罗文岚:中国城市化发展模式的土地制度检讨

选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2013-04-02 23:59:05

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罗文岚  

  

  [摘要]转变中国城市化发展模式需要对土地制度进行反思和改革。集体土地所有权制度的改革可以成就几亿农民工的真正城市化;征地制度的改革将倒逼政府用心于集约型城市化发展模式;破除农地转非农地的国家垄断使得农民持续分享城市化的成果;建立统一的建设用地交易市场可以实现土地资源的优化配置,促进城市化发展方式的转变;确立土地利用总体规划法的权威,可以均衡城市化发展与耕地保护等价值目标。

  [关键词]城市化;土地制度;集体土地

  

  土地是城市化的物质前提和城市社会、经济发展的物质载体。土地制度的安排不仅关系到城市土地利用效率与环境品质,还关系到土地之上的人的发展问题。我国原本就人地矛盾突出,人均土地资源严重不足,加强对城市化进程中土地制度系列问题的研究,对于我国城市化的可持续发展目标的实现更是有着重大现实意义。

  

  一、我国城市化发展模式的特点及存在的问题

  

  改革开放以来的中国城市化发展模式除了表现出世界城市化的共同特性外,也呈现出以下的特点。第一是高速的城市化。英国是第一个快速城市化国家,城市化率从20%提高到40 %,历经120年才完成这一过程,法国100年,德国80年,美国40年,苏联、日本历经30年,而中国只用了22年。第二是土地城市化速度快于人口城市化速度。据中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示,2001年至2007年,地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%,但人口增长只有30%。中国这种超常规的城市化推进固然取得了突出的发展绩效,但也带来了巨大的隐忧。

  (一)土地城市化超前带来的土地利用问题

  在中国不断加速的城市化进程中,地方政府把发展的空间锁定在无限制地扩大城市规模上。大广场、大马路、大建筑的理念导致了土地大量闲置;用地结构不合理;土地利用方式不经济等问题,极大浪费了中国有限的土地资源。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示,655个城市正计划“走向世界”,200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”(人民日报,2011)。2011年4月,国家土地副总督察甘藏春接受记者采访时就表示:“中国GDP是世界第二,但是单位GDP所占用的用地面积、地耗的水平远远高于世界其他国家(中国日报,2011)。”与此同时,地方政府普遍以土地作为贷款抵押再投入土地开发和基础设施建设。这种将中国的信贷体系与土地紧紧地捆绑在一起的风险已露端倪。据报道,北京过度依赖银行土地储备贷款进行土地开发和基础设施建设。自2011年初开始,大规模还本付息已经开始,目前每月还本付息在100亿元以上,而2011年以来每月土地出让收入只有50亿元左右,还贷压力巨大(中国证券报,2011)。

  (二)人口城市化滞后带来的社会稳定问题

  尽管中国的城镇常住人口比例(即指城市居住半年以上,无论他们的户口登记地在城市还是农村)2010年已达到的全国的47%,但有城镇居民身份的人口大约只占全国的30%。有2亿的“农民工”没有真正城市化,不能享受普通城镇居民的福利和权利。

  2010年上海世博会的口号“城市,让生活更美好”的原典出处是亚里士多德所说的“人们来到城市是为了生活,人们居住在城市是为了生活得更好”。城市化的意义在于人而非土地。中国目前固然规避了其他一些发展中国家城市化与大型贫民窟同步、社会失衡等难以逆转的严峻问题,但城市化消耗的大量土地却没有促使相应数量的人口成为真正的市民,大量的农民工难以享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠,也并非城市化的正解。

  

  二、中国特色城市化模式的土地制度因素

  

  综上所述,中国城市化问题的关键是让土地盲目扩张意义上的城市化慢下来,并且让农民工的城市化速度加快,从而使从粗放型的城市化发展模式向集约型的城市化发展模式进行转变。当然,这就要求中国当前的财政体制、户籍管理体制甚至整个经济、政治体制作出相应的调整。由于篇幅所限,本文仅从土地制度对中国城市化模式的影响展开。

  (一)集体土地所有权制度

  1.集体土地所有权的主体模糊不清。1982年宪法第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”1986年的《民法通则》还补充规定了集体土地所有权的行使问题。但是,包括与《民法通则》同年颁布的《土地管理法》在内的这三部法律都没有给予“集体”的内涵和外延以明确的界定。《民法通则》也没有将“集体”视为民事主体。2007年《物权法》关于“集体成员集体所有”的表述,是过去所有的法律和行政法规都没有规定的。然而,在集体土地管理权的性质,尤其是土地管理者、土地所有者之间的权利义务关系,集体成员行使权利的程序等方面,法律仍是空白。多年来在立法上集体土地所有权主体的含糊不清,导致了实践中的“集体”更是面目模糊。尤其是大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡,不但缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序,农民也缺乏行使集体所有权的法律身份。

