连晨超:TPP的产生及其面临的国内批准:理性选择制度主义的分析

选择字号:   本文共阅读 1879 次 更新时间:2016-02-22 17:42

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连晨超  

  

国际政治的研究多从冲突与战争的视角对国家间的政治进行研究,国际关系中现实主义始终占据主导地位即为一例:尽管现实主义并不主张国际合作绝不可能,然而其理论核心即为国际政治的无政府状态导致权力与安全的竞争是国际关系的常态。然而,随着经济全球化的不断发展和国家间经济相互依赖程度的加深,国际合作理论受到更多重视,学术界也有越来越多的学者开始专门对国际合作进行研究。[1]理性选择制度主义作为国际政治经济学的主要流派之一,对国际合作有着深刻的思考。理性选择制度主义把政治制度看作特定的制度安排,然后对政治制度本身进行交易成本分析,是新制度主义研究与国际制度与理论研究的主流范式之一。[2]


当地时间2月4号上午,12个国家的代表在新西兰正式签署了《跨太平洋伙伴关系协定》,也就是TPP。目前关于TPP对中国经济与未来对外战略的影响的讨论已经非常多,很多都值得我们充分重视。本文通过回顾理性选择制度主义中基欧汉对国际机制的功能主义的研究,分析了TPP的产生原因;并且利用米尔纳提出的“双层博弈”模型中国内政治对国际合作的影响的研究,讨论了下一步TPP面临的国内批准问题。最后,本文简单讨论了中国对TPP的应对。


一、国际机制的功能理论与TPP的产生


(一)基欧汉的国际机制的功能理论


基欧汉在《霸权之后》中对霸权稳定论进行了检验,认为其解释力存在缺陷,并且在此书的第五章、第六章阐述了其主张的国际机制的功能理论的基本观点。基欧汉对其观点的论述主要采用了经济学的分析方法,更准确地说,是将经济学家科斯的交易成本的理论扩展到了国际政治中。[3]


接受经济学的方法首先意味着基欧汉接受了国家是一个理性的行为体这一前提假设。这种方法假定国家在国际政治中追求利益的最大化,避免最坏的结果,争取帕累托最优。科斯主张,市场失灵带来的外部性是可以得到解决的,但是有三个前提条件:确定行动责任的法律框架、假设法律框架是由政府的权威来支持的;完全信息状态;零交易成本(包括组织成本和制造补偿性支付成本)。这三个条件在世界政治中都不能得到满足。在世界政治中并不存在世界政府,这使财产和法律责任规则很脆弱,信息代价很高,而且信息还被不同的行为者不平等的掌握着;包括组织成本和决定补偿性支付成本常常也很高。


基欧汉利用科斯的交易成本理论,从三个角度来分析了国际机制的功能。


第一,法律责任方面。国际社会的无政府状态缺少明确稳固的法律责任模式。基欧汉并没有认为国际机制能够在国际政治中构造出国内的法律责任模式,“国际机制的建设者是充分认识到这种局限的”。[4]但是基欧汉认为,国际机制可以起到一种“准协议”的作用,“它们有助于以相互有益的方式组织行为者之间的关系”,[5]它以让双方或各方受益的方式促进行为体之间的合作。此外,国际机制的作用在于帮助行为者推测他者未来的行为,从而有助于国家对其潜在合作伙伴未来最有可能的行为方式。


第二,交易成本方面。国际机制使得违背承诺的成本提高,而降低了合法谈判的交易成本。基欧汉认为,在一个既定的机制框架下,达成协议会变得更加方便。[6]首先,在现有的国际机制中,例如在现有的国际金融体制内谈判金融体制的改革是一种合法的谈判,那么这种谈判限于现有的国际金融体制内,一些原则性的问题是不需要再重复谈判的。但是若有行为体违背这些基本的原则进行谈判、合作,那么肯定要受到这一机制的惩罚。其次,在一定的国际机制下,各国谈判拟定协议的成本更加低廉。国际机制提供了各国拟定协议的原则,国际机制还能为国家提供一个论坛和决策程序。新的谈判领域出现,那么国际机制已包含的那些原则和规则可以应用到新的领域。最后,国际机制具有规模效益。一旦一个机制建立起来以后,处理每一个追加议题的边际成本将比没有这个国际机制更低。基欧汉在书中举了关贸总协定的例子。在多边贸易谈判中,美国、日本、欧洲等国家要达成特定的关税贸易会受到关贸总协定原则和规则的限制。正是因为这样,各国之间的谈判将变得比没有此种机制更为方便和容易,而且各国明确潜在合作伙伴的目标是在此国际机制的范围之内的,也能更为明确潜在合作伙伴的未来行动。这自然会降低边际成本。


