陈锋:连带式制衡——基层组织权力的运作机制

选择字号:   本文共阅读 1678 次 更新时间:2012-02-27 10:35

进入专题: 连带式制衡   基层组织  

陈锋  

摘要:本文揭示了中国基层组织在非正式或半正式治理实践中的内在机制及其社会基础和价值基础。研究发现,村级组织在国家权力体系中的位置构成了乡村治理的部分外部条件和压力,而具有普遍性的半正式治理实践中的村级组织权力的运作则根植于乡土社会。乡村治理中村组干部将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带,主要通过利益、情感等连带方式来规制村民,完成自己的治理目标,而村民同样也将自己需要履行的各种义务与应该享受到的各项权利捆绑连带,并主要以责任连带的方式对村组干部实行反制。正是治理中这种双向的连带关系达成了干群之间权利义务的总体平衡,保证了乡村社会秩序的形成,笔者将其归结为“连带式制衡”。乡土社会的不规则或者规则的多元化是连带式制衡的社会基础,而与西方有所差异的中国农民的“捆绑式的权利义务观”,则构成了基层组织权力运作的价值基础,两者共同支撑使得“连带式制衡”成为基层组织权力的常规化运作机制。

关键词:基层组织 连带式制衡 乡土社会 权利义务观

一、问题的提出

基层政治的性质和乡村治理的逻辑是理解当下乡村秩序何以形成及其变迁的关键,同时构成理解中国独特的国家治理模式的关键。学界对此有着持续性的关注,但无一例外都以非正式或半正式的治理实践作为分析对象(吕德文,2009),并构成了两种对其截然不同的评判态度。强调现代国家政权建设学者认为,中国的乡村治理充满了非正式的治理技术,并没有实现制度化的治理,成为现代公民社会建立的障碍,是需要改造的领域。因此,一些学者认为现代公共规则的建立才是基层政权的建设方向,制度化的治理才是理想的公民社会的治理实践(张静,2007;吴毅,2007)。强调“中国特色”的国家治理形态的学者认为,非正式与半正式的治理实践承载了诸多历史和地方的智慧,有其相应的地方性知识作为基础来维持村庄的秩序,也就是杜赞奇(2003)所指称的“权力的文化网络”。李怀印(2008)认为中国传统存在实用主义的治理理念,非正式制度安排是国家权威和村民共同体需求下产生的内生性制度安排,这种“实体治理”可以达到官民两便的治理效果。黄宗智(2008)则进一步指出,中国自晚清以来一直延续的半正式行政组织和半正式的治理实践,是一种集权的简约治理模式,这种模式在现代社会中依然广泛存在并具有其特定的意义。

对于半正式和非正式的治理实践的讨论,对在宏观上把握中国的治理转型不无启示,但作为“中国特色”的基层治理形态,半正式和非正式的治理实践则是一种既定的存在并还将持续存在。半正式和非正式实际上还是一个模糊的描述性概念,如何在微观上把握半正式和非正式治理的内涵、运作机制及其相应的社会基础和价值基础,进而把握基层治理的转型方向则是关键。在微观研究中,最有影响的研究之一便是孙立平等人运用“过程-事件”方法,动态地分析了正式权力非正式运作的策略性行动(孙立平、郭于华,2000)。“过程—事件”分析彰显了基层组织权力运作中行动的策略性内涵,问题是:基层组织权力的非正式运作仅仅是一种策略吗?事实上,它已构成中国乡村治理的常态化的治理方式,将其作为一种策略实际上掩盖了权力运作背后深刻的社会结构。换言之,对于基层组织权力的半正式运作机制及其相应的社会基础和价值基础并未得到进一步的揭示。

本文选取“村级组织”作为论述和考察半正式治理实践的权力主体的原因在于:基层治理主要是发生在村域内,村级组织既是作为国家权力的末梢,同时又是地方社会的自治单位。因此,村级组织既要直面村庄中分散的农户、完成自上而下的国家任务,又要直面乡土社会,维持地方社会的基本秩序。换言之,村级组织在国家权力体系中的位置构成了基层组织权力运作的部分外部条件和外部压力。已有学者从“目标管理责任制”入手,分别从“压力型体制”(荣敬本、崔之远等,1998)和“激励体系”(张汝立,2003;Edin,2004)等角度作了探讨,还有学者认为目标管理责任制以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心,在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系,进而对基层政权的运行以及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响(王汉生、王一鸽,2009)。但是,在这种结构性的权力位置下所塑造的“压力型体制”、“激励机制”及“责任-利益连带”的制度联结对于科层化的乡镇一级政府机关组织运作有较大的影响,却不能完全左右具有很大自治性的村级治理。无论是完成国家任务还是维持地方秩序,村组干部与村民的互动模式和及其互动结果才是构成基层治理实践的基本形态,半正式治理实践中的村级组织权力运作根植于乡土社会。因此,笔者将村级组织所处的权力结构位置主要作为半正式治理实践的部分背景,并在具体的案例中论述其对治理实践的影响;同时,着眼于呈现半正式或非正式治理实践所具有的普遍性特征,揭示基层组织在乡土社会中实然的运作机制,进而探究这种权力运作机制背后的社会基础和价值基础。

本文的个案研究运用到多个区域的材料,所有材料均来自笔者在2009年至2011年在全国多个省市农村200余天的实地调研,主要以参与观察和半结构式访谈获得。除了本文呈现的6个案例,调查中所有的经验材料事实上都构成了本文灵感的来源和分析基础,这些相关案例背后所揭示的关于村级治理的特征与基层权力运作的机制基本相似。为此,笔者对类似案例上不在赘述,而是以其所呈现的基层治理特征将其分为三类,每类选两个,其他一些案例则作补充简述。本文的案例主题

