陈季冰:福利国家与“中国梦”(上)

选择字号:   本文共阅读 1196 次 更新时间:2013-07-08 21:55

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陈季冰  

新任财政部长楼继伟日前撰文,阐述了他对近年来十分流行的“包容性增长”(inclusive growth)概念以及相关财税改革的看法(楼继伟《包容性增长中的财税改革》,见2013年4月15日出版的今年第14期财新《新世纪》周刊)。这篇文章被冠以《财政部长:过多靠国家福利,幸福感不见得高》的标题转载到互联网上以后,立即引发了网民的热议和争论。为了全面和正确地理解该文所要表达的意思,这里稍作转述——

楼继伟在文章中称,对于实现包容性增长的途径,有三种理解比较有代表性。第一种理解,关注发展成果的再分配,为此特别强调发挥政府的作用,国家要提取更大比例的财政收入,通过大规模的再分配来实现结果的公平。第二种理解,关注发展机会的创造,而不仅仅关注结果,争取使每个人都能根据自身条件获得发展机会,通过自身努力得到发展,享受发展成果。国家适当提取财政收入,实施适当的再分配政策,主要是创造公平的发展机会,让市场发挥资源配置的基础性作用。第三种理解,是一种不平衡的途径,国家大力扩大开支,实施大规模的再分配,但提取的财政收入比较少,财政长期赤字,个人付出较少的努力,享受更多的福利,国际收支赤字也会越来越大。

楼继伟认为,第一种途径压缩了市场的作用,可能导致经济增长率较低,就业不足。同时,如果过多靠国家福利,而不是靠自己奋斗,人民的幸福感也并不见得很高。因此,这种模式不大可持续。而第三种模式就像是指望天上掉馅饼,这样一种途径最后要靠通货膨胀来平衡,其结果是低收入人群和地区会更为困难,陷入恶性循环。因此,它们都是不归之路,唯有第二种发展途径使得就业充分,人民的幸福感强,经济增长率高,方是可持续的。但楼继伟也认识到,第二条是艰巨的改革之路,而当前中国并非没有滑向第一和第三条歧途的可能性。

正如楼继伟正确地指出的,这里面的问题最终其实还是要归结到一对绕不开的根本性关系:在经济发展和社会福利中,政府和市场各自应该扮演什么样的角色。

撇开学术概念的意识形态含义,楼继伟文章所说的第一种途径实际上就是所谓“福利国家”模式,其在政治上亦可被称为社会民主主义;第二种,也就是他认为可持续的途径,实际上就是传统的自由主义模式(也有人不甚准确地称之为“盎格鲁-撒克逊模式”),它还可以被进一步划分为政治自由主义、经济自由主义和文化自由主义,楼继伟所指的内容主要集中于经济自由主义范畴,但也牵涉到一些政治自由主义的基本元素。至于第三种,任何一个有头脑的人都明白,它是根本行不通的,南欧诸国目前正在上演的主权债务危机再一次证明了这一点。说得极端一点,它就是一场由政府操纵的巨大的“庞氏骗局”。

于是,问题就变成了:福利国家模式与传统自由主义模式究竟孰优孰劣?中国是否可以建设福利国家或借鉴一些福利国家的经验?

福利国家的“美丽新世界”

一位美国作家曾写道:“在20世纪,如果你碰巧出生在瑞典,那就像中了头彩一样。”这句话在相当大程度上并非虚言。

当我被编辑要求就楼继伟文章及其依法的争议作一些分析评述时,脑子里不由得又冒出了这句令人无比神往的话。瑞典是举世公认的福利国家的典范,以瑞典为代表的北欧国家也是当今世界上运转最成功的福利国家。2004年春夏,我曾经在那里生活和学习过几个月,因而自认为可以撷取自己在那个遥远的“幸福国度”里一鳞半爪的亲身感受,为这场学理层面的有趣辩论增添一抹感性色彩。

福利国家的概念出现于战后1945年的英国,它倡导“普遍受益”、强调全民(不仅限于穷人)都应从社会保障制度中受益。不过,其最初的灵感和雏形却具有讽刺意味地来自那位统一了德意志的普鲁士“铁血宰相”奥托?冯?俾斯麦(Otto von Bismarck)。作为一个保守的专制主义者,俾斯麦镇压了19世纪80年代的社会民主运动,但为了安抚劳工阶级,维护社会稳定,他通过立法建立了世界上最早的工人养老金、健康和医疗保险制度,及社会保险。

