林来梵:美国宪法判例中的财产权保护

——以Lucas v. South Carolina Coastal Council为例
选择字号:   本文共阅读 483 次 更新时间:2012-07-04 13:09:24

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林来梵 (进入专栏)  

  

  一、引言:姑且美国

  

  在若干著述中,笔者曾不厌其烦地指出:与民法上的财产权不同,宪法上的财产权主要是私人针对公共权力的侵害而享有的财产权利,其中当然包括排除公共权力对私人之间业已确立的特定财产秩序进行不当干预的权利。[1]认识这一点非常重要,因为我国已经在一定意义和规模上存在了民法上的财产权保护规范,随着物权法规范的定立以及未来民法典的诞生,这种民法上的财产权保护规范体系将更趋完善,在这种情形下,如果没有分开宪法和民法上的财产权概念,就可能只满足于民法上的财产权保护,冲淡乃至“忽视了财产权之宪法保护这一课题本身的独立存在及其重大意义”,或者“把通过修宪完成这一课题的意义单纯地理解为是对民法上的财产权保护制度的一种确认或政治性的宣明,从而继续滞留于宪法乃是一部‘纲领性文件’的传统见地之上”。[2]

  本文将可以有效地补助上述观点的奠立,但这不是其问题意识的核心。如所周知,财产权的宪法保护已经成为当今修宪讨论的焦点话题之一,在此之际,我们不妨提出这样的设问:中国要建立或完善财产权的宪法保护机制,是否可借鉴外国宪法中有关财产权保护的相关经验,以及可借鉴哪些国家的相关经验。显然,这些问题的解答将有赖于浩大、艰幸的研究活动,而本文则姑且以美国为对象,而且以其晚近的一个重要宪法判例为考察的焦点,引出这种研究的端绪。

  像许多人耳熟能详的那样,美国联邦宪法中没有明文规定财产权的保护条款,但其第5条修正案中规定:任何人未经正当法律程序不得被剥夺生命、自由和财产,非有正当的补偿,不得征用私有财产以供公共使用;另外,宪法第1条第10项中还规定;任何州不得制定损害合同义务的法律。前者被称之为征用条款(takingclause),其含义通过第14条修正案中的正当程序条款而适用于各州;[3]而后者则是通常所谓的宪法上的“合同条款”。美国宪法正是通过这些条款来间接保护宪法上的财产权的,[4]其中,征用条款起着尤为重要的作用。

  然而,如果说根据第5条或第14条修正案的规定政府对私人财产可拥有征用权,那么则是错误的。这是因为修正案中的有关规定乃是一种人权条款,原则上不能推断出公共权力的某项权限。在美国,一般认为政府的财产征用权(eminentdomain)乃是属于主权中所固有的一项权限,而征用条款并非赋予这一权限,只不过是规定了其行使的条件而已。其中最重要的条件就是征用必须补偿。可以说,美国财产权的宪法保护,其制度的核心不在于禁止政府对私人财产权的规制,而在于设定征用补偿这一条件性的阻却机制,至于在什么情形下加以补偿,如何补偿,则需要在某种有效的宪法制度下所进行的具体解释,那种有效的宪法制度就是宪法诉讼,而其所产生的宪法判例就是那种具体解释的权威文本。离开了宪法诉讼制度和宪法判例制度,美国宪法第5条和第14条修正案中有关的征用条款同样会成为一种“悬之高阁”的条款,犹如我国宪法中的大部分条款,甚至犹如我们在不久后的修宪中将可能引入的那种私人财产权保护条款。

  但美国毕竟不同,其征用条款成功地在上述两个动态的制度下进入了运作。在传统的实践中,美国首先严格区分了“征用权”与州的“警察权”(policepower)这两个概念,对政府行使征用权而对私人财产所实行的规制予以补偿,而运用警察权的规制(包括剥夺)一般则不需要补偿。但这便产生了一个困难的问题,即:何种财产规制属于警察权的规制,而何种财产规制则属于宪法上的征用(taking)。这一问题自然反映在日常的有关宪法诉讼之中,成为宪法争议的一种重要焦点,并形成了一系列的宪法判例。

  

  二、路卡思案的梗概

  

  首先我们来看路卡思诉南卡罗来纳州海岸委员会案(Lucasv.SouthCarolinaCoastalCouncil)。[5]这是一个典型的、也是较新的判例,由此我们回溯过去的判例,就可纵观美国宪法上财产权保护的基本概况。

