郑秉文:提高养老保险统筹层次难在哪里?

选择字号:   本文共阅读 279 次 更新时间:2013-06-23 06:49:48

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郑秉文 (进入专栏)  

  

  ●统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷,各地区之间无法横向调剂,各自为政,加剧了中国社保碎片化程度,碎片化制度导致社保制度不公平,社保制度不公平致使社保成为近年来社会最关注的热点问题。

  ●统筹基金管理不仅存在一个利益博弈问题,更重要的是,由于它是一个公共池塘,存在着搭便车和道德风险问题。它是一个存储变量,搞不好,可以互相伤害,还可导致流量最小化,最终导致“资源系统”退化甚至枯竭。

  ●当前在财政分灶吃饭,中央与地方,省级政府与县市级政府事权财权不完全匹配的情况下,提高基础养老金统筹层次所面临的首要困难就是上一级政府不愿意承担养老保险这一事权。

  ●在我国目前情况下,即使实行名义账户制,由于覆盖面不断扩大和财政补贴等原因,也还会积累规模较大的基金余额,也同样需要投资体制改革。我们知道,目前我国的大部分空帐,累计余额不是超过了2.4万亿元了吗?所以,在这个历史阶段,实行名义账户制也会有大量积累的。

  

  日前,有媒体报道,中国养老保险制度的整体改革方案设计已经启动。其中一项重要内容就是提高养老金统筹层级。

  统筹层次低是我国养老保险制度一个重要缺陷,各地区之间无法横向调剂,各自为政,加剧了中国社保碎片化程度,碎片化制度导致社保制度不公平,社保制度不公平致使社保成为近年来社会最关注的热点问题。比如,地区间养老保险制度的财务差距便对财政补贴形成巨大需求。1998-2010年养老保险制度的财政补贴已累计高达1万多亿元,占2010年年末1.54万亿元累计余额的2/3。此外,由于统筹层次低,养老金的投资方式改革也无从谈起。目前,我国有2000多个社保统筹单位,很难集中管理运营。而2010和2011年养老保险基金投资回报率不到2%,远远没有跑赢3.3%和5.4%的通胀率,造成养老金严重缩水。

  近日,中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文教授在《社会保险法》实施两周年之际,接受《经济参考报》记者专访,他表示,虽然媒体报道中说我国已实现了省级统筹,而实际上,这种省级统筹并不是真正意义上的省级统筹。虽然有了社保卡,但还无法真正和彻底解决跨统筹地区的转移接续和异地养老等问题。虽然1991年中央文件就要求“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”,但是,22年过去了,真正的省级统筹依然没有实现,更不要说实现全国统筹。

  

  政府目标是实现基础养老金全国统筹

  

  《经济参考报》:我们注意到,近来文件的表述是“实现基础养老金全国统筹”,而《社会保险法》规定的是“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。一字之差,有何区别?

  郑秉文:我们先辨析一下这几个概念。《社会保险法》中类似的概念还有“基本养老保险”、“基本养老保险基金”、“基本养老金”。实质上,这三个词指的是同一个大的概念,也就是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度;它是相对于补充养老金(企业年金)、个人养老金(商业养老保险)而言的,是中国养老保险体系中的第一支柱,由统筹养老金和个人账户养老金两个部分组成。相对于缴费而言,单位缴纳的20%进入了统筹养老基金,个人缴费8%计入了个人账户部分。

  在日常生活中,人们常常把“统账结合”这个基本养老保险制度的统筹部分称之为“基础养老金”。因此,基本养老金与基础养老金是不一样的:基本养老金是指“统账结合”制度的整体,而基础养老金是指“统账结合”中的社会统筹部分,即单位缴费的部分。

  你说的这个变化我也注意到了。我查阅了近几年的文件,从中看到,这几年说的确实是指基础养老金,而不是基本养老金。例如,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《社会保障“十二五”规划纲要》的表述完全一样:“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹,实现基础养老金全国统筹”;2013年2月国务院批转发改委等部门《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》的表述是:“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹,‘十二五’期末实现基础养老金全国统筹”;2013年5月国务院同意发改委制定的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》的表述是:“研究制定基础养老金全国统筹方案”。但是,两三年前,我们在规范性文件或在立法中说的是基本养老金而不是基础养老金,比如,《社会保险法》的表述是:“基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”

  目前,有关部门并未向外界公布这“一字之差”的原因,我也不清楚为什么这些文件的表述中将“统账结合”的制度拆分开来,单独提出实行统筹养老金即基础养老金的全国统筹,而没有提账户基金的全国管理问题。实际上,基础养老金(统筹养老金)提高统筹层次的难度远远大于个人账户。

  

  提高基础养老金统筹层次面临多重困难

  

  《经济参考报》:是不是因为基础养老金容易实现全国统筹,而账户养老金很难提高统筹层次,所以,采取先易后难,最后再提高账户养老基金的统筹层次?