包括了治理实践中的机会分配、公共品供给、政治动员、纠纷矛盾解决等等,但所有这些内容的呈现并非是对具体内容的研究,而是围绕基层组织的权力运作这一根本性的主题,展现和分析半正式和非正式的基层治理的具体机制。

二、基层治理中的三重连带特征和内涵

在基层治理的诸多现象中,基层组织权力的半正式或非正式运作是中国乡村治理实践的一种常态,并且占据了基层治理实践的绝大部分。而在基层组织与村民的互动中,依赖各种关系的交错连带与捆绑,主要表现为利益连带、情感连带和责任连带,保证了权力意志的贯彻和乡村秩序的平衡。

(一)利益连带

利益诱导是治理中最为常用和最为有效的手段之一,将村级组织可以赋予村民的一些权利和利益与村庄治理的各种要求、目标勾连起来,以引导并制约村民遵守村庄中的各种规范,履行村民对村集体以及国家的各种义务,如果村民不遵守治理要求中的规范,就可能面临无法得到村级组织所能给予他的权利和利益。这种利益既包括一般村民可以享受的普惠性权利和利益,如村民获得村级组织给予的各种服务以及上级给予的普惠性物质报酬[1],还包括一些特殊群体应该享有的权利和利益,如”低保”等。在这一权利义务关系中,某一特定权益的享有往往并不源于其相应的义务履行,而是以完成其他一些义务的为前提,我们可以从以下两个案例[2]查看。

案例1 2010年5-6月,河南省扶沟县C村准备建立一个约1000亩的蔬菜基地,为了方便相关基础设施的建设,需要从村民承包土地中租用一块集中的土地。村级组织向不种田的农户租用土地,对于那些不愿意出租还想种地的农民,则采用调整地块的方式来处理。然而,调整地块在国家政策规定土地30年不变的情况下,显得举步维艰。为此,村级组织只好私下承诺,偷偷将村庄中的”低保”名额的土地与那些不愿意调地的村民置换。在调查中了解到,这种方法在扶沟县各个村都较为普遍。

案例2 湖北省公安县B村自2010年起,由干部协商,村民代表讨论制定了一个村规民约,其中最重要的一个规定就是拖欠村庄中税费的必须上交一定比例的费用才能为其开具所需要的证明,其中所拖欠的共同生产费、一事一议费用等必须交清才能开具证明。这项村规民约出台,每年能够追回B村尾欠2-3万元。虽然从政策上来说,开具证明与上交尾欠并没有必然的关系,但是这项由村民协商的村规民约却受到了大多数村民的欢迎。“这当然可以设卡,老百姓不能只享受国家的政策好处,占集体的便宜,却老是钻政策的空子,不履行自己应尽的义务,而且这样才是公平的,不然就是老实人吃亏。”而尾欠户中的绝大多数人也表示理解,他们也坦言,“平时不交尾欠,主要是一种相互攀比的思想,有一个统一的规定,对于所有人来说就是公平的。”

可见,案例1将”低保”作为治理手段,与土地调整关联在一起,案例2则是将开具证明与上交一定的税费尾欠款、共同生产费、一事一议费等作为条件。事实上,基层组织采取”低保”、开证明设卡等利益连带的方式的例子不胜枚举。利益连带的治理方式可以说是基层组织较为强力的手段,解决了治理中面临的许多困难,对村民起到了引导、动员和强制的作用,在很大程度上保证了村民在村集体中权利和义务上的总体平衡。公安县B村的例子就是一个典型,开具证明与上交尾欠并不存在必然的关联,甚至国家政策规定暂时将尾欠锁定,但这项村规民约却得到了当地大多数村民的认可,并认为这是一种公平。在他们眼里,这是一种理所应当的制衡,不然就是只钻国家政策的空而不履行相应的基本义务。值得注意的是,这种在具体内容上的设卡机制虽不规范,但村规民约的出台不仅是村干部之间的协商,而且经过了所有村民代表的讨论,正是在这个基础上,村规民约在村域内的合理性才获得认可;同时,村级组织的权力运作也获得了授权的合法性,这无疑是对现代公共规则的吸收,是一种有效的政治动员。有学者在对一系列的乡村民约的考察中也发现,村规民约体现的村庄治权,不仅在于基层组织所获得的国家授权,而且在于它是一种相对独立的,甚至在某种情况下具有排他性的管辖机构,使得他们除了执行国家法令之外,能够在乡村的局部范围内,具有在长期实践中被承认(默认)的相当部分的“司法”和“立法”权力(张静,1999)。另外,对于其中采用的一些利益连带的具体内容值得商榷。以“低保”作为治理手段倘若处理不当,容易引起村民的不满,甚至导致村民上访,使得村级组织陷入政治和道义合法性的困境之中。因为”低保”政策以及国家的各种惠农政策不仅具有很强的政治意涵,而且具有浓厚的道德色彩。然而,在近年来全国大多数农村调研发现,基层组织都将“低保”作为治理手段,恰恰彰显出税费改革以后基层治理面临着诸多困境(郭亮,2009;刘燕舞,2008),这是由于税费改革及其相应的乡村配套改革弱化了乡村治权(李昌平,2009;申端锋,2009;)。但这并不否定利益连带治理方式在基层治理中所具有的实效价值,它有助于完成一些上级下达的任务,诸如河南扶沟C村需要完成1000多亩蔬菜基地建立的目标[3],同时又遭遇到了农户在土地调整中的不配合甚至刁难,其中也彰显了村级组织所遭遇的外在压力,即难为却又不得不为。重要的是,在农民的权利义务观尚未成熟的情况下,利益连带式制衡是国家治理转型过程中维系农民权利义务观平衡的必要手段,对于推进国家政权建设具有过渡性的意义。不过,值得注意的是,利益连带的治理方式应该区分哪些利益可以作为连带治理的资源,哪些利益则是不可碰触的禁区,大多数群众的认同和接受应该作为这一评判的标准,这就需要运用诸如召开村民代表大会等进行公议之类的现代公共规则,来保证基层组织权力运作的合法性。