第三,不确定性和信息方面。在国际政治中有三个特别重要的因素是协议难以达成的重要根源:不对称信息,道德风险,以及不负责任的行为。[7]所谓信息不对称是指这样一种状况,缔约当事人一方面知道而另一方面不知道的信息,甚至第三方也无法验证,即使能够验证,也需要耗费大量资源,在经济上不划算。由于知悉其他行为体比自己拥有更多的信息,并且因此可以操纵双方之间的关系乃至进行成功的欺骗。而另一方面,正式行为体之间缺乏关于潜在合作伙伴的信息,行为体对潜在合作伙伴的偏好、意图、态度以及在未来的可能行为方式都不确定。即对潜在合作者的政治质量不确定,这样行为体之间合作就更为困难。而国际机制的作用之一就是为行为体提供较为完备的信息。首先国际机制一般会要求参与国提供关于自身某一领域的真实情况,而且一般会有国际组织组织人员到各地以科学的方式获取一些更为客观的数据,这些信息会为成员所共同分享,国际机制提供的行为规范又有利于各国判断潜在合作伙伴的政治质量。“在机制的背景下,各种特定的议题之间的联系加大了欺骗和不负责任行为的成本,因为这种行为的后果很有可能超越它们所在议题的本身”。[8]此外,国际机制比传统的封闭官僚结构之间的关系更易于信息的交换。[9]


综上所述,基欧汉关于国际机制的功能理论所论述的主要论点是国际机制能够降低国际合作过程中的交易成本。因为无论是法律责任的不健全还是信息及不确定性问题,都可以归结到交易成本高这一问题之中。


(二)TPP作为国际机制的功能


TPP的产生有着政治、经济、战略等多方面的考虑,本部分集中讨论TPP作为一种国际贸易的新的机制的产生对现有的国际贸易制度的改善。从一定意义上讲,TPP可以看作世贸组织贸易规则的升级版。TPP的成立自然确立起了一种新的制度,在这个制度框架下,TPP确立起了一整套的机制来促进成员国之间的经济合作。本部分在此重点分析TPP在降低将以成本和减少信息不对称方面起到的作用。


降低交易成本。TPP对交易成本的降低作用是体现在多方面的,最简单的理解是,TPP最终的目标是实现成员国之间绝大多数商品的零关税,这个显然可以降低国际贸易往来的交易成本。其次,TPP对国际贸易的创新意义在于将国际贸易合作机制从传统、单一、狭义的贸易协定拓展为现代、广义、综合的贸易协定,超越了传统的自由贸易协定(FTA)主要集中于商品贸易的模式,覆盖了包括所有商品和服务在内的无例外的综合性自由贸易协议。除了经济方面的考虑,TPP还包含了许多非经济元素。TPP成员不仅要受到贸易机制的制约,而且还要受到法律法规、社会团体、生态环境等的制约。这是整体、多层次发展的自由贸易新模式。TPP优势在于通过将议题扩展到国际贸易之外,日后该组织成员国处理每一个追加议题(例如劳工问题、环境问题等)的边际成本将比原有的WTO更加有效,现有的合作框架为成员国提供一个论坛和决策程序。此外,因为成员国数量更少,TPP实现了对行为体数量的降低,从而减少了“搭便车”现象的产生。通过避免“搭便车”等机会主义行为,国家间的交易费用可以显著降低。[10]