  路卡思案的发生肇始于美国的海岸环境保护。1972年,联邦议会制定了《沿岸区域管理法》,[6]规定各州可制定海岸环境保护的计划,并通过根据该类计划拨给一定财政补助等方式,诱导各州加强海岸环保,从而间接地达到保护海岸线的目的。该法施行后,各州果真先后立法保护海岸环境,其间,南卡罗来纳州也于1977年制定了一部《沿岸区域管理法》。根据该法的规定,海滨以及临接海滨的沙滩地域均为指定的criticalarea(以下译为“保护区”),在区内建造住宅性质的建筑物受到禁止,对土地的利用也受到相应的限制。但因为这种指定保护区的范围相应较窄,不足以充分防止海岸线的侵蚀现象,该州遂于1986年设立了一个咨询委员会,并根据该委员会的调查报告,于1988年制定了《沿海区域管理法》。[7]新法扩大了指定保护区,并与1977年的《沿岸区域管理法》一样,对区内的土地利用实行规制。

  本案当事人路卡思(Lucas)在Palm岛上从事不动产开发,建造了一个命名为“野丘”(WildDune)的住宅群。1978年路卡思自己也入住此处,并于1986年以私人资金97万5000美元买下了另外两块住宅用地。这两块地皮距离海滨约90米,根据1977年的《沿岸区管理法》不属于指定保护区,但根据1988年的《沿海区域管理法》则属于该类区域,被禁止建造居宅性质的建筑物。于是,路卡思便以该法的土地利用限制乃相当于不予补偿的财产征用(taking)为由,向州地方法院提起诉讼,要求南卡罗来纳州海岸委员会[8]作出损失补偿。

  在一审法院上,路卡思一方对于本案中的州法乃属于州的警察权(policepower)的正当行使这一问题不予争辩,仅要求损失补偿。法官认可了路卡思的要求,判决州一方对他作出120万美元的损失补偿,理由是:路卡思1986年买下案中的地皮时,该地被认定为住宅用地,可供建造住宅之用,而随着1988年新法的成立,该地则因其土地利用规制而失去了合理的经济利用(reasonableeconomicuse)的可能性,完全成为“无价值”(valueless)的东西。

  然而,在上诉审的州最高法院中,法官以路卡思对州法的有效性没有争议为理由,认定该法乃是为了防止公共危害(publicharm)的发生,在宪法的征用条款上无需作出损失补偿。州最高法院的这一判决乃是于1991年作出的,其实早在其口头辩论程序结束后的1990年6月,南卡罗来纳州的那部《沿海区域管理法》又已被修改,修改后的法律规定设立一种特别许可(specialpermit)制度,州委员会可根据个别的特殊情况对特定的住宅用地的利用予以许可。

  但路卡思还是将本案上诉到联邦最高法院。

  

  三、先例及其问题

  

  显然,本案颇为复杂,但其主要涉及的是:政府根据公共利益的需要而对私人财产的规制是否构成“征用”,从而被规制的私人财产是否可获得宪法上的财产权保护。

  在美国宪法上,征用的形式本来颇为宽泛。除了对土地所有权的剥夺可视为征用之外,对财产权的其它形式的规制,包括妨害财产的使用,均有可能被认定为征用。此外,即使是无形财产受到剥夺,也可能构成征用,为此需要对其加以补偿。但如上所述,由于要区分征用权与警察权,所以确认某种财产规制是否属于征用,就不得不成为一个相当复杂的法律问题。

  有关这一点,联邦最高法院早已确立了权威判例。1922年的马洪案就是这方面的一个重要案例。在此案中,原来的一方当事人从一家煤矿公司那里买进一块土地的地面权,当时双方之间成立的让渡条件之一是该煤矿公司可继续保留在其地下开采煤矿的权利,但此后州法规定禁止有可能对地面居住建筑物导致危险的地下采矿,该当事人遂据此向法院申请禁制令,要求禁止煤矿公司继续在那块土地下采煤,而煤矿公司自然作出对抗,从而引发了一宗宪法诉讼。案件最终上诉到联邦最高法院,但该法院的判决认为:案中的州法对财产的规制,不能属于警察权的运用,因为欠缺可使之正当化的公共利益。质言之,象此案这样对财产权的规制已达到了一定限度的情形下,应认定该种规制属于征用,即必须作出补偿。[9]1928年联邦最高法院又在Millerv.Schoene一案中遇到了必须判断一项财产规制是否构成征用的问题。[10]在此案中,弗吉尼亚州于1924年颁布了一部有关控制香柏树病的法律,因为这种病毒对邻近的苹果树等植物会造成有害传染,而苹果种植则是当时该州的一项主要农副产业。根据这部州法,案中的原告被命令砍伐其所拥有的大片红香柏树,以免其病毒传染附近的苹果树,便诉至巡回法院,巡回法院认可了上述命令的合理性,但裁定须支付原告砍伐与搬迁树木的费用100美元,至于原告因丧失大片红香柏树以及由此所招致的地皮跌价等损失,则得不到补偿。此案最终也上诉到最高法院,最高法院维护了上述判决,理由是在此案中,砍伐香柏树而保护苹果树乃是为了保护公共利益,属于警察权的正当行使。[11]

