张义清:公民受教育权的宪法保障与司法救济

——教育侵权纠纷诉讼解决新机制探析
选择字号:   本文共阅读 1634 次 更新时间:2012-12-13 21:35

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张义清  

【摘要】宪法对公民受教育权的保障带有根本性。教育法等部门法则是宪法关于公民受教育权保障性条款的具体实现形式。“齐玉苓案”昭示:当公民受教育权被侵害而穷尽了其他法律手段仍不能获得必要救济的情况下,宪法理应成为公民基本权利实现的可靠基石和最后屏障;“罗彩霞案”则表明:在诉讼事由明确和相关法律依据充足的前提下,法院首先应当适用部门法条款而不能动辄启用宪法条款作为裁判教育侵权纠纷案件的直接依据,以防止公民基本权利宪法保障手段的“泛法律化”。就现阶段频发的类似教育侵权纠纷而言,合理的司法救济渠道和诉讼解决机制不仅仅体现在宪法条款的司法适用效力应当由谁来解释以及应当如何去解释,更在于我国专门的教育纠纷诉讼解决机制尚付阙如,亟需在尊重中国现行司法体制的基础上借鉴域外有益经验有步骤地建立起来。

【关键词】受教育权;宪法保障;泛法律化;教育诉讼

现阶段,随着我国教育体制改革的推进,公民受教育权的内涵得以拓展,其法律保障的制度化水平明显提升。与此同时,各类教育纠纷不断凸现,新情况和新问题纷至沓来。尤其是最近十年来,以“齐玉苓案”和“罗彩霞案”为典型代表,公民受教育权的纠纷解决方式尤其是司法救济途径问题的探讨走到了学术研究的前台。如果说,“齐玉苓案”十多年来一直饱受人们争议的话,尘埃未定的“罗彩霞案”亦引起了公众的瞩目。问题的解决并没有终结,相关纷争也没有消解,[1] 翻版的“齐玉苓案”或“罗彩霞案”仍频频出现,[2] 公民受教育权的法律保障和司法救济途径面临重重困境。本文拟重拾“齐玉苓案”和“罗彩霞案”中的一些疑难问题进行检讨,并就中国教育侵权纠纷诉讼解决机制进行反思,希望能探求一种更为可欲的公民受教育权司法救济途径。

一、从“齐玉苓案”到“罗彩霞案”:公民受教育权的法律保障和司法救济途径考察

2001年8月23日,山东省高院审结的全国有名的“齐玉苓案”,其引人注目之处在于我国最高人民法院专为此案作出的一个司法解释,即该院法释〔2001〕25号《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。其中明确规定:“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任。”[3] 山东省高级人民法院依照该《批复》判决:被上诉人陈晓琪、陈克政应支付齐玉苓因受教育的权利被侵犯造成的直接经济损失和相应的间接经济损失赔偿金以及精神损害赔偿金共计10万余元,被上诉人济宁商校、滕州八中、滕州教委等承担连带赔偿责任。

就此案来看,齐玉苓的诉讼请求能否得到法院的支持及其能够获得什么样的救济,取决于其起诉的事由是否成立及其相应的法律依据是否充足。其中至关重要的问题就是,作为宪法规定的公民受教育权应当如何加以保护。正如学者评价道:“以民事方式作为对宪法所规定的公民基本权利的救济手段,《批复》完善和丰富了我国公民宪法权利的司法保护途径,具有重大意义。”[4] 当然,也有学者针对宪法司法化理论进行了尖锐的学术批评。认为此案根本就不宜适用宪法,宪法的司法适用不仅误解了我国宪法的立法实施和行政实施机制,容易产生宪法理论上的混乱。[5]

值得关注的是,2008年12月18日,我国最高人民法院专门下发公告:自2008年12月24日起废止2007年底以前发布的27项司法解释。其中就包括该院之前就齐玉苓案所作的《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。学者认为:“废止齐玉苓案‘批复’有利于我国的宪法适用回到现行宪法确定的路径上来,也有利于以后我国各级人民法院准确援引宪法条文。[6] 亦有学者指出:“宪法案例中的裁判理由不具有拘束其他国家机关的效力,所以基于情势变更原则对其进行改变是可以的……最高院废止齐玉苓案批复,该废止对齐玉苓案本身不产生溯及力。”[7]

与“齐玉苓案”惊人相似的是,2004年,王佳俊和罗彩霞在湖南邵东一中同时参加高考。罗彩霞的总成绩为514分,王佳俊的总成绩为335分。王佳俊之父王峥嵘则通过伪造罗彩霞的户口迁移证等手段,使得王佳俊冒用罗彩霞之名被贵州师范大学录取。王佳俊继而冒用罗彩霞之名进入贵州师范大学就读。2008年,王佳俊还以罗彩霞之名办理了毕业证、学位证、教师资格证等相关证件。2009年3月,时为天津师范大学学生罗彩霞在申办开通网上银行业务时发现身份证号被他人冒用,遂以姓名权、受教育权受到侵害为由,将王佳俊、王峥嵘、杨荣华、湖南省邵东县第一中学、邵东县教育局、贵州师范大学、贵阳市教育局、时任贵州师范大学历史与政治学院院长之职的唐昆雄等被告诉至法庭,请求法院判令王佳俊停止侵害原告姓名权、受教育权的行为,赔偿原告经济损失和精神损害抚慰金,并要求其他被告承担连带责任。[8]