  2.集体土地所有权的权能残缺。

  在传统物权法体系下,所有权是一种自物权和完全物权。但是,对照我国宪法、民法通则、土地管理法的有关规定,集体土地所有权显然不是一种自物权和完全物权。譬如依据有关法律规定,一个“集体”不可将其土地所有权转让给另一个集体;一个农民也不能把自己的宅基地及房屋出售给“集体”成员以外的其他主体。这些限制使得集体土地所有权有名无实和彻底形式化。土地,这项农民拥有的最大财产却无法对其城市化提供任何财富支持。

  (二)征地制度

  依据宪法、土地管理法、物权法的有关规定,只有在具备“公共利益的需要”的前提下,国家才可以征收土地。但由于长期以来我国法律对什么是“公共利益”没有清晰的界定,导致了地方政府征地的权力毫无限制。

  在地方政府主导的城市化进程中,政府给予农民的征地补偿价格是低廉的,而在土地二级市场上,廉价征来的土地却可以以市场价格出售,地方政府从中获利颇丰。据统计显示,全国土地出让金2009年高达1.5万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的46%左右(荆宝洁,2011)。2010年全国土地有偿出让收入2.9万亿,比上年增长106.2%,再创新高。此外,城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入,也全部属于地方收入。因此,“卖地、举债谋发展”成为不少地方政府通行的做法。而农民在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后,从此割断与土地的联系,无法分享城市化带来的土地增值收益,必然与坐享土地收益的地方政府产生利益冲突。

  (三)农地转为非农业用地的制度

  中国是第一个明确把城市化作为国家战略的国家。首先,我国《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有”,被理解为原有的城市土地属于国家所有,未来城市的土地也属于国家所有。其次,在中国现有的法律制度下,将农村的集体土地变为城市中的建设用地的渠道只有一个,即通过地方政府将农业用地征收、开发和出让来实现。

  (四) 土地利用总体规划制度

  2007 年《城乡规划法》第5 条规定:“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。”说明城乡规划在与土地利用总体规划协调的基础上,在用地规划方面,应服从土地利用总体规划。然而,目前我国的土地利用总体规划法律制度仅散见于《土地管理法》和一些相关条例和部门规章之中。现行《土地管理法》并没有明确赋予土地利用总体规划在规划中的最高法律效力,也无城乡规划违反土地利用总体规划的法律责任。那么依据《城乡规划法》第2 条规定:“规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”意味着在土地利用总体规划的法律权威与约束力明显不足的情况下,地方政府为了实施城市或者村庄、集镇规划,就可以征收集体土地。换句话说,城市的边界是由政府决定的。

  

  三、转变中国城市化发展模式的土地制度改革

  

  鉴于现行土地制度已成为目前我国城市化发展模式的推手,要转变我国城市化发展模式就必须改革包括土地归属关系、土地利用关系、土地交易关系、土地管理关系等在内的复杂的土地制度。一个理想的城市化进程中的土地制度首先要为稳妥推进城市化进程奠定有效配置空间资源的可靠基础,其次要解决公民之间、公民与政府之间、以及政府与政府之间围绕土地资源配置和再配置的利益分配和平衡问题,进而促进整个社会财富的全面增长,和谐发展(周其仁,2011)。

  (一) 改革集体土地所有权制度,明晰土地产权并还其财产权利的本来面目

  首先,产权主体明晰才能为保障土地财产权、便利土地权利交易奠定基础。2010 年的中央一号文件已要求用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。在主体明晰之后,还应建立一整套类似于公司的产权治理结构的制度,明确每个农民集体经济组织的权力机构、执行机构、监督机构的职责以及运行程序。另外,完善产权权能才能使农民真正实现土地财产权利。当前应暂时搁置农村土地国有化或私有化的极端论断,及时回应城市化快速发展对土地制度的需要。在集体土地所有权不改变的基础上,强化集体土地使用权,通过诸如界定农民土地股权的方式确认土地股权的转让地位。并且还应允许农民转让宅基地及房屋的使用权。使农民工从中获得一笔不小的收入,帮助他们在城市立足,或是摆摊创业,或是租住或购买廉价保障房,都将会大大加快人口城市化的步伐。

  (二) 改革土地征收制度,政府职能“归位”于“公共目的”