减轻信息不对称问题。正如前文所说,TPP不仅对市场准入、减免关税和非关税贸易壁垒等传统的自贸协定条款提出了更为严格的要求,还加入了劳工标准、环境保护、国企行为等方面的标准。这在另一方面有利于缓解国家之间的信息不对称。WTO的一个问题在于,过多的行为体在该组织内进行贸易,缺少足够的应对成员国违反协议内容的行为的惩罚措施,并且多行为体增加了信息获取的难度。TPP则通过其自身的高规格的标准在很大程度上缓解了这一问题。例如,在传统的商品贸易方面,TPP成员国被要求逐步减免关税,并削减在检验检疫、技术壁垒等方面的非关税贸易壁垒在服务贸易领域,TPP以准入前国民待遇和负面清单为核心,同时还要求成员国开放金融市场;在知识产权领域,TPP推行了迄今为止最为严格的知识产权保护政策;在环保和劳工领域,TPP成员国被要求不得以影响贸易和投资为由降低环保和劳工标准。此外,TPP成员国被要求取消对国有企业的补贴,取消国有企业特惠融资措施,撤销政府采购的优惠偏好并提供关于国有企业中政府所或控制的内容等。2015年11月公布协定内容显示,有关章节要求所有TPP成员就国际承诺在国内进行立法,如有违反将受到贸易制裁。[11]通过这些规则我们可以看出,TPP的磋商机制可以推动信息不对称问题的解决,而其自身的严格标准和惩罚机制则会更加有效地避免道德风险和不负责任行为的产生。


二、双层博弈模型与TPP的国内批准


(一)国内政治与国际政治的双层博弈


在国际关系的研究中,对国内政治在国际关系与国际合作中所起到的作用一直有着较多的讨论,相关学者也有着不同的观点。为了国际体系理论的构建与简化,传统的国际关系研究将世界划分为不同的层次。在这种层次分析中,肯尼思·华尔兹是代表人物之一。在华尔兹的结构现实主义理论下,国政政治理论是体系理论,不能通过国内单元特征来解释国际关系。[12]新自由制度主义的代表人物罗伯特·基欧汉也认为,国际层面的解释应该充当任何分析的“第一刀”。[13]尽管这种将国内政治作为单一体的假设有助于国际关系的体系研究和理论的简化,然而该假设还是不断受到质疑与挑战,因为这种假设削弱了理论的综合性和解释力。


以基欧汉等学者为代表的理性选择制度主义中的新自由制度主义起初主要关注对国际制度的分析,并没有充分讨论国内政治对国际经济合作的影响。而在帕罗伯特·特南等学者提出双层博弈的基础上,海伦·米尔纳在《利益、制度与信息:国内政治与国际关系》一书中提出了得到充分发展的理论模型来检验国内偏好结构、信息分布和政治制度对国际合作的影响。[14]本部分将简单介绍双层博弈与米尔纳的理论模型,并且借鉴该模型分析TPP面临的国内批准问题。


从20世纪六七十年代开始已经有学者开始关注国际关系中国内政治的影响。詹姆斯·罗西瑙认为国家内部的发展和外部的条件决定了国家行为的连续性和变化。[15]罗西瑙是第一个提出研究“连锁政治”(Linkage Politics)的学者,他创立了“国家——国际联系框架”。[16]赫尔曼提出了外交政策的融合理论,他认为四种独立的变量决定了外交政策的变化,其中三种是国内的变量:受到驱策的领导人、官僚的倡导和国内的重组。[17]1988年,罗伯特·帕特南发表了《外交与国内政治:双层博弈的逻辑》一文,正式提出双层博弈理论。双层博弈是指外交谈判分为国际、国内两个层次,决策者要同等对待这两个层次,综合考虑国际国内因素。比较而言,国内层次的博弈更为重要,国际合作能否取得国内批准取决于各自的获胜集合是否存在交集。[18]