2009年10月26日,湖南省邵阳市北塔区法院对王佳俊冒名顶替罗彩霞上大学案作出一审宣判,王佳俊的父亲、湖南省隆回县原公安局民警王峥嵘犯伪造国家机关证件罪,被法院判处有期徒刑2年,与原犯的受贿罪所判处的有期徒刑3年刑罚数罪并罚,决定执行有期徒刑4年。同时,该案的民事诉讼程序也相继启动。2010年8月13日,天津市西青区人民法院在湖南省长沙市开庭审理此案。庭上,经过法官努力调解,诉讼各方最终达成调解协议,王峥嵘给付原告赔偿金4.5万元,原告放弃其他诉讼请求,双方无其他争议。该案以原、被告方握手言和而告终结。

与“齐玉苓案”略为不同的是,“罗彩霞案”发生以后,当地的教育行政机关和有关党政机关亦采取了相应的处理措施。案件当事人当年的高三班主任张文迪在案发后即被邵东县纪委实施“双规”;教育行政部门在查清案件事实情况的基础上依法吊销了冒名上学的王佳俊毕业证、学位证、教师证等;教育部随后也下发通知,要求各地高校及教育行政部门“对骗取高考加分资格或企图冒名顶替入学的新生,在取消其入学资格的同时,要配合有关部门一查到底,坚决依法惩处幕后指使者或非法中介机构,“发现一起、曝光一起、查处一起,态度坚决,决不手软”。[9]

从上述两个案件的审理情况和处理结果来看,当事人的诉讼事由都涉及公民的受教育权。在司法程序上,“齐玉苓案”仅仅适用了民事审判程序,而“罗彩霞案”不仅适用了民事审判程序,而且涉及到刑事审判程序;就案件终局处理及其适用的法律依据而言,“齐玉苓案”适用的法律依据是我国现行宪法相关条文,“罗彩霞案”适用的法律依据则是教育法等具体法律条文。上述案件随着司法程序的终结看似划上了句号。然而,就类似案件尤其是“罗彩霞案”中审判机关的诉讼解决方式和实际效果来看,法院对相关责任主体和诉讼事由的模糊化处理、司法判决对有关问题笼统的回避,加之当事人调解结案的方式,都给我们留下了太多的疑问。[10]

二、公民受教育权的法律属性及其相应的保障性依据

公民受教育权受侵害构成以上两案当事人的诉由。人民法院是否应当以及应当如何支持当事人的诉讼请求,首先需要辨析的就是公民受教育权的法律属性。公民受教育权属于公权利还是私权利?它属于宪法权利还是民事权利?至少到目前为止,相关的认识分歧仍然没有澄清。如果按照“公权利”来定位的话,受教育权的权利主体为公民,义务主体就是国家。政府必须以积极作为的方式保障公民这一基本权利得以实现。我国的义务教育制度就充分体现了这一点。我国传统的公办教育体制无疑也具有类似的特征。[11] 然而,随着我国教育体制改革的深入推进,尤其是随着《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规的颁布和施行,我国民办教育进入到了一个快速发展期,教育主体呈现出多元化的趋势,公民受教育权的私权化性状也开始显现。作为私权利范畴的公民受教育权在本质上是平等权和自由权,其实就是公民的一项重要的民事权利。正如“齐玉苓”案一审法院枣庄市中级人民法院所认定的:“原告齐玉苓主张的受教育权,属于公民一般人格权范畴。它是公民丰富和发展自身人格的自由权利。”该理论推演虽然是法院对民事权利所作的一种扩张性解释,但它无疑具有一定的现实合理性。尽管如此,从法条主义的角度来看,我国民法通则及相关的法定解释的确没有将受教育权纳入到作为民事权利的人格权范围内,以至于最高人民法院法释〔2001〕25号《批复》体现的就是:齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利。司法机关之间认识分歧尚且如此,学界的理论纷争更是莫衷一是。

公元18世纪末,法国的爱尔维修最先提出受教育乃“人的权利”,同时代的巴贝夫进一步论证了受教育权乃人的“原始权利”,从而使得受教育权获得人权的理论说明。近代以来,受教育权在资本主义国家大量“入宪”,成为公民的“基本权利”。1919年德国魏玛宪法即将受教育权作为一项公民基本的社会权利加以规定。二战以来,受教育权也开始进入国际人权法领域,成为现代国际人权公约所普遍确认和保护的经济社会权利。1948年12月10日,联合国大会通过的《世界人权宣言》第二十六条第(一)项就明确规定:“人人都有受教育的权利……高等教育应根据成绩而对一切人平等开放。”第21届联合国大会1966年12月16日通过并于1976年3月23日生效的《经济、社会及文化权利国际公约》将受教育权提升到“任何国家、任何民族、任何时间以及任何条件下都必须加以保障的基本人权”的高度。[12]