(二)情感连带

情感连带指乡村干部在基层工作中,动用各种私人关系,将亲情、友情、人情、面子等日常生活原则引入正式权力的行使过程当中,以实现基层组织的治理目标。孙立平等人展现的华北地区定购粮的征收的过程就是一个典型范例,乡村干部将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念充分的引入,舍硬求软的来实现国家的政策目标(孙立平、郭于华,2000)。笔者调查中也遇到大量类似的案例,以下两个村支部书记的治村感言深刻地体现了这一点[4]。

案例3 在山东潍坊D村,已经当了30多年村干部的于支书为我们讲述了他的治村方法,“人缘是第一重要,先要在自己的家族中有人缘,他们毕竟是自己当选和以后工作最为坚实的群众基础。对于自己家族这一部分人,要尽可能在符合国家政策的范围内给他们一定的方便,这样在你的工作中他们对你就会支持你,尤其是在遇到最难的工作时,能够理解你,比如以前的税费征收和计划生育一直是基层工作的两大难,我们就必须能够将自己的亲戚和朋友的工作先做通,才可能去做其他村民的工作,不然别人反问你一句:你自己的亲戚怎么就不收,我们就哑口无言了。家族之外,就是要多交朋友,朋友多了做事情也就方便了,人总是要讲感情要给面子的。”

案例4在辽宁凤城X村,不管哪家村民家里办酒席,村里的曹支书都得登门送礼,曹书记每年的人情往来消费要3万余元。他说,“村里老百姓办事,当支书的不去一个是不好意思,另一个则是为了以后遇到事情了好说话,与老百姓有来有往以后,你去做他的工作时,他不支持多少都会觉得不好意思。人都是讲感情的动物,在农村做工作更是要讲究感情,不能太生硬,不然别人会说你没有人情味。”事实上,老百姓也是一样,村干部家中办事,往往也门庭若市,他们许多人也是主动通过与村干部有人情往来,期待能够在以后需要村干部帮忙时,能更好的说上话。

可见,人缘、人情在基层治理中的重要性,它往往是基层工作开展的铺垫,从熟悉中得到信任。正如费孝通所说的,“乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性(费孝通,2007:10)。”乡村社会首先是一张纵横交织的人情网,基层组织的权力不可能完全脱离其外独立运作,而且必须要讲感情、讲人情、讲面子,人情成为了干群之间的一种关联纽带。许多地方的基层组织中的权力行使者也没有逃避这种情感关系纽带,而是主动的去建构关系,实现个人关系的公共伸展,将硬权力软化为具有浓厚的人情味。这意味着一方面公共关系依靠个人交往而扩展,另一方面工作关系的配合程度依赖个人关系的程度而变化(张静,2007)。这种情感连带的治理方式,在一定程度上实现了干群双方的互惠和交换,其中可能夹杂着不同类型的资源和利益的交换,但其性质绝非是纯粹的工具性关系。尤其是向中部和东北这些历史较短的地缘性的村落中,人情更是成为一种“内部化机制”,将外人纳入“自己人的认同”,人情之间交换结算的实质内容并非仅仅是货币,更是面子(宋丽娜,2009;陈锋,2011a)。在乡土熟人社会中,情感在许多时候比利益更能在治理中发挥作用,若处理不好,反而会引发干群关系矛盾的激化,形成“气”的对峙[5]。这种气在乡土传统中是一个具有较大弹性的范畴,它往往构成中国人在人情社会中摆脱生活困境、追求社会尊严和实现道德人格的社会行动的根本促动力(应星,2011)。值得注意的是,情感连带在基层治理中更多只是一种治理手段,是实现基层治理目标的催化剂,并不能代替根本性的大是大非的政治原则,情感和权力实现过于紧密的联结,构成诸如家族与权力结盟使得村庄权力结构的固化,进而影响村级治理的公平性和资源分配,这样的情感连带虽然加深了权力行使者和部分村民的情感关系,却造成了公共权力和公共资源的私人化[6],如此以来,情感连带也就导致治理手段与目标的替换。有学者也指出了人情在一定的环境下有正面的作用,但也使得担任公职者可能利用公共资源为“亲友熟人”谋取利益,进而指出它与现代公共规则的冲突。但是也正如笔者论证的那样,这是由于深厚传统历史文化造成的,人情机制只可能是随着高度流动和充分竞争的市场经济冲击而逐步瓦解(钱建平,2009)。也就是说,当下的乡村治理还无法脱嵌于无处不在的人情网络,情感连带在调解社会关系和维持村庄秩序中依然发挥着重要作用。

(三)责任连带

责任连带指基层组织对村民的各项工作中负有全局的连带责任,如若其中一项事务没有做好,很可能就会成为村民配合村组干部完成村级治理目标的谈判条件。也就是说,在村庄的场域里,村民认可的不是纯粹的“就事论事”的规则,而是会“就事论诸事”。这典型的表现在基层组织需要向村民收取一些款项时,村民会拿种种村干部未处理好的事情作为筹码。正如老百姓常说的,“不是不交钱,而是很多时候他们没把老百姓的事办好。我们不在这个时候提要求,平时他们就可能总是推脱”。下面的案例十分典型的说明了这点。[7]