《利益、制度与信息:国内政治与国际关系》是米尔纳对双层博弈理论研究的代表作,该书对双层博弈理论的发展做出了重大贡献。米尔纳认为,普特南的双层博弈提出了很好的理论分析框架,但是它缺乏可验证的假设,理论化程度不够。[19]米尔纳首先打破了国家是单一行为体的假定,探索了国内行为体的偏好、政治制度的本质和行为体之间的信息分配三个国内要素对国际合作产生的影响。她通过对这三个关键变量进行分析,建立起国内政治与国际合作的互动关系模型,该模型的三个影响国际合作的因素分别为国内偏好结构(分治政府的程度和行为体的偏好)、国内政治制度的本质以及信息的内部分布。米尔纳从更微观的角度探析了双层博弈的运行机制,从而超越了普特南的研究,是双层博弈理论研究中的重要人物。


米尔纳的核心观点是,相对于结构现实主义所关注的相对收益或者他国的欺骗,国内政治对合作的分配性后果对国际合作的影响更大。在米尔纳的理论体系中,国家不再是传统国际关系理论所主张的单一行为体或等级制,而是多头政治,国家由共同分享决策权的具有不同偏好的行为体组成,在其中,利益、制度和信息是影响国际合作的关键变量。[20]


米尔纳提出的分析国内批准对国际合作影响模型的结论主要有以下几点:第一,行政机构与立法机构的偏好不同导致合作的可能性降低;第二,政府分治越明显,立法机构对协定的内容和批准影响越大,合作的可能性越低;第三,信息不对称越严重或者背书人越少(“背书”在此表示为某人或某事允诺保证,借此提高事物的可信度),失败的可能性越高;第四,行政集团获取利益集团的背书将提高国际合作成功的可能。[21]米尔纳还讨论了政治制度在决定国家政策选择中的作用。她认为决策权在国内行为体间的分配方式对国际合作有重要的影响。不同的政治制度决定了不同的分配方式,从而改变了合作的可能性与内容。具体而言,米尔纳总结了五种立法权,即议程设定、修正、批准或否决、公决以及旁支付,这五种立法权的不同应用对国际协定的批准有着不同程度的影响。米尔纳认为无论是在总统制还是在议会制下,立法权力的分配才是影响国内批准过程的关键。最后,米尔纳认为国际谈判达成之后,如果国内审议国际协定的制度发生了变化,这将对国际合作有较大的负面影响。[22]


(二)TPP所要面临的国内立法批准问题


国际经贸协定的达成并且最终落实首先必须在国际层面上完成协定本身内容的谈判,其次还要取得国内立法机构的批准,这样才能将国际协定内化为国内法律与政策。TPP协定同样要经历这两个主要步骤。米尔纳的研究正是聚焦在了第二个步骤,即国内立法机构的批准上。国际协定的达成首先要完成艰难的谈判,但国内批准的过程有时候同样会给国际合作的完成增加许多阻碍。由于国内批准尚未达成而最终迟迟不能参与到国际协定中的例子非常多,例如亚投行协议签订仪式上有7个国家没有签字,主要原因就是签字前还有国内的立法批准需要完成(菲律宾除外)。


TPP在当前的各国国内立法机构的批准上面临着以下几个主要问题。


首先,美国出现了米尔纳所指出的国内政治偏好的不同导致政府的分治现象加剧问题。TPP在其最大主导国家美日两国国内仍然面临着很大的争论。就美国而言,尽管奥巴马取得了“快速通道”谈判授权,但是这并不能看成他已经取得了最终的胜利,至关重要的是能否在2016年选举年的国会辩论取得国会议员的支持。美国目前出现了行政机构与立法机构分别由两党控制的情况:在去年的国会中期选举中,奥巴马所在的民主党在参议院和众议院都失去了多数席位。近年来美国两党之间的差别越来越大,根据福山的研究,美国的政治正在陷入亨廷顿所说的“政治衰败”(Political Decay),趋向于向否决制(Vetocracy)发展。政党之间的恶性竞争将会给TPP的通过增添难度。据媒体报道,目前民主党候选人希拉里·克林顿和共和党候选人唐纳德·特朗普都对TPP持反对态度。