现代福利国家最重要的设计师则是英国的威廉·贝弗里奇勋爵(William Beveridge),他于1942年发表《社会保险报告书》(Report on Social Insurance,亦称《贝弗里奇报告》,Beveridge Report),提出建立“社会权利”新制度,包括失业及无生活能力之公民权、退休金、教育及健康保障等理念。以提到福利国家,现今人们耳熟能详的那句“从摇篮到坟墓”的为个体提供保护的社会结构,便是贝弗里奇首次描绘的。

如果把19世纪80年代德国引入养老金作为开端,把1948年英国启动国民医疗保健制度(NHS)作为顶峰,那么欧洲福利制度的创立足足用了半个世纪。二战后,欧洲逐步建立起广泛的社会福利体系。以英国为例,20世纪四五十年代,通过《国民保险法》、《国民保健法》和《国民救济法》等一系列福利制度方面的立法奠定了福利社会的法律基础。从60年代到70年代初,一个“从摇篮到坟墓”的完整覆盖的“福利国家”体系建设完善。尽管其具体实践形式因地方传统和政治特色而略有不同,但从总体上看,福利国家成为了所有西欧国家的主要社会模式。到上世纪60年代,欧洲所有民主国家全都奉行社会民主主义,主张自由市场和面向大众的社会保障相结合。

更加具有深远历史意义的是,虽然当今世界上大多数国家并未建成福利国家,甚至它们的主流社会思潮也不支持建设福利国家,其中最典型的便是美国和中国这两个全球第一和第二大经济体,但福利国家所倡导的国家向社会成员提供最基本的(俗称“兜底”)福利保障——而非传统上让人民自生自灭、自求多福——的理念却已深入人心,甚至也一劳永逸地改写了自由主义意识形态的版图。在现代世界,明确主张政府无义务照顾人民生活的完全放任自流的国家已经不复存在。

那么,生为一个瑞典人究竟有多幸福呢?

在20世纪六、七十年代,也就是瑞典的“黄金时期”,有个病人跑到公立医院去看病。医生问他哪里不舒服,他回答说,自己整天心情阴郁,白天无精打采,夜里常常失眠。医生认为他可能患了轻度的忧郁症,这种精神性疾病在寒冷的北欧很常见,日短夜长的冬季尤其是发病高峰。于是医生给他开了两星期的病假,并建议他平时多到户外活动,多接触阳光。

病人听罢,立刻嚷起来:我们这里户外零下20多度,早上10点天都没完全亮,晚上4点就已经黄昏,你让我怎么户外活动?哪里去晒太阳?恰好那时正值严冬。医生一想,病人说的确实都是事实,那怎么办呢?“这样吧,我再给你加开一道处方:去西班牙休完你的两星期病假,机票和酒店开销算作药费。”众所周知,在瑞典看病是国家埋单的,而阳光明媚的西班牙是整个欧洲的度假胜地。

如果你认为这个夸张的故事是瞎编出来的,那就错了。它是我亲耳从一个瑞典朋友那里听来的,并得到了另外好几个瑞典人的证实。他们用略带自嘲的口吻讲完这个故事以后,都不忘记加上一句无奈的感叹:“不过这样的好事情放到现在是不可能了。”

再见,传统福利国家

这种自嘲和无奈,折射出一个残酷的事实:旧式的福利国家已经破产。

从战后到20世纪70年代是欧洲大陆福利国家的鼎盛时期,高福利不仅让穷人获得了尊严,还让太多原本应该在优胜劣汰的市场中激烈竞争、追逐成就的人懒洋洋地依偎在国家的温暖怀抱里。一位当时曾在荷兰生活的英国作家写道:“如果必须指出福利国家的巅峰时期,那可能是1976年前后的荷兰……那时,没有多少荷兰人会非常努力地工作,因为他们的大部分收入都直接流入了收税员手中。

