金永明:中国海洋安全战略研究

选择字号:   本文共阅读 911 次 更新时间:2012-12-13 21:36:15

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金永明  

  

  【内容提要】为维护海洋安全,中国需要制定国家海洋安全战略。而海洋安全战略是国家海洋发展战略的重要组成部分,所以应符合其目标。同时,中国特别应合理处理引发海洋安全的海洋问题,使其对我国和平发展进程及国家统一大业的影响或威胁降低到最低限度。海洋问题的管控直接关系到我国由区域性海洋大国向世界性海洋大国的转型,也关系到国家核心利益的维护。为此,进一步明确和完善我国的海洋政策及法律制度,就显得尤为重要和迫切。

  【关 键 词】海洋安全/海洋问题/海洋政策/海洋法制

  

  当前和今后,我国面临如何处理海洋问题争议引发的海洋安全问题。而为维护海洋安全,必须具有战略视野,以合理管控海洋问题,维护海洋权益,确保国家战略机遇期,并推进国家统一大业及和平发展进程。为此,本文拟对海洋安全战略框架和内容等予以探析。

  

  一、中国海洋安全战略基本框架

  

  1.目的宗旨。海洋安全关系我国的生存利益和发展利益,关系我国由区域性大国转向全球性大国或强国的成功转型。所以,需要强化对300万平方公里海域的管辖并积极参与对公海的全球治理机制,特别需确保重要海峡通道安全。因为其直接关系到我国的生存与发展,所以需要有攻克两弹一星的国家意志,积极稳妥地处理海洋安全问题,以维护包括国家主权和领土完整在内的核心利益,确保海洋权益,发展海洋事业,维护海洋秩序,为促进中国和平发展进程与国家和平统一大业提供保障。①

  2.指导思想。为确保我国的战略机遇期,实现中国和平发展和国家统一,进而实现海洋强国目标,特别须处理好中美制海权的竞争与对立问题。应该说,中国与他国特别是美国间的制海权的竞争将是长期的,而制海权的竞争主要体现在对国际重要海峡的控制及其通道安全以及因海洋问题争议引发的冲突等方面。为此,我国需要合理管控海洋问题,应对美国所谓的“海空一体化”战术,积极参与国际海洋事务建设进程,使其对我国的威胁或影响减少到最低限度,以确保国家海洋权益,实现和谐海洋理念和国家安全目标,进而实现世界性海洋大国目标。②为此,应对我国面临的主要海洋问题(东海问题、南海问题、极地问题、国际海底问题和其他海洋问题等)进行逐个研究,并提出具体的政策和法制保障对策建议,以利于政府有关部门决策参考。

  3.战略目标。为使来自海洋问题的威胁对我国和平发展进程的影响或阻碍降低到最低限度,有利于我国发展利益的实现和国家和平统一事业的推进,并实现世界性海洋大国目标,我国有必要确定各时期的战略目标(综合性目标和阶段性目标)。

  (1)近期战略目标(2012-2020)。主要为设法稳住海洋问题的升级或爆发,采取基本稳定现状的立场,逐步采取可行的措施,设法减少海洋问题对我国的进一步的威胁或损害,以利用好战略机遇期。具体目标为,完善海洋体制机制建设,包括设立国家管理海洋事务的组织机构;完善海洋领域的政策和法律制度,为收复岛屿和岩礁创造条件。

  (2)中期战略目标(2021-2040)。创造各种条件,利用国家综合性的力量,设法解决个别重要海洋问题(例如南海问题),实现区域性海洋大国目标。具体目标为,逐步收复和开发他国抢占的岛屿和岩礁,并采取自主开发为主、合作开发和共同开发为辅的策略。

  (3)远期战略目标(2041-2050)。在我国具备充分的经济和科技等综合实力后,全面处置和解决海洋问题,完成祖国和平统一大业,实现世界性海洋大国目标。具体目标为,无阻碍地管理300万平方公里海域,自由地利用全球海洋及其资源。

  4.战略任务。结合国际发展现状,在综合分析和评估国际海洋安全形势的前提下,指出我国面临的海洋安全的要因和具体的海洋问题,在分析各个海洋问题的缘由、争议焦点、解决方法后,提出具体的对策建议。换言之,通过对各个海洋问题的研究,提出具体的政策和法律制度完善建议,包括发表东海问题或钓鱼岛问题政策白皮书,南海问题或九段线政策白皮书,构筑国际和区域性的航行安全管理制度,提出修改和完善《联合国海洋法公约》相关制度建议等。

  