我国现行宪法第46条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第9条明确规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”该法第36条明确规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”该法第77条明确规定:“在招收学生工作中徇私舞弊的,由教育行政部门责令退回招收的人员;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”该法第80条也规定:“违反本法规定,颁发学位证书、学历证书或者其他学业证书的,由教育行政部门宣布证书无效,责令收回或者予以没收;有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,取消其颁发证书的资格。”该法第81条还明确规定:“违反本法规定,侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益,造成损失、损害的,应当依法承担民事责任。”同时,《中华人民共和国高等教育法》第9条也规定了:“公民依法享有接受高等教育的权利”。

“受教育权属于基本人权的一种,作为基本人权,它是与劳动群众的劳动权或者是生存权紧密结合在一起的”。[13] 确切地说,受教育权属于社会权的范畴,政府应对公民受教育权的实现承担责任。其中,宪法对公民受教育权的保障带有根本性。教育法等普通部门法则是受教育权宪法保障方式的具体实现形式。从本质上看,现代教育法是一个独立的法律部门,属于社会法的范畴,从属于宪法,是宪法的子法,以受教育权的保护和规制为核心的现代教育法无疑是公法与私法的兼容。故而,“教育法到底属于公法抑或是私法”、“在宪法上通过追究民事责任来实现保护公民受教育权是否会导致宪法私法化”诸如此类的“问题”无疑就属于“假问题”。[14] 教育问题是一个重要的社会问题。教育的发展程度最终决定于社会的发展水平,经济的长足发展无疑是公民受教育权得以实现的根本保障。为此,一个国家的政府必须尽最大的努力采取行动发展经济,并使其对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应当达到的保障水平,使得教育的发展同步于社会的发展和国家义务能力的发展。

三、教育侵权纠纷司法裁判中的法律适用及其宪法原理

基于前文的分析,我们不妨回到“齐玉苓案”和“罗彩霞案”两个案件适用的法律依据不同点的原因作一考究。比较有说服力的理由就是:“齐玉苓案”中当事人的侵害行为发生于1990年,而我国现行《教育法》1995年9 月1日起才开始正式施行。按照法律不溯及既往的原则,法院不能依据《中华人民共和国教育法》来裁判此案,而我国的民事权利中的人格权难以包容受教育权这一基本权利,才不得已而“援引了宪法条款”。“罗彩霞案”则发生在教育法生效实施以后,故法院和有关部门可以直接依据《中华人民共和国教育法》相关条款对此案进行处理和作出裁判。撇开其他因素权且不作讨论,仅就保障当事人受教育权的救济渠道和其所适用的法律依据来看,“罗彩霞案”无疑有了很大的进步,这反映出我国教育法律部门经历了一个逐步发展和不断完善的过程。

从法理上说,一切违宪行为都应受到宪法上的否定评价,而且应该承担违宪责任。“虽然宪法是根本法,但宪法也是法,具有强制力和规范性,具有与其他法一样的法律属性,应在法院得到适用。”[15]“齐玉苓案”昭示:当公民受教育权被侵害而穷尽了其他法律手段仍不能获得充分救济的情况下,宪法理应成为公民基本权利实现的可靠基石和最后屏障。问题在于:宪法条款类似宪法领域中的“帝王条款”(如同民法中的“诚实信用原则”之“帝王条款”一样)。实践中,基于宪法的高原则性、弱制裁性及根本性等法律特性,不能动辄启用宪法条款作为公民受教育权的“请求权基础”。尤其是在普通法律依据并不缺失的情况下,不加区分地简单地援引宪法条款,极易引发基本权利宪法保障手段的“泛法律化”倾向。[16]“罗彩霞案”则表明:在诉讼事由明确和普通部门法依据充足的前提下,法院首先应当适用普通部门法条款而不能动辄启用宪法条款作为受教育权纠纷的裁判依据,以防止公民基本权利宪法保障手段的“泛化”。 基于此,我们也不难理解在“齐玉苓案”之后的2008年12月18日,最高人民院为什么明令废止该院之前关于“齐玉苓案”《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》的真实意图了。