这意味着,福利国家对很多人来说是一大恩惠,但也是一个重负,而且它还在不停地迅速扩张。1950年,法国的政府支出占国家经济(GDP)的28%,德国占30%,美国占21%。到1999年,法国的政府支出占国内生产总值的52%,德国占48%,美国占30%。今天的欧盟人口只占世界总数的7%,而社会开支却占了全球的一半。更为糟糕的是,西方的社会老龄化趋势将加大未来在养老金、社会保障和医疗上的花费。

作为一个标志性人物,威廉?贝弗里奇从没有离开过意识形态争论的中心位置。对许多右翼人士而言,他对英国战后的经济滑坡和国家衰落(即所谓“英国病“)负有巨大责任;而对许多左翼人士而言,英国社会政策后来的诸多失败,很大程度上都是因为历届政府未能完全践行贝弗里奇的愿景。

但不管这种见仁见智的争议还将持续多久,有一个事实是不容否定的:20世纪70年代以后,西方国家遭遇了普遍的衰退、滞涨以及奇高的失业率,加之国家过度干预导致的官僚主义和低效率,传统福利国家模式变得难以维系。

事实上,福利国家的近况正变得越来越糟。《华尔街日报》2011年8月的一篇文章指出, 英国有25万人要等待18个星期以上才能得到治疗,而过去十年全国医疗系统的支出翻了一倍;2002年到2008年,法国和意大利的暴力犯罪数量分别上升了近15%和38%;截至2011年6月,欧元区的失业率为9.9%,25岁以下人群的失业率为20.3%,最高的西班牙和希腊,青年的失业率分别达到了45.7%和38.5%,欧洲18到34岁的人当中,有将近一半46%与父母住在一起;2009年,欧洲非婚生儿童占到了37.4%,这是1990年17.4%的两倍还多,欧洲每个妇女平均生育孩子1.56个,远远低于2.1的人口更替水平;近一半的欧洲人因年幼或年老的缘故而被归为“依赖”型,在工作年龄段人群里真正在工作的只有64%……

欧洲不是一个乐园,并且已经有将近一代人的时间不是了,未来它还会变得更糟。改革势在必行。

其实,早在上世纪80年代,玛格丽特·撒切尔首相就已经开始尝试改革不堪重负的福利社会体系。但在欧洲,倡导自由市场的势力从未能撼动福利国家的根基。就连“铁娘子”撒切尔夫人也没能触及国家卫生系统,充其量是不再扩大福利范围。但本轮全球金融危机使得她的后继者戴维·卡梅伦首相面临着“改不动也得改”的绝境。用美联储前主席艾伦?格林斯潘的话来说,“在长达80年的时间里,福利国家模式从未遭遇过真正的政治挑战。现在,福利国家已经撞上由经济现实和财政状况筑起的‘南墙’。”而现任欧洲央行行长马里奥·德拉吉说得更明白:“过去有人认为,欧洲非常富有,可以让公民用不着工作。但现在情况不再如此,必须埋葬老式的欧洲社会福利模式。”

2011年,英国政府废除相关制度,不再为16-24岁无偿工作的年轻人提供失业津贴。而在此前一年,英国卫生大臣安德鲁?兰斯里(Andrew Lansley) 提出了一项引发轩然大波的法案,要求改革英国人引以为豪的国民保健服务体系(记得吗,它曾在2012年伦敦夏季奥运会上被浓墨重彩地表演),引入更多竞争。

在法国、德国以及那些饱受主权债务危机困扰的欧元区国家,政府财政紧缩和削减福利支出成为当前和未来相当长一段时间的主基调。在另一个堪称福利国家典范的大国加拿大,斯蒂芬·哈勃总理的上台也标志着该国福利体系的收缩得到了选民的支持。

福利国家不是改革前的中国

福利国家盛行“大锅饭”、容易“养懒人”,在许多批评者眼里,这似乎是不证自明的。我在瑞典的所见所闻却告诉我,事实并非经济学教科书里从“风险收益关系”、“道德风险”等概念出发推演出来的逻辑结果那么简单和黑白分明。换句话说,即便确实存在“大锅饭”和“养懒人”的情况,它们也同中国改革前的那种形态迥然不同。