  二、中国海洋安全战略内涵

  

  (一)海洋安全战略的基本范畴

  1.海洋安全的概念与种类。所谓的海洋安全,是指国家的海洋权益不受侵害或不遭遇风险的状态,也被称为海上安全或海上保安。海上安全分为传统的海上安全和非传统海上安全两类。传统的海上安全主要为海上军事安全、海防安全,而海上军事入侵是最大的海上军事威胁。海上非传统安全主要为海上恐怖主义、海上非法活动(海盗行为)、海洋自然灾害、海洋污染和海洋生态恶化等。③一般来说,传统的海洋安全有减少或消亡的趋势,而非传统安全有增加的趋势,所以维护海洋安全的重点是管理和控制非传统海上安全方面的海洋问题。

  2.世界地缘政治经济的变迁与海洋作用的凸显。世界经济已转向亚太,但由于亚太地缘环境的重要性和复杂性以及美国军事战略东移,在亚太出现了经济和军事(安全)分离的双重权力结构。随着中国的发展,中美之间的结构性竞争无法避免,因为美国担心中国的发展威胁美国在亚太的主导权和既得利益,为此,美国采取了加强与盟国、准盟国和其他国家之间的互动,目的是遏止中国的发展,消耗中国的资源,造成周边环境复杂而严峻的态势。中美之间的竞争将特别体现在制海权上,具体来说体现在海洋问题争议和通道航行安全上。

  同时,随着《联合国海洋法公约》的生效,其规范的专属经济区和大陆架制度,使相邻或相向国家间主张的海域重叠,所以,须在相关国家之间进行海域划界。而在最终缔结划界协议前,各方为强化对主张海域的管辖权,将采取相应的措施,这些措施因影响他国主张的权益,所以会发生冲突和摩擦。尤其是在相关国家之间存在岛屿领土争议问题时,相关的海洋问题争议就尤为突出。即各国为发展社会经济,依赖海洋及其资源的力度和强度不断加大,海洋的重要性日益显现,相应的海洋问题争议因《联合国海洋法公约》的生效而不断增加和加剧。换言之,如何确保国际航行通道、管控海洋问题争议是中国必须处理的重大问题。

  3.海洋安全战略与海洋发展战略等之间的关系。应该说,海洋安全战略是国家海洋发展战略的重要组成部分,海洋安全战略内涵须符合国家海洋发展战略要求。针对国家海洋发展战略,我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确规定,我国应坚持陆海统筹,制定和实施海洋发展战略,提高海洋开发、控制、综合管理能力。④这为我国制定和实施国家海洋发展战略提供了重要政治保障。

  一般来说,发展国家海洋事业的基本路径或路线图为:首先,应明确国家核心利益,制定包括国家海洋发展战略在内的战略。对于我国来说,核心目标是建设海洋强国。其次,完善国家海洋发展战略实施的海洋政策,包括强化海洋理念与意识,加强海洋事务协调,提高海洋及其资源开发、控制和综合管理能力,弘扬海洋传统文化,不断开拓创新海洋科技,拓展对外交流和合作,推动我国海洋事业不断取得新成就。再次,制定海洋基本法,以保障海洋发展战略和海洋政策的推进落实,重点是完善我国的海洋体制和机制,包括设立国家海洋事务委员会等形式的组织机构;最后,制定实施海洋基本法的海洋基本计划,以补正海洋经济发展过程中的薄弱环节或领域。⑤

  从国内国际情势来看,现今我国制定和实施国家海洋发展战略的时机已经成熟。⑥当然,我国制定的海洋发展战略应符合国家总体战略以及国家新安全观。同时,海洋发展战略应结合国际和国内发展态势予以适度调整,以确保国家的战略机遇期,并为促进国家和平统一大业服务。

  (二)影响或威胁中国海洋安全的海洋问题及观点

  1.东海问题。现今何谓东海问题,并无统一的观点。笔者认为,东海问题主要包括岛屿归属争议、海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议。东海问题的核心为钓鱼岛及其附属岛屿归属争议,其他争议问题均由此引发或与其关联。⑦

  针对东海问题的核心——钓鱼岛及其附属岛屿归属争议问题,我国应适时在公布标准名称的基础上,加大对其管理(包括规定行政区划、加强对岛屿的管理及资源调查活动、加快公共设施建设等),以体现其控制和管辖。⑧同时,应加强两岸海洋问题合作进程,包括公布钓鱼岛及其附属岛屿的基线基点及经纬度。