案例5 2011年5月,湖北公安县B村面临较为严重的旱情,村民的棉花、秧苗都下不了田,天上不下雨,村民只能希望村干部能够想办法从其他地方引水过来解决灌溉问题。此时也正值油菜收割的季节,同时是村民上缴共同生产费、一事一议等费用[8]的时候。在调查中,村民直接说,“如果今年村干部不给我们解决水的问题,今年的这些费用我们肯定不会交,义务工也没有人会出。”村里的几个干部也深知这一点,B村的彭书记告诉我们,“我们不解决水的问题,今年的钱收不上来,那接下来一年的工作也就根本没法开展”。所以,村组干部都非常尽责的抗旱,一方面通过向镇里请求协调从其他村庄调水,并组织人员清理水渠,另一方面积极从上级争取资金购买水泵等。在他们的努力下,最终旱情对老百姓的影响并不明显。在5月底村民小组长收钱时,许多村民都主动的上交。

案例6 2009年10月,浙江东部E村正在实施新农村建设,并且在先前以部分小产权房建设作为启动资金。在征地时,有一个农户陈新坚决不同意,并且还发动了几个群众充当钉子户,自己还参与了旨在阻碍村干部推动新农村建设的规划,联合上访告发村委会建立小产权房违法。陈新之所以成为村干部的反对者,起因于他认为2005年的一次纠纷调解中的不公。2005年,陈新的小组集资在山上建了一个水沟,用水泥浇注,此事由当时的组长周中负责,但工程完工后质量有些问题。陈新发现后跑到周中家里指责他做事不地道,但周中说,“你有什么发言权?”陈新一气之下就用榔头去把沟里的水泥给敲掉了。村委会得知后认为陈新的做法不妥,应该对毁坏进行赔偿。陈新不服,他认为自己为公事出气,却没有得到公正处理,村干部明显护着周中,双方发生了激烈口角。

案例5呈现的是农民以村组干部解决旱情问题以保证农田水利的通畅,作为上交共同生产费和一事一议等费用的条件,他们认为村干部在各项事务中负有连带责任,并且在反制中起到了积极的效果,争取到了村民应该享受的一些权利和利益。事实上,这在税费时期表现的更为为明显。在税费时期,基层组织为了完成国家所下达的税收任务,必须调动农民、必须与农民打交道,要求农民与自己保持行为上的一致,即要要农民出工、出钱、缴纳税费。因此,也就必须与农民建立某种利害相关的责任关系,与农民站在一条线上,正面回应农民的某些需求,才能树立乡村干部的治责(杨华、王会,2011)。而取消农业税后,不再向农民征收税费和要求出工,使得大多数农村这一责任连带链条断裂,基层组织就更可能出现不作为的现象,农民对村集体的义务和村干部对农民的责任关系均在弱化。案例6中农户则因为一起村干部处理纠纷的不公,导致后续几年给村干部的工作处处设障。村干部对于纠纷调解某件事的不公,形成了农民对于村干部的“气”,进而以上访户和钉子户的形式对村级组织日后工作的顺利开展进行阻挠,责任连带的效应在时空二维上都构成对基层治理的影响。与利益连带、情感连带不同的是,基层组织中的权力行使者在责任连带中处于一种相对被动的地位,是村民对村干部的一种反制,使得村干部在权力行使中提出要求和应履行的职责相勾连,形成权责的总体平衡。因此,责任连带使得基层组织必须嵌入在村庄的社会事务当中去。当然,基层组织若要在责任连带中转被动为主动,则要谨记责任连带所可能带来的连环效应,自觉树立其治责,进而严格要求自己积极地响应和解决村民提出的各种合理诉求,反之,则会为未来基层工作的开展埋下隐患。可见,与许多学者所期待通过一些公开、民主参与的方式进行对村干部的监督、约束不同,农民在实践中更多是形成了以责任连带的手段来实现弱者对村级组织一些不负责、不公平的一些行为的反制。这种责任连带的反制虽然未必在法理上获得合法性,在村域内却是具有道义上的合理性。

综上所述,我们可以看到,在半正式或非正式的治理实践中呈现出来的利益连带、情感连带和责任连带的特征,在基层组织的实际运作中,往往交错连结,即农村工作中所谓的“做工作”。在一般情况下,村级组织在与村民的互动中首先会以情感纽带作为基础,勤跑腿、磨嘴皮子,甚至动员治理对象的相关亲戚朋友对其进行劝说,而当情感、面子等手段在治理中失效的时候,村干部会采取利益连带的方式进行“摆平”,乡村治理中呈现出了既要讲情感,也要讲利益的治理形态。而在这种互动中,老百姓并非就是处于一种纯然被动的状态,他们与村干部的互动也摆脱不了情感连带的因素,以争取自己的一些资源和权利。但由于村民手中所掌握的关于村干部切身的利益和资源很少,因此,对村干部以能利益连带方式进行牵制较难实现,通常地,却可以牢牢抓住村干部对于村民的诸多责任进行连带和反制。笔者将这种运作机制归结为“连带式制衡”,即村组干部在基层治理实践中,将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带,主要通过利益、情感等连带方式来规制村民,完成自己的治理目标,而村民同样将其需要履行的各种义务与应该享受到的各项权利捆绑连带,以责任连带等方式对村组干部实行反制,治理中这种双向的连带关系达成了干群之间权利义务的总体平衡,保证了乡村社会秩序的形成。