值得进一步关注的是,2009年11月4日,最高人民法院还公布了《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》,里面对刑事裁判文书、民事裁判文书、行政裁判文书的援引法律依据进行了规范。其中通篇没有提到是否可以援引宪法。这与我国最高人民法院1955年和1986年分别作出司法解释如出一辙。[17] 与此同时,2009年12月26日我国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过自2010年7月1日起施行的《中华人民共和国侵权责任法》第2条关于侵害民事权益应当依照该法承担侵权责任的范围作了界定,其中涉及到生命权、健康权、姓名权等等,却没有将“受教育权”纳入其中。对此,笔者进一步反思的问题就是:或许“齐玉苓案”和“罗彩霞案”随着司法程序的终结从形式上看似乎告了一个段落。然而,就类似案件的诉讼解决方式和实际效果来看,公民受教育权的司法救济渠道实际上并没有随上述案件的诉讼解决方式而被疏通,相关的理论纷争和实践困境并没有随法院裁判书的作出而彻底消解。

可以设想,将来类似案件不可避免地出现的时候,为公民受教育权寻找更为合适的司法救济途径无疑是十分必要的。笔者就此认为,全国人民代表大会及其常委会是我国宪法规定的专门的宪法监督机关,由其作出受教育权权纠纷如何解释及其相应的法律责任如何界定自然是符合宪法精神的。问题却在于,其中涉及违宪审查在中国应当以何种方式启动更为合理,司法机关对违宪行为如何进行判断更为可行等较为复杂的因素,这些都涉及到宪法制度本身应当如何完善等宏观层面的问题,相关技术层面问题的解决尚待时日。就我国目前的现实状况和宪政体制而言,针对现阶段频发的类似教育侵权纠纷探寻一整套合理的司法救济渠道和诉讼解决机制无疑是至关重要的。其重要的方面不仅仅体现在宪法条款的司法适用效力应当由谁来解释以及应当如何去解释,也不在于宪法条款在判决书中能否被援引,而在于我国专门的教育诉讼解决机制的建立尚付阙如,亟需在尊重我国国情体制的基础上合理地借鉴域外经验有步骤地建立起来。

四、中国特色教育侵权纠纷专门诉讼解决机制的构建

中国目前正处于一个剧烈的社会转型期,受教育已成为每个人生存和发展的需要。人们的教育主体意识、权利意识和法律意识变得更加强烈。与此同时,在教育资源配置不断实现市场化、现代教育主体日益多元化以及教育法律关系日益复杂化的今天,传统的教育模式形成的主体之间地位和关系已发生深刻的变化。教育抢滩增多,教育资源变得更加紧缺,教育环境变得更加错综复杂,各类教育侵权纠纷也纷至沓来,公民受教育权受侵害的机率也大大上升。公民的受教育权所遭受的侵害不管来自哪里,也不管其表现方式如何,倘若缺少明确的宪法和法律依据,尤其是缺乏切实有效的司法保障机制和法律救济机制的话,它必将是一项十分脆弱的权利。

为此,部分学者试图借鉴域外的“宪法对第三人效力理论”[18] 发挥其在完善我国教育纠纷诉讼解决机制的适用价值。就上述案件而言,有人就主张通过“行政附带民事诉讼”或“刑事附带民事诉讼”等途径加以解决。其中的难点不仅存在于“目前我国所产生的宪法对第三人效力问题很大程度上应该靠完善违宪审查制度和我国的民事立法来解决”。[19] 韩大元教授也指出过:“在我们思考宪法对第三人效力问题的时候,必须记住私人间的相互侵权不受宪法调控,个人侵犯个人权利不是宪法基本权利的标的物仍然是一个基本的宪法原理。”[20] 笔者调研了解到的情况就是,我国教育法领域既存的某些“非民事非行政”教育纠纷案件同样也是“宪法对第三人效力理论”难以合理解释和有效应对的。[21]

在中国,教育审判在当下所具有的复杂性和专门性,已非目前普通的司法机构和司法程序所能有效应对的。“为了保证人民法院公正、合理地审理各类教育案件,有必要仿照其他国家设立教育法庭,实现教育审判组织上的专职化和地位的相对独立化。”[22] 我国著名的宪法学专家莫纪宏教授亦认为:“我们应设立专门的教育法庭,解决公民受教育权受侵犯而发生的行政案件、民事案件等相关的案件”。[23] 就此而言,中国特色的专门教育审判机构的设立及其运行机制的探索无疑是我国现阶段面临的一个绕不开的理论和实践问题。

从我国的司法实践来看,早在上个世纪90年代开始,国内某些地方基层人民法院曾尝试性地设立过“教育法庭”或“涉教案件领导小组”等内部职能机构,其后又陆续地被全部撤销了。作为我国在特定的历史条件下改革伴生物,这些专门的教育纠纷裁决机构的出现与撤销究竟能给我们什么样的启示?中国现阶段应否设立专门的教育审判机构?应当设立什么样的教育审判机构?带着这些问题,笔者及本课题组成员曾对我国首例专门教育审判机构所在地进行过实地考察。[24] 通过实地调研发现,我国首例专门教育审判机构——教育法庭作为国家审判机关的一个业务庭,属于法院的内部机构,直接承担着国家教育司法审判的职能,而事实上,该法庭并不仅仅是司法机关的一个内部机构,它还担负着国家教育行政机关代言人的角色,导致了该审判机构“半司法、半行政”色彩,其审判职能的发挥就可想而知了。