  2.南海问题。其主要包括南沙岛礁领土归属争议以及由此引发的海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议等。因为,陆地支配海洋,如果岛屿归属不能确定,则海域划界及其他争议问题就难以界定和解决。所以,重点应从历史地理和国际法分析领土归属理论,兼顾中国传统历史对领土的取得和管理要素,并结合国际司法判例进行研究。⑨

  在无法解决领土归属争议前,应采取“搁置争议、共同开发”的模式,以共享资源。在此,共同开发的概念应理解为广义的概念,包括自主开发、合作开发和共同开发;共同开发的资源不仅是非生物资源,也包括生物资源。换言之,要对“搁置争议、共同开发”予以新的阐释,以创造新的模式和新的机制。同时,对南沙岛礁展开调查活动,加强对已占岛礁的管控,包括开展旅游活动,努力争取占领和收复更多的岛礁,并加强开发活动力度。同时,应制定和实施双边海洋低敏感领域的合作协议,参与区域安全机制建设。

  3.军事活动问题。主要为中美在专属经济区内的军事活动(谍报侦察活动、军船测量活动和联合军事演习)应遵守自由原则,还是事先应得到沿海国同意之间的对立和分歧。笔者在海洋法领域考察军事活动的学说和争议后,指出在海洋法领域无法解决具有政治要素的军事活动问题,应通过双边对话机制协商解决,目的是增进互信和共识,消除分歧,尽力缔结危机管理与预防机制,促进国际、区域发展及和平与安全。⑩

  4.冲之鸟礁问题。即冲之鸟是岛屿还是岩礁的问题,它涉及专属经济区或大陆架的界限,并影响我国海上发展利益的拓展和保护问题。根据海洋法中的岛屿制度,笔者认为应严格解释海洋法中的岛屿制度,特别是其构成要件,并考察大陆架界限委员会的审核动向。(11)

  5.海盗行为问题。海盗是人类的天敌,是属于国际社会打击的对象。为此,我国应在参与打击索马里、亚丁湾海盗活动的基础上,掌握海上打击海盗行为活动的特性和技巧,进一步完善国内法制,并灵活地运用于其他海域,特别应积极参与马六甲海峡的保护活动,增进其通航能力和安全性。(12)

  6.海上执法问题。针对不同的海域(管辖海域、争议海域、公共海域等),应采取不同的原则和方式实施执法活动,尽力减少冲突和冲撞事件,改进执法过程中的缺陷行为,制定诸如海域巡航执法条例那样的规章,努力构筑执法热线联络机制和预防危机管理机制。特别要处理好渔业纠纷和抓扣事件,避免因此造成与他国之间的外交对立。为此,应对国内渔业活动予以管理(包括设置新的装备、报废老旧船只、增强教育培训等),并对渔业有关的政策与法律制度进行修正和完善,目的是合理实施渔业活动,确保渔民利益。

  7.海洋生态安全问题。当前,我国海洋生态面临多重危机:近海环境污染态势及危害严重,防控难度加大;近海生态系统大面积退化,且正处于剧烈演变阶段,是保护和建设的关键时期;海洋生态环境灾害频发,海洋开发潜在风险极高;次级沿海新兴经济区发展面临新的危机和挑战。生态环境的管理和保护需要有全局意识和长远的战略考量。发展蓝色经济在我国已经提到战略高度,但仍有两个方面的制约。第一,在理论依据上缺乏支持;第二,实践上缺乏具体操作。蓝色经济建设如何与海洋生态环境保护相结合,国内外相关研究相对比较缺乏。因此,在我国海洋生态逐步恶化的背景下,如何加强并提升我国环渤海、黄海、东海、南海各海区的跨区域生态保护与管理,如何进一步深化我国与沿海各国国际生态保护合作,是保护我国海洋生态环境的重大课题。

  8.极地资源开发问题。对于北极领土归属及其资源开发问题,因在北极现无规范性的国际制度,所以应探讨国际海底制度,即建立在人类共同继承财产原则基础上的国际海底制度,以及管理国际海底活动的机构——国际海底管理局适用于北极制度的可能性,以共同保护北极脆弱的生态环境,维护可能的航行安全和利益。同时,也应考察南极条约体系中针对领土问题的制度,即冻结领土权的制度,适用于北极的可能性与主要障碍。(13)概言之,为确保我国在北极的利益(航行和科研活动等利益),我国应积极参与制定北极国际制度的活动,并发表自己的主张。另外,还应加强与北极区域国家的双边合作进程。

  9.国际海底资源开发问题。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国际展望》(沪)2012年4期

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