刘晶 朱道林:英国土地强制购买制度及其启示

——基于典型案例的分析
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刘晶   朱道林  

刘晶 朱道林 林瑞瑞 谌业美 黄润龙

摘要: 研究目的: 基于典型案例来分析英国的土地强制购买制度,探求其对中国征地制度改革的启示。研究方法: 文献资料法、案例分析法。研究结果: ①英国强制购买制度与中国征地制度有较多相似之处,征地主体采用强制收购的方式,以土地的原用途为补偿基础,但补偿时强调土地的真实市场价值。②英国各利益主体间经济关系明确,设有“抵消原则”,若部分土地被强制购买同时考虑损失与增值。③英国设立了司法独立的仲裁机构与行政独立的监督机构,形成了健全的强制购买法律体系。研究结论: 对比研究发现,中国通过细化征地补偿标准,设立独立的仲裁机构与监督机构,制定有针对性的法律、法规等,完善中国的征地制度体系。

关键词: 土地制度; 征地补偿; 案例分析; 英国

近年来,随着中国城市化与工业化进程的推进,必然需要大规模的征地拆迁[1- 2]。由于中国特殊的城乡二元土地制度和国有土地出让制度,及由此引发的地方政府土地财政问题,使征地问题在中国显得尤为复杂[3- 4]。目前,大部分学者对国内征地制度的研究集中在征地矛盾原因分析及制度改革等方面,并取得了较为一致的观点和结论[5- 6]。对国外征地制度的研究则侧重于相关政策的介绍与理论分析[7- 8],案例分析还未见报道,研究体系还有待进一步完善。英国的土地归英王所有,个人和私人机构仅拥有土地使用权[9],政府或公共机构进行法定建设时需要通过强制购买来获得土地使用权,并且土地交易市场上只有土地使用权可以自由流转,与中国目前的土地制度较为相似。同时,其制度探索起步较早,政策经验丰富,对中国制度改革有较强的借鉴意义。因此,通过搜集、查阅国内外相关研究报告、法律、法规及文献资料,基于典型案例的分析,系统深入地研究英国强制购买制度,并通过案例分析与对比分析总结出英国强制购买制度的特点,以期能为中国征地制度改革提供一定的依据。

一、英国强制购买制度背景

自1066 年诺曼底人征服英国以来,英国实行土地公有制。但事实上,只要使用权人不违反土地法、土地规划或侵犯他人利益,即为土地的实际所有者,能随心所欲地利用和处分土地,土地使用的权能完备。土地使用权者可以分为两种:能继承或终身保有的土地产业权称为永业权,限期保有的称为租业权[10]。

英国的征地机构为征购管理局,从1845 年《土地条款统一法》开始,为了规范强制购买的程序、补偿以及其他会出现在土地持有人和征购管理局之间的问题,英国加强了土地强制购买方面的研究和立法工作,并制定了单独的征地法,主要有:①依据1965 年《强制购买法》的规定来进行强制购买的认定。②依据1981 年《土地取得法》的规定来确定购买程序。③综合1961 年、1973 年和1991 年《土地补偿法》进行相关补偿。英国法律中虽未将强制购买目的严格限定在公共利益上,但作为判例法系的国家,实际操作过程中以一套严密的法律程序来保证强制购买的合理性。

英国强制购买的仲裁机构为规划监察署和土地裁判,二者的区别在于当原土地持有者对强制征用土地通知不服,但不涉及补偿价格问题时可向规划监察署提起上诉;对补偿价格不满时则由土地裁判来处理[11]。两者均可对强制购买过程中的一系列问题进行独立的判决,且机构运作独立于“地方政府、中央政府各部、自来水供给公社、新城开发公社等”享有强制购买权限的主体[12]。