第二,美国出现了米尔纳所指出的信息不对称和利益集团干扰协定批准的问题。美国国内对TPP的态度也非常不一致,民众对TPP态度不一,因为该协定可能加剧美国的失业问题。奥巴马宣称TPP“将帮助产生更高的薪资水平、更安全的工作场所、更公平的竞争、以及更清洁的环境”,然而劳工组织及企业利益集团却并不领情,劳工组织认为TPP过于倾向于保护大企业的利益,以牺牲工人的利益为代价,对TPP成员国过度开放市场势必会造成国内就业机会的流失。作为企业集团,如福特公司,同样强烈反对TPP的推行,担心对TPP成员国放开汽车市场将会使美国本土的汽车企业受损;烟草公司和制药企业也表示强烈反对。这些利益集团将会加大TPP通过的难度。[23]


其他TPP成员同样面临着出现国内政治僵局的可能性。尽管在最近的加拿大的大选中支持TPP的自由党上台,但是加拿大的新民主党一直对TPP持反对态度,两党之间政治上的博弈必将增加TPP通过的难度。对于日本而言,极为敏感的农业领域开放度大大提高,农业地区议员和日本农户的强烈反对已在意料之中,作为在日本具有重要影响力的利益集团,他们通过游说等政治手段来影响政府决策。同样,澳大利亚、新西兰等国在农产品开放领域也都面临着巨大的政治压力。


从海伦·米尔纳的研究来看,TPP下一阶段面临的困难并不轻松。如果想要推动各国国内立法机构批准该项协定,各国必须要克服两点困难。第一,TPP必须要符合国内政治的偏好,更具体而言是立法机构的偏好。立法机构的成员通常由国内民众选举产生,因此立法机构成员一方面要考虑本党的利益,另一方面更要维护本地区选民的利益。由此,如何处理好在TPP协定中利益可能受损的团体的反对意见是最关键的问题。第二,TPP协定的签订必须要有相关的团体为该协定背书,以减少立法机构与行政机构信息不对称的状态,减轻立法机构对协定的怀疑。这些团体包括特定的利益集团、工会、权威的研究机构、国际组织等。


三、TPP协定签订对中国的启示


TPP的谈判已进行五年,其协定谈判完成并在此刻签订在情理之中。去年10月TPP协定谈判的完成之所以引起了震动,其中一个原因就是之前没有足够重视该项议程。因为协定达成的时间距离习主席完成对美访问的时间如此之短,使得国内舆论放佛瞬间从中美合作转变为中美博弈。


随着中国权势的不断增长,以及新一代领导人上台之后采取更加积极有为的外交政策,美国目前已经意识到了中国已经成为其当前和未来主要的战略对手。TPP协定的签署及未来的国内批准,以及下一阶段TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)谈判的进行,将成为美国在经济上遏制中国的重要手段。


尽管TPP在国内批准的过程中可能将面临一系列问题,但是中国绝不能轻视。TPP的实施并不需要每个国家都签署才能进行,部分国家经过国内批准后可以先行启动合作。并且,目前各国国内存在的争议可能无法对协定的最终批准产生太大的影响。日本政府面临强大的民意反对而强行推动新安保法在国会的通过即为一例。


中国是否要加入TPP,这一讨论目前是必要的。不过,中国短期内不必匆忙做出决策,而是要对TPP本身的运作以及中国经济自身的发展做出审慎地考察之后方可进行。TPP提出的一系列规则会对中国的发展产生诸多限制,因此中国更需要进一步观望。


TPP谈判的完成可能对中国推动自身提出的亚太自贸区这一倡议形成阻碍。中国需要进一步发展自身的对外经贸合作,重点推动与其他国家双边自由贸易区的谈判。在国际合作中,参与者数目较少的双边合作可能会更加具有效率,合作也可以更加深入,这在肯尼斯·奥耶、曼瑟尔·奥尔森等人的研究中已经得到了认可。


总之,因为TPP国内的批准仍需时间,在未来较短一段时间内TPP对中国的影响不必夸大。但是中国必须要充分重视TPP在经贸领域可能对中国形成的冲击,这将进一步使得中国的经济形势更加严峻。通过扩大自身自贸区建设及与他国进行双边自贸区谈判,TPP对中国形成的经济遏制并非牢不可破。

注释:

[1] 代表著作有约瑟夫·奈与罗伯特·基欧汉1977出版的《权力与相互依赖》,该书通过证明复合相互依赖、国际制度的变迁和全球治理这三大命题,从总体上阐明了国际冲突越来越受到限制和国际合作日益突出的事实;基欧汉于1984年出版的《霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争》,认为霸权之后的合作不仅可能,而且真实存在,该书在国际合作研究中占有重要地位;罗伯特·阿克塞尔罗德于1984年出版的《合作的进化》从博弈论的视角证明了即使在无政府的世界中合作也是有可能的,并且论证了合作中“一报还一报”战略的有效性;肯尼斯·奥耶于1986年编辑出版《无政府状态下的合作》一书,该书提出了新的研究影响国际合作因素的模型,收录了一组文章对模型进行验证;阿瑟·斯坦于1990年出版《国家为什么合作:国际关系中的环境与选择》一书,采用了“战略互动”模式分析了影响国际合作的国内外原因;1992年海伦·米尔纳的《国家间合作的国际理论:优点与弱点》对以往的国际合作理论研究做出了比较全面的梳理与总结。

[2] 田野. 国际制度研究:从旧制度主义到新制度主义[J]. 教学与研究,2005,03:52-58.

[3] 宋新宁,田野. 国际政治经济学概论[M]. 中国人民大学出版社,2015. p. 54.

[4] 基欧汉. 霸权之后[M]. 上海人民出版社,2012. p. 89.

[5] 基欧汉. 霸权之后[M]. 上海人民出版社,2012. p. 90.

[6] 基欧汉. 霸权之后[M]. 上海人民出版社,2012. p. 91.

[7] 基欧汉. 霸权之后[M]. 上海人民出版社,2012. p. 94.

[8] 基欧汉. 霸权之后[M]. 上海人民出版社,2012. p. 97.

[9] 基欧汉. 霸权之后[M]. 上海人民出版社,2012. p. 97.

[10] 田野. 全球治理中的制度供给:一种交易费用分析[J]. 世界经济与政治,2002,10:17-22.

[11] 李若杨. TPP面临的困境与挑战[J]. 国际融资,2015,12:29-31;葛顺奇,万淑贞. TPP透视:“争端解决”议题分析[J]. 国际经济合作,2015,11:18-20.

[12] Kenneth Waltz.Theory of International Relations. pp. 60-78.

[13] Robert O. Keohane, “Theory of World Politics: Structural Rlism and Beyond”, in Robert O. Keohane, eds, Neo-Realismand Its Critics, New York: Columbia University Press, 1986, p.165.

[14] 宋新宁,田野. 国际政治经济学概论[M]. 中国人民大学出版社,2015. p. 93.

[15] James Rosenau, “Pre-Theories and Theories of Foreign Policy”, in Barry Farrel, eds, Approaches to Comparative and International Politics. Northern University Press, 1966, pp.29-92.

[16] James Rosenau, “Toward the Study of National-International Linkeage”, in James Rosenau, eds, Linkage Politics: Essays on the Convergence of National and International Systems, New York: Free Press, 1969, pp.44-63.

[17] Charles Hermann, “Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy”, International Studies Quarterly, 1990, VOL.34, No.1, pp.3-21.

[18] Robert D. Putnam, Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-level Games, International Organization, VOL.42, No.3, 1988.

[19] 海伦·米尔纳著,曲博译:《利益、制度与信息:国内政治与国际关系》,上海:上海人民出版社,2010年,第2-3页。

[20] 海伦·米尔纳著,曲博译:《利益、制度与信息:国内政治与国际关系》,上海:上海人民出版社,2010年,第9-10页。

[21] 海伦·米尔纳著,曲博译:《利益、制度与信息:国内政治与国际关系》,上海:上海人民出版社,2010年,第24-25页。

[22] 海伦·米尔纳著,曲博译:《利益、制度与信息:国内政治与国际关系》,上海:上海人民出版社,2010年,第124-125页。

[23] 李若杨. TPP面临的困境与挑战[J]. 国际融资,2015,12:29-31.


(作者为中国人民大学国际关系学院学生,国家海洋局第一海洋研究所研究助理)

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本文责编:川先生
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