三、连带式制衡的社会基础与价值基础

半正式和非正式的治理实践是传统中国乡村治理的常态,随着国家权力下渗的强度与乡村社会的性质在近年来发生的深刻变化,“连带式制衡”作为当下半正式或非正式治理实践的内核机制,既是对传统治理手段的继承和延续,又在新时期下发生了一定的变化。在上文的诸多案例中可以看到,非正式的权力运作中的连带式制衡所倚重的治理资源和老百姓所借用的制衡手段在不同时期发生了变化,例如传统时期主要倚重情感连带的“礼治”,而在当下“权力的文化网络”遭遇破坏之后,带有部分“强制性”的利益连带成为较为常用和有效的手段,但这并没有改变权力运作中“连带”的内在本质。因此,我们需要回到社会学的结构主义和人文主义两大解释路径中去探寻行动的生成,探寻“连带式制衡”所依托的社会基础和价值基础。

(一) 不规则的乡土社会

费孝通(2007)在《乡土中国》中为我们描摹了传统乡村社会的图景,乡土本色、差序格局、私德、家族、无讼、无为政治、长老统治、血缘等作为乡土社会的关键词构成了乡土秩序的内核,进而构成了中央集权和地方自治的“双轨政治”。而一个世纪以来,乡土社会在遭遇了革命洗礼、市场侵蚀之后发生了巨变,杜赞奇意义上的权力的文化网络遭到了极大的破坏,有学者用“结构混乱”(董磊明,2008)来形容乡村社会的蜕变。“结构混乱”道出了乡村社会变迁中中国一些村庄面临的真实形态,但因区域的文化差异,有乱有不乱,其程度有所不同,从而构成了不同的“农民的行动与认同单位”(贺雪峰,2009)。对于这种既非传统又非现代的乡村社会特征,欧阳静将其归结为“非程式化” (欧阳静,2009)。也就是说,当前的农村呈现出越加的多元与复杂和不规则的形态。它既非是建立在传统的礼治秩序基础上的乡土社会,也非是建立在现代公共规则之上的公民社会,但同时也兼具有两种社会形态中的某些特征,是一种不规则的乡土社会。当然,“非程式化”、“不规则”都是在现代生活和话语关照下对农村生活的一种概括,但这一概括本身并不意味着农村生活是毫无逻辑,由一连串不关联的事件叠加而成的(欧阳静,2009)。事实上,村庄社会中的生活、交往、行为是自成一体且自圆自洽的(杨华,2008)。当前农村的秩序构造既是不规则的,也是规则的多元化。这种不规则主要表现为原来较为稳定的乡土社会结构开始出现了原子化、离散化的状态,但是传统社会中的社会关系构造模式及其礼俗规范依然部分残留于当下的农村社会中,无形地指引着农民生活化和非正式化的行动逻辑。同时,现代社会中的各项法律、政策、制度等新的一套公共规则对乡村社会的逐步渗透,也对农村的社会关系和社会规范起着一定的型塑作用,一些新的公共规则也成为乡土社会中农民价值认同和行动规范的来源之一。正是两者之间的合力和张力,构造了当前乡土社会不规则和多元化的特征,使得基层治理单纯依靠正式制度和非正式制度中的任何一种都会失效,而是需要将其有效的结合和平衡。

具体来说,乡土社会的不规则和多元化,主要由三个原因导致。第一,农村的社会结构发生了变迁,主要表现在大多数村庄的宗族、家族的结构正在逐步松散,农民日益呈现出原子化的趋势,农村社会正在逐步从“熟人社会”走向“半熟人社会”(贺雪峰,2003), 这使得原有的秩序规则只发挥了部分作用。具体表现在,村级治理中,村干部首先自身依托于一个家族,如案例3中的于支书指出,首先要在家族中有人缘,家族这一结构性的力量成为了他最为稳定的群众基础。由于乡村社会是不同于城市社区一样是一个陌生人的社会,在村庄中讲情面是一种基本的生活规则,基层组织的权力运作也不例外。虽然说公事公办,但在实际运作中又转化为一种熟人之间的人际交涉,必须呈现出一种日常化、生活化的特征,而非科层化、职能化的特征。在村庄治理中仍然需要动员乡村社会中的人情、面子等作为情感连带的手段,才能促成工作的完成。不过,正如上文指出,情感连带只是一种催化剂的作用,它不能代替根本的政治原则,还在于情感连带在一些情况下的失效。典型的表现在日益原子化的村庄中,不得罪的逻辑越加的盛行,多数人的沉默消解了村庄中的公共舆论,村庄中的公共性也在逐步消解。如此,村庄中的情面、舆论对于村民的规制能力已是大大减弱,这种情况下,就不能仅仅讲情感的软约束,还需要其他手段的强制约。

第二,农民群体出现了分化,农民的利益诉求产生了较大的差异。在城市化的背景下,农民的流动加强,农民群体在职业类型、收入、居住模式上都发生了分化,随之而来的是农民的利益诉求也产生了巨大的差异,使得基层治理需要面对异质化的农民群体和极其复杂的情况。例如,在村庄的公共品供给中,组织与合作常常陷入困境,收取公益事业费和筹集义务工更是难中之难,因为在村的与不在村的,种田的与不种田的,经济好的与经济差的等等都有着不同的利益诉求,还有混混、钉子户等都介入其中,使得多数村庄都遭遇“议不起来的一事一议”困境。面对这种环境,“礼治”手段的有效性减弱,也失去了集体化时期的高度组织化的手段,还失去了税费时期村级组织所拥有的诸如“三提五统”、“土地调整”的治理资源,多数的村级组织只能采取“软硬兼施”的手段,统筹其手中的治理资源进行连带治理,呈现出一种低规范化同时又是一种低组织化的状态。正是如此,利益连带作为基层组织和农民之间的关联纽带,因为直接关系每个人的得失而更为奏效,成为基层组织权力运作中有意无意的惯用手段。