我那时住在斯德哥尔摩西南160多公里的Norrk?ping乡下,一片面朝波罗的海的森林茂密的美丽山坡上。那是个昼长夜短的春季,每天早上6点刚过,我就会看到左邻右舍早早地起身,男人忙着在院子里擦汽车、浇灌修葺园艺或整顿各类杂务;女人则煮咖啡、做早餐,喂孩子。不到8点,夫妻们就开着车出门,送孩子上学,自己上班……一派辛勤劳碌的场景。在工作和与他人业务往来时,就个人的有限经历,我也不记得自己曾经遇到过一个办事拖拉的不负责任的瑞典人。相反,他们人人都井井有条、严谨高效、一丝不苟——与你约好见面,绝不会晚一分钟;答应你的事,也绝不会让你有任何不放心。以对工作和生活的认真负责的态度来衡量,如果瑞典人是“懒人”的话,我不知道世界上还有几个国家的人能算不懒的。我曾经在意大利和西班牙等南欧“非完全意义上的福利国家”见识到的那种上午10点还没上班、而到下午3点还没午休完的景象,在瑞典是不可想象的。

至于“大锅饭”,那完全得看你怎么定义它。在瑞典,收入差距确实很小。以我比较熟悉的报社的情况做类比:一般假如一家报社的总编辑月薪是6万克郎出头一点的话,全报社的平均薪水差不多在4万左右,而一个大学刚毕业的见习记者应该能拿2万多一点。这是含税收入,扣除所得税以后的差距更小。那里更不会存在什么“打分”、“考评”、加(扣)奖金之类的事,因为工资都是固定的,根本没有什么奖金。而且,除非雇员自己跳槽,公司方几乎无法解除一个员工的聘用合同。正因为如此,在瑞典的管理培训课程中,团队合作永远是第一位的。不过话又得说回来,在我所接触到的瑞典人中,除了少数大企业主,一般的职员、小老板、甚至从事专业技术工作的高级白领,对这样的激励机制和社会财富分配状况并无太多不满,他们也没有因此而变得好逸恶劳。每隔四年,他们就会义无返顾地把选票投给奉行福利国家政策的左翼社会民主党,以致在过去3/4个世纪里它执政的时间超过了90%。还有一个事实可能会令冒犯那些福利国家批评者的智力和推理——瑞典的劳资关系相当融洽,据我的观察,一般雇员对于公司内男女平等之类问题的关注远远多过对更高薪水的渴望;而老板们似乎也很少认为自己不应该给雇员发那么高薪水的。

至于哈耶克等传统自由主义者担心的,福利国家因为需要大政府而会逐渐向极权主义社会演变的趋势,在瑞典更是纯属杞人忧天。斯堪的纳维亚国家的民主、透明、公正和人权保障,在全世界范围内都是有口皆碑的。我曾经寻问一位哥德堡大学的新闻系教授,为什么瑞典不愿意加入欧元区?他的回答是:我们信不过那些大陆上的国家,在他们那里需要保密的政府文件在我们这里大多是公开的,加入了他们,难道以后我们的政府也像他们那样事事都对国民保密?

当然,这只是问题的一面,还有另一面。我刚才说了,一个瑞典人如果答应了你什么,他是绝不会爽约的。可是反过来也一样,如果你的情况临时有变化,需要他作出相应的调整,那也是极为困难的。比方说合同上写好的两周交货,你要求一个瑞典供货商缩短到一周,就像你习以为常地要求一个灵活的温州商人那样,我可以百分之百地告诉你,他的回答一定是NO,哪怕你多加两倍货款给他。至于一个老板想让他的员工加班加点或放弃休息天以缩短一项工作的工时,那简直比改变这个员工的宗教信仰还要难!不知道这算不算另一种形式的“大锅饭”和“养懒人”,但我觉得评论这类事情的好坏,关键取决于你站在什么人和什么样的立场上。而且,这种“刻板”或“僵化”或许更多地与民族性有关,并非“福利国家”造成的。

诚然,福利国家的确面临着巨大的危机,甚至注定是难以维系的。但根据我在瑞典的观察,其根源不在于我们这里的评论者所言的似是而非的“大锅饭”、“养懒人”。我认为这种隔靴搔痒的评论基本上是一种不符合实际的想象,我想重申一遍:千万不要把福利国家想象成改革前的中国。

2013-07-02

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