  郑秉文:个人账户资产的管理不存在任何提高统筹管理层次的障碍,因为它是产权明确的资产,带有鲜明的私有财产性质;而统筹基金则不同,这个资产池的财产属性存在两面性,既不得用于他处、只能用于养老,带有明确的“专属性”,但又没有量化到参保人个人账户里面,不具有“私有性”,这笔资产是一个“公共池塘”,共同属于参保人这个群体,但却没有明确划分哪个人是多少份,所以,在管理上具有典型的“公地悲剧”的性质。同时,由于这个资产池是地方政府支撑养老保险制度的载体,因此也就成为政府博弈的主要对象。

  公共池塘是一个资源系统,“公共池塘资源”的治理也是一个世界性的难题,因为这个资源系统既不是私有的,也不是公共的;既具有非排他性,又同时具有竞争性,所以,它存在着搭便车的诱惑,存在道德风险。公共池塘资源理论的创始人是2009年诺贝尔经济学奖获得者美国教授奥斯特罗姆。她说,“公共池塘资源”是可再生的而非不可再生的,是相当稀缺的而不是充足的;资源使用者能够相互伤害,但参与者不可能从外部来伤害其他人。

  由于账户资产的产权边界清晰,所以其管理水平和层次不管提高到哪个层级,它涉及的只是一个利益博弈问题,而不存在统筹层次的问题,不会产生道德风险和搭便车;但是,统筹基金则不同了,它的管理不仅存在一个利益博弈问题,更重要的是,由于它是一个公共池塘,存在着搭便车和道德风险问题。它是一个存储变量,搞不好,可以互相伤害,还可导致流量最小化,最终导致“资源系统”退化甚至枯竭。

  《经济参考报》:“公共池塘资源”是一个理论体系,您是在用这个工具来解释社会统筹部分难以提高统筹层次的基本原因?

  郑秉文:是的。如果用这个理论体系来分析,我们就会看到,账户养老金容易提高管理层次(统筹层次),而统筹基金则不容易提高统筹层次。

  之所以没说提高账户基金的统筹层次,而只说提高统筹基金的统筹层次,我猜测,大概有三个可能性:第一,由于个人账户基金容易提高管理层级,个人账户资产不存在统筹问题,它类似于银行存款,几乎与地方责任和地方利益完全脱钩。它不是一个公共池塘,可以马上提高到全国水平的管理层次,既无道德风险,又无搭便车现象,提高它的管理层次不成问题。第二,因为基础养老金受到地方财政体制制约,存在着中央、地方在基本养老保险制度上的事权、财权的分割问题,统筹到哪个层级,哪一级政府就要为这个池塘资源负责筹资,单独提出基础养老金统筹层次问题,目的就是打破央、地的利益格局。第三,当前,个人账户大部分是空帐,目前已达2万几千亿元,提高到哪个层级,就由哪个层级承担起买单的责任,比如,提高到省级统筹,省里担心完全由省里承担;一旦实现全国统筹,中央政府担心做实账户的责任完全由中央政府单独买单。而统筹层次越低,潜在的买单责任人就越多,几乎每一级都有责任,所以,《社会保险法》才可以有这样的表述:“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”。“县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时,给予补贴”。如果“统账结合”的制度全部真正地实现了省级统筹或实现了全国水平的统筹,缴费你收走了,凭什么让县级财政给予补贴?那就是财权与事权不匹配。

  我认为,正是基于上述三个可能性,在目前表述中,提高全国统筹时将原来说的基本养老金换成目前的基础养老金。

  当前在财政分灶吃饭,中央与地方,省级政府与县市级政府事权财权不完全匹配的情况下,提高基础养老金统筹层次所面临的首要困难就是上一级政府不愿意承担养老保险这一事权,上一级政府存在着向下一级政府推诿的倾向,因为财权并不十分清晰。

  

  空账非阻碍提升统筹层次主要原因

  

  《经济参考报》:最近公布的人力资源和社会保障统计公报说,全国做实个人账户的资金增加到3396亿元,但按照您所说,空账占绝对统治地位,早就超过2万亿元。那么,空账是不是影响提升统筹层次的原因?