第三,随着国家政权建设中一些现代制度的引入和建设,乡土秩序的构造规则出现多元化与可选择性。苏力(1996;2011)在《送法下乡》、《法制及其本土资源》中曾经给我们呈现了法律移植遭遇地方性知识之后的尴尬与困境,朱晓阳(2007)也用“法律语言混乱”(格尔茨,1983)来代指现代司法制度与乡土社会的种种不适,这些研究都揭示出了乡土社会中地方性的特征和本土资源的价值,对我们不无启示。然而,虽然苏力(1996:13)已经提醒大家要重视“在市场经济建设过程中形成新的习惯和传统”,这些研究对于乡土社会的变迁关注还是不够,以现法律为代表的现代制度在农村社会的实践在某些层面构成了与地方性知识的冲突,但同时也出现了基于自身需要的“迎法下乡”,“地方规范也不断的援引国家法律作为助力,这表明法律已经未必是造成混乱的力量,它还有可能是维持秩序的力量”(董磊明:2008:203)。因此,当下的乡村社会既有对传统的乡土规则的利用,也有对现代的公共规则的吸收,两者之间既存在张力又存在互补。乡土规则作为一种地方性的知识,一直是基层组织最为有效的“土方法”,也是村级组织在无法脱离乡土社会这一根本性的社会基础条件下,必须将正式权力嵌入在地方社会中的一种选择,否则就无法完成基本的治理目标。而经历了几十年以来的国家政权建设以及市场经济的冲击,使得传统的乡土社会基础也在发生一系列的变化,使得传统的乡土规则也在某些层面无力对村民进行规制,来达成乡村社会秩序的平衡。而随着现代法律对农民的不断塑造,村民自治、民主参与的方式的不断强化也在逐步的成为乡村治理的一个重要手段,尤其是成为了村级组织权力运作的一种合法性来源。因此,基层组织在乡村发生剧烈的变动时期,也就会对传统乡土规则和现代公共规则进行选择性的利用,来维持乡土社会的基本秩序。反之,村民也是在这一社会转型期,既保留着对传统乡土规则的部分认可,也在学习、利用现代公共规则来争取和维护自己的利益。有学者在华北乡村的考察也表明,村民在规则认同方面,有别于西方的区分性结构,他们将公共关系规则和私人关系规则混合使用,其特点是既可以通过公共关系谋取个人利益,也可以通过私人关系追求公共目标(张静,2005)。

乡土社会的不规则决定了当下基层权力运作中实行“连带式制衡”的社会基础,而现代科层制产生于发达的工商业社会,其运作的社会基础是以城市生活为基础的“公民社会”以及以公共规则为基础的法理型权威(韦伯,1997)。正如杨念群(2001:188)指出,“与城市中的社会生活相比,农村社会中的程式化和模式化程度是很低的,实际上缺少一成不变的正式程序和正式规则。在许多情况下,即使存在这样的程序和规则,有时也不会真正起作用。相反,对一些重要而敏感问题的解决,往往要采取非正式的方式或随机处理的弹性手段”。同时,在这种连带式制衡中,村民也可以通过“责任连带”实现弱者的反制,来实现自己的合理要求。可见,基层权力的半正式实践中“连带”的运作机制,并非仅仅是一种策略,而是与其相对应的社会基础所契合,最终得以实现基层政权的“嵌入式治理”(陈锋,2011b)。

(二)捆绑式的权利义务观

在国家政权建设的讨论中,一些学者关注权力的行使与渗透,另一些学者则关注权力的制衡。但是,权力的扩张与制衡无疑都是“国家政权建设”规范内涵的两个方面。在后者看来,“表面上看去,国家政权建设是国家各级机构的建立和延伸,因而它往往意味着国家权力向社会各类组织扩张,即向从前不曾是国家负责的领域要求管辖权。然其更为实质的内容是,国家自身角色性质的改变,以及它同一系列重要社会单位、个体行动者关系的改变”(张静,2007:315)。在这个意义上,国家政权建设的根本在于现代公共规则的建立,权利与义务是构成现代公共规则的核心。问题是,中国人对于权利与义务的理解与现代公民社会中权利义务观念是否一致? 连带式制衡中最为核心的内容在于基层组织将村民的各项权利与义务捆绑在一起,村民也将自己应尽的义务与基层组织所应给予的各项权利进行连带。而在现代社会的公共规则中,这些连带中的权利和义务本身并没有直接的关系,因而呈现出来的是诸多的不规范和非正式。这就需要我们理解中国农民的权利义务观到底是什么,这种认识也构成了我们理解“连带式制衡”运作的价值基础。

裴宜理就权利与义务观的中西文化差异做过专门研究,他指出,中国人的权利观并不像西方社会那样将抗议诉求集中在抽象的公民权之上,其抗争的目标往往聚焦于具体的权利要求。中国的权利概念往往跟政治共同体的道德义务联系在一起,中国的“公民”一词———就字面而言是“公共性的个人”其“隐含的意义是政治共同体中集体性的成员资格,而非一种相对于国家而言对个人的、不可剥夺的权利的诉求”(裴宜理,2008)。史蒂芬(Stephen ,2002)在对从宋代新儒家开始的中国人人权概念的哲学起源和含义的细致研究中,也极具说服力地表明:“中国的权利话语并不是企图模仿西方经典的未完成品……它来源于中国人自身的概念和考量,有其一贯的历史传统……中国有丰富且独特的权利话语”。权利义务观的中西差异构成了理解中国政治的重要视角,不可在“公民社会”的话语下掩盖中国人关于权利与义务的真实内涵,由此产生的治理规则也可能所有差异。

