何帆 杨盼盼:中国不应缺席TPP

选择字号:   本文共阅读 354 次 更新时间:2013-06-18 20:33:36

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何帆(社科院) (进入专栏)   杨盼盼  

  

   中国应积极参与TPP谈判

  

   跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership,简称TPP),最早是由新加坡、新西兰和智利这三个国家倡导设立的。2005年文莱加入之后,TPP的创始国增加为四个。2008年3月,美国宣布加入,并于同年9月正式参与TPP谈判。2009年11月,奥巴马总统正式宣布,TPP是美国实现重塑区域新规则目标的手段,标志着美国正式主导TPP谈判。奥巴马连任美国总统之后,加快了TPP谈判的步伐。

   从战略意图来看,美国推行TPP谈判,是为了重新制定更高标准的国际贸易规则,从而进一步巩固美国经济的优势地位。2013年3月,日本宣布加入TPP,此举使得TPP成员国的数量达到12个,经济规模已占全球经济的40%左右。目前为止,TPP已经完成了17轮谈判。美国希望能够在2013年10月结束谈判,协定正式生效。从当前的谈判进展来看,如期完成相关的谈判存在着重重阻碍,但这不会影响美国推进TPP谈判的战略部署。

   中国一直对TPP采取观望和怀疑的态度,有些学者认为参与TPP对中国弊大于利,但审时度势、权衡利弊,我们认为中国有必要选择合适的时机和方式,积极参加TPP谈判。

  

   以国际贸易规则推动国内改革开放

  

   首先,中国需要借助更高级的国际贸易规则推动国内的改革开放。改革开放始终是中国经济发展的动力。尤其是2001年加入WTO之后,中国经济明显加速了改革步伐,这已经成为“以开放促改革”的成功范例。如今,中国面临经济发展战略转型和结构性改革的巨大挑战,有必要寻找新的契机,促成中国改革开放政策的升级。TPP谈判在一定程度上反映出了提高国际贸易规则的要求,其某些主张与中国下一步的改革思路是一致的。例如:TPP主张降低服务业贸易壁垒,大力发展服务业贸易,而发展服务业正是中国下一步结构性改革的重中之重,一个更加开放和充分竞争的市场有助于服务业的发展。TPP谈判的另一个重要议题是知识产权保护,而中国也正在加大保护知识产权的力度,以促进技术的创新。随着中国经济实力的进一步壮大,对更高级的国际贸易规则的需求也会更强烈,从长远来看,TPP中的很多议题符合中国的潜在利益。当然,TPP谈判中的有关议题也存在很大争议,比如国有企业条款过分强调国有企业得到的优惠待遇,而未能考虑到其承担的社会职责及在国民经济中的特殊作用,劳动力议题仅仅强调了对劳动力的保护,而未能充分考虑到就业权对劳动者具有首要意义。

  

   提高中国对贸易新规则制定话语权

  

   其次,积极参与TPP谈判有助于提高中国对贸易新规则制定的话语权。TPP中大部分条款,现在尚未有最终定论,只有亲身参与规则的谈判,才能够保证规则更好的符合中国的利益。在谈判过程中,中国势必会做出较大的让步和妥协,但从参与谈判的各国情况来看,每个国家都有自己的利益,都有自己的难处,从每一个单独的议题来看,中国都不是孤立的,都可以找到和中国利益一致的谈判者。

   比如,中国非常关切国有企业问题,新加坡和越南也一样。新加坡加入TPP谈判的时候,其主权财富基金淡马锡就曾经对国有企业的条款表示公开的关切。到目前为止,越南经济中有约40%的增长贡献来自于国有企业,越南一直反对TPP对国有企业的要求超出WTO规则。美国一直要求其它国家开放服务业,但在日本和韩国都遇到较大的阻力,在韩美自由贸易协定最终达成之后,教育和医疗都未被列入开放的服务贸易范畴,而日本的金融行业也处于相对封闭的状态,且具有非常浓厚的政商特色,进一步开放国内金融市场面临诸多阻力。即使开放了服务业,一国政府仍然有较大的监管自主权。美国尽管声称已经开放了金融业,但其对境外金融业的控制非常严格,外资金融机构进入美国市场始终受到严密的监控,比如,中国工商银行收购美国东亚银行的审批被拖延了一年多的时间。

   在农产品开放领域,日本、澳大利亚、新西兰等国都面临着巨大的国内政治压力。日本的政界和学界中有很多人认为加入TPP之后,日本的农业将面临覆顶之灾。反对团体认为加入TPP将使日本的农业人口减少146.5万,农户收入减少11.9%。因此,不必高估中国参加TPP谈判的难度,只有策略得当,中国完全可以在谈判中找到更有利的筹码。中国已经成为全球第一大出口国和第二大进口国,离开中国的积极参与,更高级别的国际贸易规则很难真正实现。

