华生:土地改革是经济体制改革抓手

选择字号:   本文共阅读 280 次 更新时间:2013-07-02 20:42:32

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华生 (进入专栏)  

  

  近年来专注研究土地问题的经济学家华生表示,改革红利的核心应是新型城镇化。城镇化发展需要土地改革、户籍制度改革、财税制度改革等配套推进,这也是经济体制改革的抓手。

  

  应强调“人的城镇化”

  

  中国证券报:有观点认为,应大幅扩大城镇建设用地规划,改变严守耕地“红线”的思路。该观点引发了争论。城镇化发展是否需严格遵守目前18亿亩“红线”规定?城镇化规划迟迟未能出台的原因是什么?

  华生:我并不赞同这样的看法,参考日本、中国台湾等地的历史经验就能看出,在快速城镇化的过程中,耕地面积不一定会下降。目前,我国建设用地面积为25万平方公里,其中城市、工矿仅占8万平方公里,而农村为17万平方公里,远远大于城市用地,其中不少是农村宅基地,将其置换出来足以支撑城镇化所需土地,不需要额外触碰耕地“红线”。

  城镇化规划之所以迟迟未能出来,最主要的原因是高层看到,简单地按老思路推进城镇化很容易变成单纯扩大城市规模、只有土地城市化而没有人口城市化的“旧城镇化”。目前,地方政府仍有冲动通过卖土地、搞基础设施建设来扩张城市,城镇化的路径并没有制度上的改变,这样推进城镇化很可能事与愿违,所以需慎重决策,推进新型城镇化。

  搞新型城镇化就要在体制、机制上有改变和突破,必须提出好的方案,但到目前为止没有,学界和舆论界均尚未提出真正可行的方案。尽管方案缺失,但也需看到新型城镇化的方向已明确,核心就是实现人的城镇化。在现实中,目前大家在考虑土地问题时常常缺乏考量“人”的因素。政府提出坚守18亿亩耕地“红线”时,着力点仍是“地”,不是“人”。不少地方把农民赶上楼,地方政府看到的也都是土地的利益,而不是人的利益。开发商热衷谈土地流转,却忽视了流转应是人迁移的结果,而不是先决条件。这些情况归根结底是忽视城镇化的核心——人。

  

  “要地”和“要人”挂钩

  

  中国证券报:新型城镇化需要怎样的土地改革相配套?如何通过制度设计同时实现制约政府造城冲动、限制开发商大肆圈地、保护弱势群体利益?如何避免农民变流民、新城变“鬼城”的情况重演?

  华生:要从过去“只要地不要人”变成为人服务。要实现人的城镇化,首先需要尊重市场规律。城镇化是社会和市场发展的趋势,也是农村人口的自主选择。几十年来,虽然没有政府大规模的组织,我国已陆续有2亿农民走进城市,成为农民工。这部分人口自愿选择进入城市生活并获得了工作,有在城市安家落户生存的基础。政府应该尊重他们的选择,以就业为基础,修改制度,让符合一定条件的人入籍。首先解决已进城、工作稳定的农民工家庭城镇化的问题,特别是儿童不能留守。

  其次,城镇化意味着农民进城,远离原本居住的宅基地。因此,推进城镇化还需解决农民怎么住的问题,这需要修改土地制度,允许农村土地权利变成城市的居住权利。从这个意义上说,我国尚未真正开始建设保障房。真正的保障房应该为城镇化服务,满足那些从农村进入城市生活人群的需求,这才是人的城镇化,也是经济增长的长期动力。此外,在城镇化过程中,农村土地也需要进行区划整理、重新确权,对进城人口留下的土地进行合理化、标准化整理以利于流转。

  最后,最重要的是在制度设计上把“要地”和“要人”挂钩,将土地和安置人口挂钩。国土部的数据显示,每年国家规划的供地目标为500-600万亩,而各地汇总统计的需求量多达2000万亩,最后年均实际供地面积约1000万亩。按照这样的供地思路,未来连保证耕地“红线”都成了问题。