事实上,权利义务观念的中西差异,直接影响了权利义务关系在基层治理实践中的差异,案例2中通过设卡来制约农户尾欠的各种费用是一个典型的表现。且不说尾欠的税费中央已明令禁止收取,暂时冻结,这项村规民约本身就与中央政策相悖,而将开设各种证明与收取各种尾欠费用也不构成必然的关联,在法律上和政策上亦不具有合法效力。然而这一村规民约从制定到实施,并没有人提出太大的异议,执行的效果很好,得到大多数农民的认可,并认为这才是公平的。这样的村规民约并不是湖北公安B村的特例,在笔者调查的临近4个村都有着类似规定。事实上,在全国的诸多农村,开证明设卡都是基层组织较为常用的手段[9]。B村的村干部之所以倡议并制定这个村规民约,显现的是基层组织面临着无法制约拖欠各种费用的钉子户的困境时的一种无奈但又有效之举,是一种非暴力的软强制。否则,钉子户的逻辑会使税费拖欠从点到面扩散,而基层组织既无法完全按照主流文化压制边缘人的方式进行,也无法完全按照依法治理的方式进行,而只能依赖更多复杂的治理技术(吕德文,2009)。这样,有的村民因为老实自觉上交,有的村民则因为狡猾而得以拖欠不交,村庄中弥散着一种不公平的氛围,一些原来的老实人也逐步演变为随大流的钉子户,这给基层进一步工作的开展大大增加了难度。那么,主要的问题就是这项不具有政策和法律上合法性的村规民约能够执行,最为重要的在于村民的认可和支持,否则将会是一纸空文,甚至可能招来村民的反抗。然而,在普通的村民看来,“这当然可以设卡”,不加思索的回答恰恰反映了村民并没有意识到自己的权利在设卡中遭到侵犯,而是“不能只享受国家政策的好处,占集体的便宜,却老是钻国家政策的空子……这才是公平的”。可见,村民的权利义务观念,并不是职能化的一一对应,而是可以将各种权利和义务之间捆绑连带,其蕴含的不是一种单项权利义务的平衡,而是一种多项权利义务的交叉连带后的总体平衡,并在相互比较中体现公平,我们可以将其称为“捆绑式的权利义务观”。这种捆绑式的权利义务观归结起来归结起来有三个特征:一是强调实用性,即村干部和村民采取将各种可能并不直接相关的权利义务捆绑连带,目的在于实现基层组织具体的治理目标或者是村民的实际需求。二是强调总体性,即中国农民的权利义务观并非是现代法意义上的比较明确的较为单向化的权利与义务的对等,其各项权利与各项义务之间对应的界限较为模糊,而是可以勾连捆绑,以实现权利与义务在总量上的相对平衡。三是强调公平性,权利义务的连带虽然在很多时候不具有法律和政策的合法效力,但是却具有公平的道德上效力,正是如此,使得基层组织的连带式制衡获得了认可并得以执行。

综上所述,中国农民的权利义务观是一种“捆绑式的权利义务观”,构成了“连带式制衡”运作的价值基础。马克思所说,“没有无义务的权利,也没有无权利的义务”,两者的辩证关系显而易见,但其关联形式却是可以多样化的。当然,我们在承认权利义务观上的中西文化根本差异的同时,并不否认法律下乡背景下对中国农民的权利义务观产生的影响,甚至在中国农村乡土社会的基础条件遭遇到逐步瓦解以后,农民的法理型的“权利义务观”也可能逐步建立,进而实现渐进融合。但是正如裴宜理(2008)的提醒,“应该警惕在别的文化和政治语境中‘权利讨论’具有的不同的起源与变化着的含义,而不是想当然地认为在当代中国‘权利’这一标签相近于盎格鲁-撒克逊的天赋人权以及市民社会的观念,或者单在这之上提出自由主义式的对强大国家权力的批评”。

四、结论与讨论

半正式或非正式的治理实践一直是中国基层社会较为常态的治理模式,学者对此形成了两种截然不同的评判态度,在宏观上把握中国的治理转型不无启示。而在微观上,半正式和非正式这样的归纳尚是一种模糊的描述性概念,并没有明确其治理的内涵、运作机制及其相应的社会基础和价值基础。而“过程—事件”分析呈现出的基层组织权力运作中行动的策略性内涵,仅仅将其作为一种策略,却掩盖了权力运作背后深刻的社会基础和价值基础。

本文分析了近年来在全国多地农村调研所获的经验材料后发现,乡村治理中村组干部将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带,通过利益、情感等连带方式规制村民,完成自己的治理目标;村民同样也将自己需要履行的各种义务与应该享受到的各项权利捆绑连带,以责任连带的方式对村组干部实行反制,笔者将这种基层组织权力的运作机制归结为“连带式制衡”。正是治理中这种双向的连带关系构成了干群之间权利义务的总体平衡,保证了乡村社会秩序的形成。总体来说,这种实用性的治理方式与西方社会相比,呈现了一种低规范化的状态,而与集体化时代相比,则是一种低组织化的状态。