   第三,即使中国选择置身局外,一旦TPP谈判成功,我们也难以避免TPP达成之后,中国被排除在外所面临的不利影响:首先,中国可能会失去部分出口市场。TPP成员国中既包含中国主要的出口目的国(例如美国),也包含同中国存在同质产品竞争的国家(例如越南)。如果中国无法享受到TPP内部的优惠政策,与其他国家在第三方市场上的竞争力将有所削弱;其次,中国的出口可能会受到影响。由于美国主张在TPP成员国内部实行“原产地规则”,即利用来源于非TPP成员国的原材料以及中间产品生产出的最终产品在享受TPP关税优惠上存在限制,因此,TPP成员国对于中国原材料和中间产品的需求可能会发生转移,进一步降低对中国产品的需求;最后,中国即使不参加TPP也可能被迫采纳TPP规则。如同OECD国家在同非OECD国家交流中,时常采用OECD的规则一样,TPP成员国很有可能在以后与非TPP成员国的交往中也采用TPP框架下的内容。中国与TPP成员国之间的贸易往来密切,约占中国总贸易额的32%。可以说,无论中国是否加入,都很难逃脱TPP规则。

  

   中国应参与多种类别的贸易谈判

  

   第四,中国可以在中美双边投资协议(BIT)和TPP两个谈判战场协同作战。中美BIT旨在加强投资者权益保护、积极促进双向投资发展,中美双方高度重视此次谈判,目前谈判已经进行了九轮,对范本条款的技术性澄清基本完成,谈判即将迈向实质性阶段。TPP谈判中的难点包括竞争政策、国有企业、负面清单、投资者-东道国争议解决机制、知识产权等,同样也包含在BIT框架之中。从谈判难度上来看,BIT是双边谈判,中国在和美国进行BIT谈判的时候,遵照的是美国的范本。美国作为这些规则的制定者,享有完全的主动权;TPP是多边谈判,各国利益和诉求大不相同,美国不得不有所进退和取舍。

   正如美国国会关于TPP的核心研究报告中所阐述的“美国此前与不同发展水平的国家进行了许多非对称的谈判,在那些谈判中,美国占据主导地位。然而这次,面对着诸多不同发展水平的谈判对手,美国可能无法直接将自己的观点和准则强加于这些国家,它们可能会迫使美国有所退让”(The Trans-Pacific Partnership Negotiations and Issues for Congress, CRS Report for Congress, March 19, 2013)。中美BIT谈判更像是美国所称的“非对称谈判”,而TPP则更能发挥谈判的主动权。从中国的立场来看,既然已经选择了BIT,就没有理由拒绝TPP,通过两个谈判领域的互相配合,有助于提高中国在每个领域的谈判能力。

   最后,中国可以在参加TPP谈判的同时推进其它贸易谈判。在亚太地区,除了TPP之外,现在正在推进的贸易谈判还包括区域全面经济伙伴关系(RCEP)以及中日韩自贸区(CJK),这两个谈判中国都在积极推进。RCEP在经济体规模上可与TPP相抗衡,而CJK则推进中日韩贸易更加深入。但这些区域贸易谈判和TPP并不完全冲突。事实上,在亚太地区,“脚踏两只船”的国家并不占少数,包括新加坡、马来西亚、越南、澳大利亚、新西兰都同时参与了TPP和RCEP,日本则是同时在TPP、RCEP和CJK中,韩国虽不在TPP国家中,但是与美国也已经签署了双边贸易协定。

   这些国家同时参加多个谈判,一方面是担心被排除在某个协定之外对自身发展不利的现实考量——事实上,各国争相加入区内各类自由贸易协定的现象早已有相应的理论文献予以解释,即所谓的“多米诺现象”(Baldwin,1993)。另一方面也是对TPP谈判能否顺利完成心怀疑虑,通过参与其它区域自由贸易区谈判,能够为TPP谈判增加筹码。从中国的国家利益来看,开放的多边贸易体制优于区域贸易体制,泛亚太区域自由贸易区优于次亚太区域的自由贸易区,次区域的自由贸易区优于双边的自由贸易区。RCEP以最终实现亚太经济共同体为使命,TPP在本区域的影响力亦不容小觑,未来,伴随着更多成员国的加入,两个亚太区域贸易协定将不可避免的出现更多的交集。在这种情况下,融合势必比冲突给各国带来更大的福利增进。而融合的第一步,就应当是充分参与。中国想在贸易治理领域有所推进,应同时参与多种类别的贸易谈判,为自己争取到更大的空间和话语权。

   我们建议:第一,中国应当争取首先以观察员的身份加入TPP谈判,并与美国和其他TPP成员国探讨加入的谈判的可能性;第二,在明年主办APEC峰会时,提出融合TPP和RCEP的倡议,推动全球自由贸易体制的改革。

  

   (注:本文仅代表作者观点,何帆为中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长,杨盼盼为中国社会科学院世界经济与政治研究所全球宏观经济研究室助理研究员)

   来源: FT中文网

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本文责编:张容川
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