  怎样遏制地方政府要地、要指标的冲动?必须把地和人挂钩考核。对于土地问题,应做好一个顶层规划,确定每年用于解决城镇化人口问题的计划供地配额,再交给各个地方分解指标并出台配套政策支持。例如,鼓励发展的中小型城市每亩地绑定的人口指标少,而需要限制发展的城市每亩地绑定的人口多,让地方政策自己权衡用地量的多少。在这个过程中,户籍制度改革也要精心设计,不能只在一个地区放开。通过这些举措体现国家的指导作用,这也是未来将召开的城镇化会议应考虑的问题。

  

  土地财政一定要触动

  

  中国证券报:很多人担忧地方政府过于依赖土地财政,城镇化会不会加剧这一问题?如何平衡地方财政与土地合理规划开发?

  华生:现在城镇化的问题不是农民没有就业就进城,而是农民早就已在城里就业很多年了,但不让农民安居和落户。城镇化是我们这个时代的特征,我们正处于其中。要解决城镇化的问题,户籍、土地是核心,也是经济领域改革的抓手。

  目前,我国采取“增人不增地,减人不减地”的土地制度,越来越多的新增人口没有地,未来如果允许土地抵押、出售,必将加快土地的分化和兼并,大量人口涌向城市谋出路,如不被接纳,他们将会成为流民,造成社会动乱。如何解决这一严重的问题?只能靠城镇化,让这些人真正成为城市人,说到底还是“人的城镇化”问题。

  我们的问题出在哪儿?涉及“人的城镇化”的工作不做,现有的制度都在鼓励大家卖土地赚钱。正因为各级地方政府都在依赖土地财政运行,使得地方政府在处理土地问题时不中立,利益分配不公正,因此土地财政一定要触动。

  在现有的土地制度下,地方政府、开发商、投资投机购房者和城郊拆迁户四类利益主体赚了钱。要解决土地问题,就要从梳理获利方开始。既然土地升值的部分是外来人口集聚带来的,就应该通过一系列体制、机制的设计,把这四大既得利益集团的利益调整出来,让利益回到外来人口身上。

  中国证券报:土地改革如果顺利开展,是否会带来农业现代化的良好基础?未来能否推广农场经营模式?

  华生:除了“人的城镇化”外,土地问题的另一个重要命题是实现农村的现代化。现在很多人提出,中国农村应该搞家庭农场,实现农业现代化。这一观点没有看到中国的现实:绝大部分地方搞不了家庭或专业农场,多数农村的出路是搞专业农户。

  欧美国家地广人稀,一个家庭的农场面积动辄上千亩,这在我国是很难想像的,即使八成农村人口进入城市(这要求城镇化率达到90%,实际很难),我国农村的户均耕地面积也仅有30亩左右。如果要达到欧美国家那样千亩土地的农场经营,那么中国的农民将只能剩下几百万人,这是完全不现实的。因此中国只能像日韩等国一样推广专业农户模式,土地比目前更加集中一些,以户为单位精耕细作。

  我国进入城镇化的历史阶段,应抓住时机,不能错失。目前国土部正在进行调研和规划,这些工作应基于市场导向,出台差别化的土地政策,为国家的城镇化目标服务。

  土地改革的核心是要为人的城镇化服务。土地改革最重要的是在制度设计上把地方政府申请用地指标和安置人口的指标相挂钩。

  在现行的土地制度下,地方政府、开发商、投资投机购房者和城郊拆迁户四类利益主体赚了钱。应该通过一系列体制机制的设计,把这四大既得利益集团的利益调整出来,反哺到外来人口身上。

  土地改革并不意味着未来农业发展要走农场模式,中国的国情决定了只能以专业农户为发展方向。

  

  来源:中国证券报

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