  土地征收制度的改革要解决两个核心问题:公共利益的界定及对农民的补偿。2011 年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》在公共利益的界定及对被征收人以市场价补偿等方面作了有益的尝试。因此,在集体土地征收中的“公共利益”也必须排除商业利益,仅限于《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举的国防外交、基础设施建设、科教文卫等公共事业、保障性安居房建设等。并且对农民的土地财产权以市场价格进行补偿。即不管是国有建设用地还是集体所有的土地,享有同等的财产权利,基于同样理由被征收,获得同等的补偿。在这样的制度约束下,政府征地的权利大大缩小,并且征地成本与收益相差无几,消弭了政府的圈地冲动。这种征地制度可以形成节约用地的“倒逼”机制,鼓励政府用心于旧地挖潜、盘活存量土地,促进城市化发展中的土地利用由粗放型向集约型方向转变。当然,另外还需要从机制上来解决地方政府收入来源的问题。一是改革中央与地方的收入分配制度;二是学习研究借鉴发达国家的经验,其土地财政主要来源于土地保有的税收环节,而不是依赖土地的增量环节。

  至于上述“公共利益”之外的城市化,其实并不需要通过政府强制征收的途径。在土地私有化国家,无论农村还是城市的大部分土地都是私有的。城市化过程无需改变土地所有权的性质,所改变的只是区划的边界和土地的用途而已。我国今后土地的利用也应当打破城市土地非国家所有不可的禁锢。在实践中如北京昌平区郑各庄村,以本村农民组成的集体经济组织为主体,发展了多样化的工业和服务业体系,在集体土地上建起了一个“农民城”。土地所有权仍然是农民集体所有,城市化带来的收益让所有村民都住进了楼房,并且每年可以得到土地分红(李力行,2011)。政府不必对农民进行征地和“强拆”,照样可以发展城市化、工业化。城市化进程中土地的增值变现成土地上人民福利和生活水平的提高,政府也避免了许多执政风险。

  (三) 构建平等交易的土地市场,以市场化方式配置土地资源

  城市的核心是“市”,城市化的核心是“市场化”。市场经济的首要特征是市场而不是政府在资源配置中起支配性的作用。实际上,在许多经济发达地区,以出让、转让(含以土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等)、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的“非法”行为非常普遍。而相关部门长期对快速发展的农村集体建设用地流转市场视而不见,也使大量集体建设用地非法流转游离于法律的监管之外,不能为农民的土地产权提供充分的保障。所以,需要建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。在符合土地用途管制下,农民集体建设用地使用权与其他主体建设用地使用权依法享有平等进入土地市场的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。建立统一的土地交易市场不仅可以通过竞争机制和价格机制实现土地资源的优化配置,还可以通过市场约束政府配置资源的权力,促进我国城市化发展方式从主要依靠自然资源(土地) 和资本的投入型增长,转向依靠技术进步和效率提高来支撑的增长。

  (四) 制定土地利用总体规划法,加强土地用途管制

  至于国家的粮食安全问题,可以通过土地利用总体规划来实现。美国、英国、日本、新加坡等国家均通过立法建立了完善的土地利用总体规划体制,实施国家对土地用途的管制,使土地利用总体规划成为国家保护耕地的宏观调控手段。我国应制定土地利用总体规划法,明确土地利用总体规划对城乡规划的有效制约关系。唯其如此,才能实现土地利用总体规划协调生态保护和土地开发利用、城市化发展与耕地保护等多重价值目标。

  城市化是我国经济社会发展的必然趋势和强劲动力。我国现行的土地制度,为城市化的加速发展奠定了基础,但并不能保证城市化的可持续发展,并不能促使城市化意义的真正实现。土地制度的改革是复杂的系统工程,最关键还是在于政府是否能够归位正名,是否能够自己革自己的命,从原来的市场参与者、得利者转变为市场秩序的维护者,回归提供基本公共服务的角色。

  

  [参考文献]

  [1]北京土地财政临近破产2500 亿债务难偿还[N].中国证券报,2011-06-22.

  [2]荆宝洁.去年全国土地出让金近3万亿流向成谜题[N].21 世纪经济报道,2011-01-13.

  [3]李力行.城市化与保障农民权益绝非两难[J].财经,2011,(1):27.

  [4]沈建国.新世纪中国城市化道路的探索[M].中国建筑工业出版社,2001:2.

  [5]土地督察剑指“卖地经济”供地改革倒逼城市节地[N]. 中国日报,2011-04-25.

  [6]我国200 多个地级市中有183 个规划建设国际大都市[N]. 人民日报,2011-02-14.

  [7]于建嵘.从维稳角度看社会转型期的拆迁矛盾[J].中国党政干部论坛,2011,(1):20-21.

  [8]周其仁.城市化、土地制度与宏观调控[N].经济观察报,2011-04-18.

  来源:改革与战略 2012年第6期

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