笔者认为,我国首例教育法庭的设立与撤销虽然已经成为历史,但它对于我们深入地考察教育审判机构的具体模式提供了弥足珍贵的经验和教训。质言之,教育法庭作为特殊历史阶段的产物,是伴随着我国教育司法审判机构走向“独立”、保障其“专业性”的需要而出现,同时也由于该机构的“行政依附性”所导致的“非专业化”而被历史所抛弃。据此,笔者获得的重要启示就是:保留该机构的“独立性”并剔除其行政附和色彩,有步骤地建立起“普通专审相对独立型”的教育审判机构当为我国未来教育司法审判模式改革的理性选择。

值得借鉴的是,当今世界各个国家都根据本国的司法传统设置了独特的教育司法审判机构,并适用与普通司法机关所不同的规则和程序。笔者就各国教育纠纷诉讼解决机制的具体模式作了一个基本分类,大致上包括以下四种类型:

其一是教育机构主导的准司法内部解决机制,即在学校等教育机构内设的具有一定司法效力的内部机构对教育侵权纠纷进行裁决的机制。比较有代表性的国家就是印度,在印度马哈拉施特拉邦和古吉拉特邦,普遍建立了学院法庭。如《浦那大学法》第42条(1)款规定,由法庭审理学院教职员的日常事务纠纷,如免职,调离或降级等。学院法庭的庭长并非一定由法官担任,可以由学院院长兼任该职。但事实上,这个职位通常是由政府任命的具有丰富司法经验的人担任。学院法庭的决定是终裁,无须再将案子提交法院审理。然而,根据印度宪法第226条和第227条,如果学院法庭缺乏裁判力,诉状出现明显的法律错误,或者违背了公平主义的原则,当事人也可将案子提交邦最高法院审理裁定。[25] 美国在20世纪以前的教育司法审判机构是设立于各类教育机构内部的,当教育纠纷出现以后,一般由联邦及各州各类学校委员会自行处理,鲜有教育纠纷诉及联邦或各州法院经过司法机构或行政机构处理的。[26]

其二是教育行政机关主导的准司法行政解决机制,就是指由一个国家具有行政管辖权的教育行政机关或内部机构来受理和裁决教育纠纷。比如,加拿大的教育上诉法庭主要受理对教育行政当局作出的复议决定不服的权益纠纷案件,其法庭组成人员由省教育厅长任命并独立审理有关教育的上诉案件。教育上诉法庭的裁决是终局性的,其裁决应送最高法院备案,同时抄送教育厅长。[27] 这种由教育行政机关任命的教育上诉法庭制度,既不同于行政机关的行政复议制度,又区别于审判机关的司法审判制度。法国教育纠纷的处理则由国民教育部和学区设立的专门机构来负责。[28] 日本的教育纠纷也先由主管教育行政部门来处理,当事人对主管部门的处理如果不服,可上诉所在地区的人事院或者人事委员会、公平委员会。如对人事院或人事委员会、公平委员会的裁决仍不服,可上诉司法机关。根据规定,若没有特殊情况,不经过人事院或人事委员会、公平委员会的裁决,不得上诉司法机关。[29]

其三是普通法院主导的教育纠纷司法解决机制。美国教育纠纷案件主要就是由其联邦最高法院和各州法院适用普通司法程序来裁判的。在美国,一般的教育纠纷通常作为民事纠纷由普通法院按普通的民事诉讼程序进行审理。美国普通法院通过审理不同类型的教育纠纷,在涉及学校教育中的宗教政策、学校的学术性决定、学校自由裁量权、学生表达自由权利等方面形成了诸多有名的判例。[30] 日本对于各种教育纠纷,一般是按先民间、后行政、再司法的程序办理。该国的教育司法机关由最高法院、高等法院、地方法院和家庭法院组成。该各法院均独立工作,在审级上,上级法院的判决对下级法院有约束力,所以对判决不服可逐级上诉。[31]

其四是专业性审判机关(机构)主导的教育纠纷专门解决机制。所谓专业性审判机关(机构),主要就是指国家设立的专门负责审理教育纠纷案件的司法审判机关(机构),如法国的行政法院,德国的教育法院等。以法国为例,由于该国视教育为国家公共事业,各级教师均为国家公务人员,故涉及教育、教师的行政诉讼案件均由行政法院(行政法院在法国,是对应于普通法院的一类特殊的负责审理教育纠纷的专业性法院)受理和裁定。除行政法院外,法国还存在着其他的专门法院,如国家审计法院。在教育方面,地方政府的教育财政和中小学校的帐目接受地区审计法院的审查,教育部和高等学校的预算和决算由国家审计法院审核。如果当事人对地区审计法院的裁定持有异议,可上诉国家审计法院,对国家审计法院的裁定不服,可上诉国家行政法院。[32]