  从上述两案中可以看出,美国的征用认定是颇为复杂的,而这在土地利用规制上更成为难题。在1926年欧几里德一案的判决中,[12]联邦最高法院判示:新型的城市规划法要求将工商业设施从市民的居住区中排除出去的措施,乃相当于依据警察权的规制,因此导致的财产贬值的损失可不予补偿。然而,对于在何种情形下财产规制乃是超出了警察权的正当行使而构成需要补偿的征用这一问题,此后一直没有得到明确。在前述的马洪案中,霍姆斯大法官曾提出一个简明的标准,即:“但凡财产权,在一定程度上允许对其进行限制,但限制一旦过多,则可视用征用”,为此法院实际上判示:某一规制对财产价值所造成的损害一旦达到了一定的限度,就可构成“征用”;但在1962年的Goldblattv.Hempstead一案的判决中,[13]最高法院却认为决定某一规制是否构成征用并不存在固定的公式,为此采用了对规制的目的、手段以及损害状况加以具体检讨的方法,判定案中导致当事人所拥有的财产完全失去价值的规制乃属于警察权的合理行使。该种个案分析的方法此后长期得到广泛的维持,并沿用于诸多土地规制以外的个案之中。[14]这种判例自然引起了理论界上的各种争论与分歧,甚至导致联邦下级法院和各州法院有关判例的混乱,使因为规制而受到影响的土地所有者的权利处于不安定和不确定的状况之中。[15]在这种情形之下,联邦最高法院就不得不有待于在一个适当的案例中为征用补偿确立一个确定性的规则。前述的路卡思案,就属于这样的一个案例。

  

  四、新的判例

  

  1992年,联邦最高法院对路卡思案作出了宣判,9位全体大法官以6:2形成多数意见,作出了撤销原判、发回重审的判决。

  该判决的法庭意见由斯格利亚大法官(J.Scalia)执笔。对此,伦奎斯特大法官(J.Rehnquist)、奥康娜大法官(J.O’Cohnor)等人持赞同意见,肯尼迪大法官(J.Kennedy)另有补充意见。

  法庭意见主要有以下三个重要的观点:

  

  (一)就1990年州法修改为止这一段期间的征用来说,本案具备了提出宪法诉讼的成熟性(ripeness)。

  

  这是一个具有一定法律技术性的问题,判词的要旨是这样的:

  正如被上诉人州委员会亦指出的那样,本院迄今为止均判示:当某一种土地规制引起争议时,作为判断其合宪性的前提,特定的土地可允许如何利用这一问题必须首先得到明确。[16]州委员会依据这些判决作出主张:对于上诉人路卡思来说,由于1990年州法已得到修改,修改后的州法也已开辟了特别许可的途径,为此在原阶段的意义上,本案欠缺由本院受理其上诉所需要的争诉之成熟性。然而州最高法院未曾认为有必要完成这种程序,而直接审理了本案,并判决系案的州法合宪。

  诚然,州最高法院的该判决并没有导致路卡思不能在1990年州法修改后作出可以作出的救济请求,但这一判决产生了这样的一个效果,即:在上述州法修改之内的期间内,路卡思被剥夺了建造住宅的权利,并不能得到损失补偿。本院在1987年格伦代尔市英国第一福音路德会诉洛杉矶县一案[17]的先例中已经确定:根据宪法的征用条款,对于一时性的征用也必须作出损失补偿。而在本案中,从州最高法院的判决所涵盖的范围来看,路卡思显然被封闭了就过去的损失而取得补偿的途径。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《浙江社会科学》2003年第5期

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