二、英国强制购买典型案例分析

1.补偿范围及相关概念界定

在英国,政府或公共机构进行法定建设时依法征用土地的行为称为强制购买。补偿主要包含以下4类:①失去土地补偿,即对土地持有者根据土地(包括构筑物和附着物) 原用途的市场价值进行的补偿。计算时可适当考虑近期潜在用途,但不考虑征购行为引起的价值变化。②残留地的隔绝与伤害,即由于强制购买造成地块分割后残留地贬值影响的补偿。③干扰补偿,即对土地持有者进行的补充补偿,规定范围较广,包括被迫出售资产的损失、商誉的损失、搬迁成本和情感伤害等,它必须是由强制购买所引起的自然合理的结果。④相关费用,即对被征购者在准备和谈判阶段支付的测量费和法律服务费等的补偿[13]。

为了直接阐述与介绍英国强制购买制度,本文引用《英国土地估价规程》中两个有关征地补偿的案例进行具体说明。

2.案例一: 部分土地被强制购买的补偿

(1) 案例介绍。如图1 所示,房屋A 位于城镇东郊,外围为占地1.5hm2 的花园,花园东部的道路较窄,通行不便。政府为扩宽这条道路,占用了1 200m2(15m×80m) 的花园,扩宽后道路与房屋最近的距离缩短为85m,但新修的道路极大地改善了房屋A 的通行情况。

(2) 补偿依据。1961 年《土地补偿法》规定,补偿总价遵循抵消原则,即补偿总额需扣除残留地价值的增加。同时,如果剩余土地还受到“物理因素”干扰的话,也要进行干扰补偿。1965年《强制购买法》第7 章规定,土地持有者可以申请的补偿不仅包括被收购土地的价值,还包括残留地的隔绝与伤害。结合以上两条法规,具体补偿的计算公式可总结为:

补偿总额= 被收购部分土地的价值+ 残留地的隔绝与伤害+干扰补偿- 剩余土地的改善

(3) 补偿方法。基于英国土地估计机构的评估,道路扩建前,房屋A 和1.5hm2 花园按照市场价格评估的价值为15 万英镑(1 英镑约合10.01 元人民币,2012);扩建后,房屋A 和剩余1.38hm2 花园按照原标准评估,价值下降为12 万英镑;但由于道路情况的改善,房屋A 和剩余1.38hm2 花园的总价值大大提升,增加为82 万英镑,故强制购买带来的增值超过了被占用土地的价值。根据抵消原则,仅在名义上补偿原土地持有者5 英镑(表1)。

表1:案例一:部分土地被强制购买的补偿计算过程明细

构成被收购部分土地的价值(+)残留地的隔绝与伤害(+)干扰补偿(+)剩余土地的改善(-)补偿总额
说明从土地持有者手中取得的那部分土地的市场价值土地隔离引起的贬值补偿其他公共工程产生的噪声、振动、异味、油烟、烟雾、人工照明或固液体无 知排放等“物理因素”所造成的土地价值贬值补偿由于土地的区位条件或通行条件变好造成的土地价值增加土地持有者最终获得的补偿金额
数额30 0000820 0005

(4) 通过本案例可以看出:①英国强制购买根据土地原用途的市场价值来评估失地补偿,本案例中“被收购部分土地价值”的计算是根据土地被收购前的花园的市场价值来评估。②部分土地被强制购买引起残留地贬值时,英国根据抵消原则要考虑“剩余土地的改善”,反映在本案例中即仅名义上补偿原土地持有者5 英镑。

3.案例二: 土地上设有租赁权的补偿

(1) 案例介绍。土地持有人Jack 将一个30m2 的临街商铺租给David,但由于政府开展的道路扩张工程,该商铺将被强制收购。此时,David 的租约还有5 年未到期,每年需要交纳净租金1 400 英镑。

(2) 补偿依据。依据1973 年《土地补偿法》规定,土地上设有租赁权时,对持有者和租赁者分别补偿,对土地持有者支付房屋拆迁补偿和农地补偿,租赁者的补偿则依据1967 年《租赁改革法》来评估。同时,根据1961 年《土地补偿法》规定,如果设有租赁权的物业只有部分土地被强制购买,还需依租用情况划分租金组成后再分别补偿。