就教育机构主导的准司法内部解决机制而言,作为教育法律关系的参与人,教育机构了解纠纷的原貌即可以据此作出有说服力的裁判和解释,但是,它也有其自身难以克服的缺陷:正因为教育机构作为教育纠纷的利益相关人,它就很难保持一种客观、公允的心态超脱于纠纷之上对其进行裁决,加之其作为一种民间的纠纷处理方式,其权威性常常受到质疑;就教育行政机关主导的准司法行政解决机制而言,行政机关作为纠纷解决机制的主导方,具有足够的权威和执行力,该机构及其人员亦谙熟国家教育行政法律法规,这都是其他任何机构所无法比拟的。问题却在于:教育行政机关同样也有可能成为教育法律关系当事人或教育纠纷的利害关系人。此时,其作为纠纷解决机构的正当性无疑就会大打折扣;与上述教育纠纷解决机制相对应,由普通法院主导的教育纠纷司法解决机制自然是大多数国家的选择,人们通过普通的司法诉讼解决教育纠纷的实效性也是十分明显的。但是,随着现代国家司法机关担负的职能越来越繁重,面临的问题越来越复杂,教育纠纷的数量也越来越多,专业性不断凸显,这却不是普通法院所能有效应对的。各种专业性的教育司法机关便应运而生。当然,人们也进一步认识到,现代国家单纯适用哪一种模式在实践中可能都是行不通的。事实上,很多国家都试图将民间组织、行政机关、司法机关和专业性机关的纠纷解决职能紧密地联系起来运用于教育纠纷的解决。美国就是鲜明的例证,20世纪以前,美国法院系统并无受理学校领域案件的先例,而从20世纪以来,随着各项法律制度的不断完善,加之法院判例越来越多地涉及到教育问题,联邦最高法院和各州法院来裁判具体的教育纠纷成了美国处理教育纠纷最常用的办法。[33] 再如法国,当教育纠纷发生时,其解决途径除了可以通过上述教育系统内的司法行政制度来解决外,另一条重要途径就是通过教育系统外部的行政诉讼制度解决途径,而且一般遵循先系统内、后系统外的程序。总之,大多数国家对于教育纠纷的裁决和处理,一般是按先民间、后行政、再司法的程序办理。

基于对上述其他国家实践经验的借鉴和吸纳,我国理论界和实务界亦形成了关于中国现阶段教育司法审查模式的一些认识,归纳起来,至少包括如下几种构想:(1)“独立型”。即设想建立一种独立于现有人民法院系统之外的教育司法机构即教育法院,由其专门行使教育纠纷审判权,其审判组织由职业法官组成。(2)“兼审非独立型”。又称“维持现状型”,即设想在人民法院内不设立专门的教育审判机构,而由民事审判机构兼职行使教育纠纷审判权.(3)“普通专审相对独立型”。即设想在现有人民法院内设立教育法庭作为审理教育纠纷的专门机构,但该审判组织同民事、经济、行政等专门审判机构一样,仅由职业法官组成。(4)“特别专审非独立型”。即设想在现有人民法院内设立教育法庭,作为专门行使教育纠纷审判权的特别审判机构,但审判组织不同于民事、经济、行政等专门审判机构,它由职业法官和特定的教育机构团体委派的人员所组成。

从上述四种模式来看,我国首例教育法庭属于上述“特别专审非独立型”的一种特殊模式,而我国传统的教育司法审查模式则是一种典型的“兼审非独立型”教育司法审查模式。质言之,首例教育法庭式的“特别专审非独立型”模式之特殊之处就在于其形式上的“独立性”和实质上的“半司法半行政”性质。随着我国现阶段涉诉教育案件日趋复杂化和专门化,教育审判组织和从业人员亦需要走向独立化和专职化。无庸置疑,“兼审非独立型”已越来越不适宜我国现阶段的教育司法实践,亟需改革。此外,“特别专审非独立型”作为一种“混合式”教育行政司法审查模式显然与我国现阶段国情相去甚远。同时,欲在我国要建立起像法国、德国那样的“独立型”教育审判机构在我国当前的宪政和司法体制之下也是不现实的。

从稳妥和渐进的角度出发,教育法庭应当作为我国现阶段各级法院内部机构改革的重要内容。首先,该机构的组成人员应由在法院系统内选拔出来的具有相关专业知识的法官组成,其办公经费和和业务费应纳入各级法院经费预算范围之内,从而保证该机构能够独立地开展各项审判业务活动;其次,应明确该法庭的受案范围,明确界定可以纳入教育诉讼的教育纠纷的具体类型,应通过法律法规明确规定那些属于“涉及教育”的案件。应明确划分教育法庭与其他业务审判庭案件受理和审理权限,防止该庭因案件积压太多造成审理的负担从而影响到案件的质量;从程序设计来看,应借鉴其他国家的做法,将教育诉讼作为教育调解、复议、仲裁等的选择程序,一旦作出终局判决,就具有法律效力。具体来看,在单行的教育诉讼法尚未出台之前,教育诉讼一般适用民事诉讼程序,涉及教育行政机关为被告的行政案件适用行政诉讼程序,涉及教育类犯罪行为的案件适用刑事审判程序进行审理。通过立法进一步完善教育法律责任,包括教育法实施过程中行政机关、司法机关及其各级教育机构及其个人的教育法律责任,加强教育执法和司法的监督,从而保障教育法的有效实施,从而为公民受教育权的实现提供切实可行的司法救济渠道。

