李宇嘉:新型城镇化应推进土地制度改革

选择字号:   本文共阅读 290 次 更新时间:2013-04-22 22:04:44

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李宇嘉  

  

  智慧的顶层设计就是在承认制度惯性和利益格局的前提下,寻找既能为这种惯性和格局所容忍,为新动力成长提供大环境,又能逐步消解这种惯性和格局对于新动力的阻滞,从而在此消彼长中获得新体制对于旧体制的代替。

  

  培育发展新动力

  

  笔者认为,新一届政府之所以选择新型城镇化作为顶层设计的破题之作,也主要基于以上考虑。首先,新型城镇化能够保证一定的投资增速,这是对制度惯性和既有利益格局的承认。因为我国的经济转型已经到了“倒逼”的地步,经济增速中长期内“台阶式”下降是必然。由于出口和制造业投资(出口带动)的空间越来越小,而国内消费短期内很难“扛大梁”,新型城镇化着墨于仍有空间、有效率的基建投资,此举对于确保未来经济不会硬着陆非常重要。

  此外,新型城镇化旨在将农民纳入户籍管理,这将在短期内增加公共服务支出,而对于地方税收、经济增长的贡献却需要在长期内逐渐显现,而推进城镇化的主动权在地方。在现有的政治经济体制框架内,地方政府缺乏推进“农民工市民化改革”的激励。因此,能否获得地方支持是新型城镇化是否会再走“伪城镇化”老路的关键。新型城镇化终究会带来住房需求的快速增长,这对于高度依赖房地产的地方政府非常重要。

  同时,在目前狭窄的腾挪空间内,新型城镇化是培育发展新动力的唯一可取。首先,新型城镇化能够再次释放人口红利。我国劳动人口总量供给尽管已经进入“刘易斯拐点”,但由于体制性的制约(户籍改革、收入分配和土地制度),人口红利还没有充分释放,一方面体现为进城农民工没有市民化对于城市集聚效应的影响,另一方面体现为农业产业化不足对于剩余劳动力释放的影响;其次,新型城镇化推进将意味着集体土地的市场化和资本化,这是破解土地资本要素供给瓶颈的关键,而这也将刺激人力资本要素供给、资金要素供给的增长。因为农民市民化的过程也是人力资本提升的过程,这需要在教育、住房、社保等方面有充足的投入,而要素供给增加将延缓资本边际报酬递减,提高生产效率;最后,新型城镇化是推动我国产业升级和提高生产效率的重要途径。新型城镇化如果实现了人口红利的释放,城市的集聚效应将大大增强,产业分工将更加细化,第三产业发展和消费增长将水到渠成,城市基础设施、公共服务供应的效率也将大大提升。

  

  集体土地市场化改革

  

  新型城镇化能否推进的关键点在于集体土地市场化改革。因为在现行的官员考核体制和中央与地方信息严重不对称(且越到底层信息越不对称)的情况下,强行让地方赋予农民工户籍不仅受到地方抵制,而且会再次演化为变相“圈地”,而中央补贴或买单市民化成本很可能会变相进入地方政府的口袋。

  集体土地市场化则巧妙地提供了打破僵局、获得共赢的天然时机。一则,集体土地能否市场化是新型城镇化走“主动道路”还是“被动道路”的标志。允许集体土地自由进入市场,则意味着农民可以选择携带土地市场化收益进入城市工作,也可以选择留在农村实现规模经营(即农业产业化、现代化)。这也是决定城镇化实施效率的标志,因为农民知道何种选择对自己更有利。而国际城镇化历史证明,基于农民自利选择的城镇化是衡量城镇化效率的唯一标志;二则,集体土地能否市场化是解决城镇化成本的唯一出路。因为集体土地市场化将产生巨大的溢价收益,只有这笔巨大的收益才能等价交换城镇化新生的公共服务供给。前面指出,在现有的政治经济体制下,不存在地方政府为外来人口提供公共服务的内在激励,特别是诸如住房保障、教育等;三则,集体土地市场化是当前实现经济软着陆和倒逼经济转型的唯一可选渠道。从目前地方政府经营城市的模式来看,在建、续建和计划建设的项目(市政设施、轨道交通、高速公路等)已经内含了未来土地出让的规模、价格和银行贷款,这意味着地方不会容忍房价下跌。目前,房地产泡沫已经成为经济硬着陆和经济转型渐行渐远的最大隐患。近年来,通过调控房地产市场和加强住房保障,并没有实现弱化对房地产的依赖和房地产泡沫软着陆,反而进一步提高了土地的杠杆利用和高房价的依赖。集体土地入市则一方面可以实现地价、房价和房地产泡沫软着陆,倒逼地方政府降低对房地产的杠杆利用和依赖,为经济软着陆和经济转型创造大环境;另一方面可以增加土地要素供给,消化现存的靠土地出让或支持的项目工程,缓解房地产去泡沫过程中地方政府的阻碍和经济硬着陆担忧。

  2012年底,国家旨在提高农民征地补偿的改革和近期深圳土地制度改革,均有望开启集体土地入市的新征程。但是,即使是深圳,对于集体土地入市的改革也仅限于产业受让入市的集体土地和工业楼宇的流转,而非用于商品住房的建设和供给。更何况,深圳此举在法律上不存在障碍,因为早在2004年,深圳就将整个城市的土地一次性地宣布为国有。更为值得关注的是,截至2010年底,深圳市建设用地规模达917平方公里,占全市陆地总面积的46%,触及50%的土地利用上限。原集体经济组织占用的390平方公里存量土地被低端的、高污染的企业占据,而政府渴求的大型企业、高新技术企业无地生根,改革是在这样倒逼的背景下展开。因此,深圳还是为了做大工业用地,延续传统模式,而与集体土地入市有本质的区别。

  经济转型一直走在全国前列,对土地的依赖度(近年来深圳土地出让金占财政收入的比例只有不到20%)远远低于其他城市,且不存在法律制度上约束的深圳,在土地改革上显得如此谨小慎微,这让我们对于集体土地入市的前景表示担忧。其实这也很容易理解,地方政府对于土地和高房价的依赖已经积重难返,而集体土地入市不仅冲击房价,影响了未来土地出让收入和投资项目的进展,最终影响税收和经济增长,而且也大大压缩了土地征收后“招拍挂”出让后的增值收益,对地方政府短期利益的冲击比较大。因此,需要在集体土地入市的节奏和规模上、中央政府对于公共服务设施的分担上等,都需要做出统筹规划,智慧的顶层设计就体现在这个方面。

  来源:中国证券报

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