(3) 补偿方法。强制购买发生前,按照市场价值对该商铺估价,土地持有者Jack 拥有的总价值为31 240 英镑,租赁者David为4 000 英镑(由土地估计机构参照市场价格得出5 年的租赁价格)。购买发生后,土地持有者和租赁者拥有的价值均降为零,因此对持有者Jack 的补偿额为31 240 英镑;而租赁者David 不仅失去了土地使用权,还面临搬迁成本和商誉损失等,故额外对其进行1 000 英镑情感伤害的补偿,共计5 000 英镑(表2)。

表2:案例二:土地上设有租赁权补偿计算过程明细

受偿者土地持有者土地租赁者
构成失地补偿(+)失地补偿(+)干扰补偿(+)总补偿
说明对失去土地使用权的补偿对失去土地租赁权的补偿包括拆迁成本、商誉损失等土地租赁者最终获得的补偿
数额(英镑)31240400010005000

(4) 由本案例可以看出: ①英国强制购买的受偿者较多,针对土地持有者和租赁者均设有相应的法律依据分别补偿。②英国的补偿范围较广,除了对失去土地的补偿外,还包括干扰补偿等。

三、基于案例分析英国土地强制购买制度特点及国内对比分析

1.补偿以原用途的市场价格为基础

案例一和案例二中计算失地补偿时,都强调了土地原用途的市场价值,适当考虑近期潜在用途,反映了利益相关者的真实损失。而中国目前大部分地区采用的征地区片综合地价和统一年产值标准是各地区根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004] 28 号文) 的要求,结合当地条件确定的,从规定看虽以土地原用途为补偿基础,但由于各地补偿标准政策导向性较强,补偿价格的区域性与时效性较弱,是一种纯粹的补偿关系,根本性质上更偏向于一种政策性议价,容易产生补偿价格在不同区域过高或是过低的现象。

2.补偿范围宽且内容多样案

例一中,对土地补偿总额的计算不仅包括被收购部分土地的价值,还考虑了残留地的隔绝与伤害、干扰补偿等;案例二中受偿者包括土地持有者和土地租赁者。不难发现,英国的补偿范围较宽,只要是由强制购买所产生的直接的、自然合理的损失都可以得到补偿,体现在两个方面:首先,对相关者遭受的权利和利益的损失均可得到补偿,充分考虑到相邻关系、情感权利等,如本文中的两个案例中都涉及的干扰补偿等,在美国、日本等一些发达国家也会考虑到对其他可预期的损害及相邻土地遭受的损失[14]。其次,对多种权利人都会进行补偿,不仅考虑了土地所有者,还包含了相关租赁者等。而中国目前补偿仅针对土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物等方面,强调实物与经济补偿,对于不同征地情况、不同被征土地权利主体之间的差异性考虑较少。

3.部分土地被强制购买时同时考虑损失与增值

案例一中并未对土地持有者进行实质补偿,可以看出,英国对于部分土地被强制购买时,考虑到了残留地可能发生增值或贬值的变化,根据“抵消原则”,比较损失土地和“残余土地的改善”的利益大小,即补偿中要扣除强制购买所带来的增值。而中国对于征地执行过程中产生的这一实际问题,并未单独考虑。处理相关问题,缺少政策与法律依据,从目前农地征用的执行情况来看,残留地的增值收益由集体(农民) 独享,贬值后果由集体(农民) 承担,究其原因,还是因为中国征地过程中各个利益主体间的经济关系不清,由此产生了利益分配不公的现象。

4.拥有完备的法律体系及独立的仲裁机构

由案例一、案例二中充分的补偿依据可以看出,英国强制购买的相关法律立法时间长、条款多、针对性强。事实上,自1845 年颁布了第一部专门的征地法律,随后100 多年内对法律进行了不断的补充与完善,相关法律可以细化到不同利益受损者、不同地类以及不同征购行为等,整个强制购买过程中基本做到了有法可依、有规可循。并且,英国的规划监察署和土地裁判对强制购买过程中的问题拥有独立判定与裁决的权力,这种独立于政府之外的仲裁机构有利于结果的公正性,为民众的申诉提供了一条渠道。而中国与征地有关的立法过早,近年来关于征地的条例又散乱地分布在一些基础法中,缺乏系统性,明显存在计划经济的痕迹和制度缺陷[15]。这就造成了各地在实际征地过程中,政策层面无法可依、随意性较大。同时,地方政府身兼“仲裁机构”、“征地主体”双重职能,且很容易把管理者职能和所有者职能混淆,影响仲裁过程的公平性。