Constitutional Protection and Judicial Relief for the Right to Education of Chinese Citizens

——The special educational dispute litigation and resolution mechanism

【英文摘要】The constitutional protection fundamental guarantees the right to education of citizens. Common laws, including the Education Law, specify concrete ways how the constitution guarantees the realization of the right to education through specific provisions. The Qi Yuling case indicates: the constitution is supposed to be a reliable basis and the last guard line for the realization of fundamental rights when citizens try all the other legal means and still fail to get adequate relief in face of the infringement of their right to education. The Luo Caixia case shows: if causes of action are clear and legal basis is adequate, courts shall first consider applying common laws rather than the constitution as the immediate basis for judging disputes over the infringement of the right to education, avoiding the generalization of constitutional protection of fundamental rights. At present, the most critical challenge in China is the lack of a special educational dispute litigation and resolution mechanism. It is urgent to develop the mechanism step by step by giving consideration to our national condition and system and learning from the practice of other countries.

【英文关键词】the right to education; social rights; constitutional protection; educational litigation

张义清,单位为湘潭大学法学院。

【注释】

[1] 参见刘元旭、黄兴华:《“罗彩霞案”虽结,高招仍有环节是黑箱》,新华每日电讯2010年8月16日。

[2] 参见周慧敏:《被冒名顶替,,海南又出了一个“罗彩霞”》,新华每日电讯2010年5月22日;南方:《河南又现“罗彩霞”》,载《民主与法制》2011年第5期;刘昌海:《高考加分造成了多少个“罗彩霞”》,载《深圳商报》2010年8月17日。

[3]《齐玉苓诉陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育权的基本权利纠纷案》,载《中华人民共和国最高人民法院公报》2001年第5期。

[4]宋春雨:《齐玉苓案宪法适用的法理思考——受教育权的性质与公民基本权利保护的法律研究》,载《人民法院报》2001年8月13日。

[5]许崇德、郑贤君:《“宪法司法化”是宪法学的理论误区》,载《法学家》2001年第6期。

[6]朱福惠:《理性看待最高人民法院对齐玉等案“批复”的废止》,载《法学》2009年第3期。

[7]王锴:《宪法案例的拘束力——从最高人民法院废止齐玉苓案的批复谈起》,载《江苏行政学院学报》2010年第3期。

[8]参见李经纲,祖先海:《罗彩霞被顶替上大学案圆满调解》,载《人民法院报》2010年8月14日。

[9]《教育部要求严打“罗彩霞”现象及高考加分作假》,载《考试与招生》2010年第7期。

[10]参见潮白:《由罗彩霞案看无奈“息讼”》,载《南方日报》2010年5月7日。

[11]在我国长期以来“公办教育一统天下”的教育体制格局下,1995年施行的《教育法》所规定的“学校”事实上只能理解为一般意义上的“公办学校”。在这种体制下,与其说是公办学校办学,不如说是公办学校代表政府向社会提供公共产品。

[12]1997年10月27日,时任中国常驻联合国代表秦华孙大使在纽约联合国总部代表中国政府正式签署该《公约》。2001年2月28日,第九届全国人大常委会第二十次会议作出批准《公约》的决定。3月27日,时任中国常驻联合国代表王英凡大使向联合国秘书长安南交存了由国家主席江泽民签署的批准书。

[13]参见永井宪一著:《教育法学的展开与课题》,学阳书房1984年版,第248页。

[14]参见童之伟:《宪法司法化引出的是是非非》,载《中国律师》2001年第12期。

[15]王磊:《宪法实施的新探索——齐玉苓案的几个宪法问题》,载《中国社会科学》2003年第2期。

[16]所谓泛化,即平庸化、庸俗化、工具化之谓。泛化是从现象学角度所作的一种描述。本文论及的宪法保障手段的“泛法律化”,就是指将在保障公民权利方面将宪法混同于一般的法律来对待和适用,通常表现为宪法对法律的“抢滩”。在笔者看来,公民基本权利宪法保障手段的“泛法律化”,不仅有损于法律的权威,同样也有损宪法的权威和尊严。尤其是在普通的而非专门的宪法监督程序机制中寻求宪法救济,将宪法救济视同一般的法律救济,极易导致宪法救济手段的“泛法律化”。现阶段,为了尽可能地避免宪法保障手段的“泛法律化”,各国通行的宪法惯例就是:“合法性”判断是“合宪性”判断的基础。人们在寻求基本权利保障方式和救济手段时,理应例行宪法救济事先穷尽普通部门法救济的原则。