  郑秉文:从纯粹的制度设计来看,不管是空账还是实账,其管理层级是不受影响的。比如,实行名义账户制的7个国家,其管理层级都是由中央政府管理,而不是地方政府。就是说,个人账户里不管有没有钱都可以提升统筹层次。对中国而言,空账可近似看作名义账户,职工退休之后根据账户的记账额来计发工资,最后由制度来进行兜底。

  空账与实账最大的区别有两个。第一,对空帐而言,大家不愿意去接手,因为怕有一天让它去做实,要承担责任,所以,在政府管理的层级上,空账不好“转手”,一旦做实就不存在这个问题了。但是,如果明确我 们 的 制 度 设 计 就 是 名 义 账 户(N D C ),那也不存在这个问题了。第二,实账集中到中央之后可以进行有效市场投资,以保值增值,国家要负起这个责任来,而名义账户下形成的资产是名义资产,虽然它也是一种资产,但并不是真金白银,所以不必用于市场投资和市场交易,这就省去了投资体制的建设问题。

  《经济参考报》:您一直推崇名义账户制,但有人说,名义账户制是虚的,没有形成积累,不利于应对老龄化,您怎么看?

  郑秉文:虽然实账积累是真金白银,更有利于抗击老龄化,名义账户制没有真金白银,也是代际赡养,不利于应对老龄化,但是,这种制度把收入和支出紧密联系起来,实现了资产与债务的平衡,也是一个较为理想的制度,起码比纯粹的现收现付要更有可持续性。

  在我国目前情况下,即使实行名义账户制,由于覆盖面不断扩大和财政补贴等原因,也还会积累规模较大的基金余额,也同样需要投资体制改革。我们知道,目前我国的大部分空帐,累计余额不是超过了2.4万亿元了吗?所以,在这个历史阶段,实行名义账户制也会有大量积累的。

  由于转型成本一直没有解决,个人账户的资金不得不优先用于发放已退休人员的养老金,这是大局。同时,今后做实空帐对政府来说也是一种债务,管理层次一旦提高到国家水平,也就意味着债务上移,所以,上一级政府当然不愿意独自承担这一责任,从而也导致统筹层次难以提升。如果维持目前的县市级的账户基金管理水平,它的所有上一级政府(地级、省级和中央政府)将站在随时予以“资助”的战略高地,在道义上也处于“君临天下”的地位,三级政府可以合力承担;但一旦实现了中央政府的管理层级,都拿到中央政府手里,省、市、县级的财政凭什么还承担做实账户的义务?事实上,十几年来,做实个人账户试点的历史就是中央和地方政府博弈的历史,他们在财政补贴上一直处于讨价还价状态,且东中部地区的政策也不一样,也存在着博弈问题。

  我猜想,做实账户的原因和成分也可能大一些,于是,现在官方的提法就变为“实现统筹养老金全国统筹”,而不是基本养老金了。

  

  全国尚有17个省份未实现省级统筹

  

  《经济参考报》:前不久公布的统计公报说,“全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度”。但按照您的分析,目前只有极少数省份建立了真正的省级统筹。那么,判断是否已实现省级统筹的标准是什么?

  郑秉文:现行养老保险制度存在的诸多问题,归根到底是由于统筹层次太低。学术界对此的看法比较一致。中央政府和各级政府的历次文件也多次提及要提高统筹层次,要实现省级统筹。但事实上,政府是分层级的,每个层级的压力是不同的,态度也不完全相近。对“下级政府”而言,“上级政府”并没有提高统筹层次的真正动力。

  2007年,原劳动保障部会同财政部联合发布了一个3号文《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》,具体提出了实现省级统筹的六个条件,包括实行统一费率、统一待遇、统一调度使用基本养老保险基金、统一编制基金预算、统一全省的经办业务流程等,规定基本养老保险省级统筹办法由省级人民政府下发文件实施。大约在2009年,全国各省均宣布实现了六条标准,建立了省级统筹制度。

  如果按照这六条标准来衡量,各省已经实现了省级统筹。但问题是,这六条标准中恰恰缺少最重要的一条,即资金收支的管理标准,没有规定大收大支的标准,所以国内外学术界都不把它看做是实现了省级统筹。

  国际和国内学术界公认的统筹标准包括养老保险缴费资金流的收入、支出、核算、管理、调剂的层级,如果集中在省一级,用通俗的话来说就是钱集中在省里,就意味着实现了省级统筹,那时就真的实现了省一级的大收大支,收支两条线。换言之,资金流在哪一级管理,就实现了哪一级统筹。

  即使是如此具有中国特色的“低标准”的省级统筹,也有很多省份没有真正做到。例如,去年国家审计署进行了为期半年的全国范围的社保审计,审计结果显示,即使依据这六条标准,仍然有17个省没有实现省级统筹。目前,确定已实现省级统筹的省份包括北京,上海,天 津 , 陕 西 。 陕 西 的 情 况 较 为 特殊,它现行的统筹层次早年在建立整个制度的时候,就一步到位地定为省级统筹了。

  

  来源:经济参考报

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