四、对中国征地制度改革的借鉴与启示

1.合理确定征地补偿标准,反映土地的真实市场价值

根据政府还原理论(亦即社会契约论)及新公共行政理论发展的反思,强调社会公平在公共行政领域的核心价值[16]。有学者认为,中国当前征地行为的实质是强势公共权力代理主体与弱势土地产权主体之间发生的非市场自由交易[17]。通过强弱不对等、缺少谈判与协商的方式进行补偿,必然导致征地补偿缺乏科学性,从而阻碍了社会公平、降低了社会效率。在征地制度改革的过程中,首先需要确定征地合理补偿标准,中国可以借鉴英国强制购买中强调市场定价补偿的原则,增加补偿的灵活性与多样性,注重权利主体的参与,进一步减少土地收益分配差距,充分体现市场参与下的公开、公平与合理补偿的原则。

2.区分不同征地补偿类型,体现补偿的差异性

中国目前按照统一年产值进行补偿时过多地强调地块与地块、区域与区域之间价格的均衡,但被征土地之间的差异性则体现不出来[18]。为提高补偿方案的科学性,也可参照英国补偿类型的系统划分方法,把征地补偿分为失地补偿、干扰补偿、残留地补偿等不同组成部分,明晰各个利益主体间的经济关系,从而有效地避免补偿金额过低或过高,损害社会的整体福利。同时,注意征地补偿的差异性,类似于英国对部分土地被征用的补偿方案,应适当考虑由征地引起地块分割从而引起增值与贬值的情况。若造成残留地贬值时,可通过评估确定额外的补偿金额;若残留地因征地增值,地方政府则可适当分摊增值收益,降低相应征地补偿的金额。

3.设立独立的仲裁机构和监督机构,保障失地者的权利

中国地方政府在征地过程中通常扮演着代理者和谋利者的双重角色[19],主导着征地的整个过程,从征地行为的认定(公共利益的界定)到最终补偿方案的确定,失地者都无权申诉也无处申诉。国家可以在部门协调的基础上,建立具有独立司法与行政权力的仲裁机构(类似英国的土地裁判),确保征地目的合法性,同时为征地中引发的矛盾提供解决渠道,引导土地权利受损者通过法律手段维护自身合法权益,保持社会治安稳定。同时,通过设立独立的监督机构,可以形成有效的权力制约机制[20],动员各方力量如社会媒体等来严格监督征地后土地的用途、补偿费用的发放等,以此规范中国地方政府的征地行为,保护失地者的正常权益。

新西兰土地信息局下的海外投资办公室代替了新西兰储备银行(新西兰中心银行) 管辖的海外投资委员会对外资并购中的敏感土地和重大商业并购申请进行审查,保护了土地资源,避免了浪费,同时海外投资办公室还负责监督是否违法投资法以及渔业法相关法规,这样能够保证并购朝着有利于新西兰国家利益的方向发展。例如海外投资办公室2010 年12月宣布,拒绝批准天然奶品收购克拉伐牧场的申请。拒绝原因是“天然奶品及其关联公司的控制人不具备良好的商业道德”。

4.审查标准兼顾经济、社会和环境效益

虽然新西兰政府鼓励外商投资新西兰,外资管理措施较为明确和宽松,但是并没有盲目为了促进经济而牺牲环境和社会效益,因此在审查并购申请时除了考虑经济利益是否得到保护和提升,例如创造新的就业机会、引进先进科技或者营商技巧、为出口企业发展出口市场等外,还要考虑提供保护或者改善本地重要植被与动物的生存环境的控制、保护野生动物的生存环境的控制、保护或开发历史文化遗产等,真正在促进经济和技术发展的同时,做到保护和提高环境质量,真正引进有利于本国发展的外国投资。

参考文献

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