[17]1955年最高人民法院在给新疆维吾尔族自治区(当时为新疆省)高级人民法院《关于在刑事判决中不宜援引宪法作论罪科刑的依据的复函》中指出:“中华人民共和国宪法是我们国家的根本法,也是一切法律的‘母法’……对刑事方面,它并不规定如何论罪科刑的问题……在刑事判决中,宪法不宜引为论罪科刑的依据。”1986年最高人民法院在给江苏省高级人民法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》中规定:“人民法院在依法审理民事和经济纠纷案件制作法律文书时,对于法律、行政法规、地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例均可引用”。实践上是以默示的方式排斥了宪法的可司法适用性。

[18]宪法对第三人效力问题发端于20世纪5、60年代的德国。尽管美国的政府行为理论(state action)与间接效力理论处理的是相同的问题,但是由于政府行为理论实际上坚持的是宪法权利规范在私人间不具有效力的观点(参见[美]杰罗姆?巴伦,托马斯?迪恩斯:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995年版,第290页)。通过对德国基本法的制定过程及相关规范的研究我们可以发现,基本法所规定的基本权利,除第九条第三款所规定的结社自由外,均应直接约束“国家权力”,基本法的任务专注于“对国家权力侵犯之防卫”上。(参见陈新民著:《德国公法学基础理论》(上),山东人民出版社2001年版,第290-291页)。 宪法对第三人效力问题在西方宪政国家多产生于二战后,在我国却是近年来才逐渐成为宪法学界研究的课题。(参见陈道英 秦前红:《对宪法权利规范对第三人效力的再认识——以对宪法性质的分析为视角》,载《河南省政法管理干部学院学报》2006年第2期)。

[19]陈道英 秦前红:《对宪法权利规范对第三人效力的再认识——以对宪法性质的分析为视角》,载《河南省政法管理干部学院学报》2006年第2期。

[20]韩大元主编:《比较宪法学》,高等教育出版社2003年版,第196页。

[21]比如笔者不久前在某基层法院调研中发现的一起“子女入学纠纷”案:某乡村初级中学于2004年9月24日向该区基层法院状告该乡农民吴某和黄某等二人不送子女上学案提起民事诉讼。原告诉称:吴某和黄某二人的子女系本校在籍学生,而两位家长于该校开学后近一个月尚未将其子女送至学校报名注册,因此诉请法院判令两被告人送其子女入学就读,并承担诉讼费用。在法院受理该案后审理过程中,吴某辩称:“因其夫妻长年生病,家庭经济条件不好,无力支付学杂费而未送其孩子上学。”黄某则辩称:“自己小孩十分厌学,家长已尽心尽力,学生就是不愿去学校”。最后,经过法庭调解:双方达成协议:“两位家长须送孩子入学就读,诉讼费由学校承担”。笔者认为,此案就属于典型的非民事非行政诉讼案件。

[22]王洪成:《加入WTO对我国教育法制建设的影响及对策》,载《比较教育研究》2003年第4期。

[23]莫纪宏:《宪法如何在我们的社会生活中来发挥他应有的社会功能》,首届中国十大中青年法学家论坛,北京,2005年1月14日。

[24]笔者及本课题组成员于2008年3月5日至12日专程前往我国首例教育法庭设立地——湖南张家界市永定区人民法院进行了专题调研。我们通过调取该法庭相关的原始文件、查阅该法庭存续期间所保存的办案资料、并对原教育法庭相关人员进行了专门的调查了解。通过这些工作,我们较为全面地掌握了该法庭从成立、运行和后来被撤销的整个过程和基本情况。参见张义清:《我国首例教育法庭的钩沉与反思》,《中国社会科学文摘》2009年第7期。

[25]参见郝维谦、李连宁:《各国教育法制的比较研究》,人民教育出版社1997年版,第36-37页。

[26][A]Robert C.O’Rilly & Edward T. Green , School Law for the Practitionner,Greenwood Press,1983.pp.88.

[27]参见郝维谦、李连宁:《各国教育法制的比较研究》,人民教育出版社1997年版,第36-37页。

[28]参见高如峰:《法国教育立法、执法、司法制度研究》,载《外国教育研究》1997年第1期。

[29][日]铃木英一:《现代日本的教育法》,东京:劲草书房1986年版,第34页。

[30][A]William A.Kapiln ,The law of Higher Education , Carolina Academic Press,1989.pp.123.

[31][日]铃木英一:《现代日本的教育法》,东京:劲草书房1986年版,第34页。

[32]参见高如峰:《法国教育立法、执法、司法制度研究》,载《外国教育研究》1997年第1期。

[33][A]William A.Kapiln ,The law of Higher Education , Carolina Academic Press,1989.

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文章来源:本文转自《厦门大学法律评论》(CSSCI来源集刊)2012年卷总第20辑,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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