支柱给报销很多,但是有很多药很多病的报销比例都不是很理想。只要得了大病,几年以后这个家就可能瘫痪了。这就需要第二支柱———企业补充医疗保险大踏步的发展和前进。有关部门应该重视企业年金和企业补充医疗保险制度的政策问题,这个问题既是福利问题、扶植问题,也是经济转型的重大问题。

  第四个方面,重私人部门,轻机关事业单位。

  重私人部门指的是,中国所有的福利制度目前都是围绕企业来做的,社保制度建设发起也是从国企制度改革开始的。

  公共部门的改革是很落后的。我们现在面临着三个台阶,第一个台阶公务员,小口径是600多万人,大口径是将近1000多万人,没有进入到当前的序列里来。它的待遇水平平均要比私人部门高一倍左右。第二个台阶是没有参加事业单位改革的事业单位。在全国将近3000万事业单位的人员里边,这一部分人员占1/3。第三个台阶大约有2000万人,他们在上个世纪90年代中期参加了社保制度改革,缴费参加了改革,可是改革以后突然发现养老金的水平降低了很多,如果一旦让他们拿养老金的水平就会形成事业单位的分裂,形成社会的分裂,于是就没有让这些事业单位人员去拿企业的养老金。于是,尽管他们已经把钱交了,但只是形成了一个半路状态,拿到的养老金和没有改的时候还是一样的。

  这么多年来这三个台阶一直存在,试点也没有真正启动。把社保制度分成三六九等只会导致制度碎片化状况更为严峻。

  第五个方面,重非缴费型制度,轻缴费型制度。

  缴费型是五险,非缴费型制度很多,目前来看支出最大的是低保。

  第六个方面,重制度不断累加,轻制度难点攻关。

  经历了多年的论证,社会保险法最后终于通过了。但是在制定社会保险法过程中有几件事没有跃过去,其中一件是征缴体制。因为争执不下,1999年出台了一个社会保险费征缴条例,规定征缴的主体可以由省级人民政府去选择,或是地税部门,或是社保经办部门,于是留下了祸根。全世界除了中国没有一个国家由两个单位来征缴社会保险费。还有一个难点是空账,截至到2011年底,记账额是2.5万亿元,其中空账2 .2万亿元,做实的账户只有2703亿元。

  

  要突破社保制度改革的三大瓶颈

  

  统账结合的制度应该改了,过渡性的制度设计是N D C,(点击此处阅读下一页)

进入 郑秉文 的专栏     进入专题: 统账结合   社保制度  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 公共经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/65599.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网