不过,“连带式制衡”之所以能够成为基层组织权力运作的一种常规化的治理机制,与村级组织所处的国家权力体系中的位置有关,它需要完成自上而下所下达的任务,受到“压力型体制”或“激励体系”的制约和影响,但这些仅仅构成外部条件和压力,影响某些方面的村级治理。无论是完成国家任务还是基层社会秩序自身的维持,村级组织的权力运作都必须根植于乡土社会,在村干部与农民的互动模式之中得到型塑。当前,基层组织运作权力的社会基础是一个不规则的乡土社会,它既非是建立在传统的礼治秩序基础上的乡土社会,也非是建立在现代公共规则之上的公民社会,但同时也兼具有两种社会形态中的某些特征,是一种不规则和规则多元化的乡土社会形态。而与西方的权利义务观念有所差异的中国农民的“捆绑式的权利义务观”,更加注重实用性、总体性和公平性,权利与义务之间并不一定是一种单向度的一一对应,而是交错、捆绑、连带,但保持了权利和义务在总量上的总体平衡,进而也构成了“连带式制衡”的价值基础。

本文并非对对基层治理模式进行价值评判,而在于对基层组织权力运作的机制的揭示,进而深刻理解具有中国特色的治理实践的复杂性。这当然有助于我们进一步定位中国基层治理的转型方向,它的转向根本在于中国农村社会基础和价值基础随着时间的变迁以及各种力量的作用而发生变化。当前,面对变迁中的不规则的乡土社会,要纯粹移植公民社会形态的现代公共规则,必然会遭遇自身文化土壤的不适应,因为地方本土资源依然在地方秩序的维持中发挥着重要作用,但这种努力将有助于结构混乱下的秩序维持。更重要的是,“连带式制衡”的治理方式本身所获得的认可来源之一正是现代公共规则所确立的村级组织权力运作的合法性,也使得一些地方性的本土治理资源的合法效力也在现代公共规则下获得了确认,虽然确立的地方制度本身仍含有诸多的不规范内容。而对于运作于压力型体制和乡土社会之中的基层组织,既要完成上级政府下达的各项任务,又要保证基层社会的秩序,就当前治理状况来说,统筹和配置各种资源能力的强化以实现“连带式制衡”有着实践的意义。正是在这个意义上,当前的这种“连带”治理机制虽然存在着一些负面效应,但在国家治理转型时期则有着过渡性的意义,有利于平衡农民的权利和义务关系,逐步推进国家政权建设。因此,治权的强化与现代公共规则的建立不应该看做完全对立的两极,恰恰都是国家政权建设的一体两面,即既要实现国家对于农民权力的增强,充分利用地方性的本土资源,完成国家的治理目标,同时又要赋予权力的来源和执行更多的合法性内涵,逐步提高基层组织权力运作的规范化。如何平衡两者之间的关系,则有待更多学者进一步的探讨。

*作者:陈锋 华中科技大学中国乡村治理研究中心(Author: Chen Feng, Center of Chinese Rural China Governance, Huazhong University of Science and Technology)E-mail:chenfeng- 0110@163.com

**本研究受到国家社会科学基金(11BSH024)资助。(This research was supported by National Social Science Foundation of China [11BSH024].)

本文得益于调研时与田先红、王德福、陶自祥、陈讯、黄鹏进、邢成举、王君磊等诸位博士的集体讨论,从而丰富了笔者的最初灵感。另外,感谢《社会》匿名审稿人提出了宝贵的评审意见。文责自负。

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[1] 如笔者在湖北孝昌县Q村调研时,Q村村干部把本是省教育厅工作组赠予每家农户的化肥与村民是否交水费连带在一起,只有那些上交了水费的人才能领取化肥。当地村民向省厅工作组反映,工作组开始认为Q村在执行中歪曲了他们的本意,他们分送化肥与交水费没有任何关系,遂与乡村干部进行交涉,乡镇余书记道出了他们工作的难处,“我们不采取这种办法,一些老百姓不交水费我们就一点办法都没有,而且不交的人会越来越多,工作根本没法开展。”

[2]案例1来自笔者2010年5月在河南扶沟县C村调查所获得的材料,按照学术惯例,本文的所有地名、人名均做了技术处理;案例2来自笔者2011年5月在湖北公安县B村调查所获得的材料。

[3] 当前上级对于村级组织的考核也日益采用“目标管理责任制”,这是压力型体制的一种具体操作化手段,然而,村级组织却并不能对村民采用同样的手段,而只能是充分利用各种可能的资源和非正式的手段来达成村民的配合,来完成自上而下的各种政治任务。

[4]案例3来自笔者2010年7月在山东潍坊市D村调查所获得的材料;案例4来自笔者2009年7月在辽宁凤城X村调查所获得的材料。

[5] 笔者在浙江E村调研时,几个村民就因为在平日里与村干部的交往中发生矛盾,导致“气”的积压,使得他们以上访来表达他们的不满,但上访的原因并不是他们的利益受到损害,而主要是一种出气式的上访,给村干部的工作设障。具体参见:陈锋、袁松,《富人治村下的农民上访:维权还是出气》,《战略与管理》2010年第3期。

[6] 我们在一些地区调查中看到的村干部为了使本家族的人支持自己,而将村庄中诸如低保之类的公共资源给予了本不该属于自己家族的人。

[7]案例5来自笔者2011年5月在湖北公安县B村调查所获得的材料;案例6来自笔者2009年10月在浙江东部E村调查所获得的材料。

[8] 当地处于汛区,每年都有较为重大的防汛任务,因此税费改革以后,村级组织不再向农民收取农业税,但依然向村民收取一定的共同生产费、统调一定的义务工,用于村组公益事业的建设。

[9] 笔者在山东潍坊调查时,当地基层组织也是将“设卡”作为一种强有力的制约手段,具体参见陈锋:《论基层政权的“嵌入式”治理》,《青年研究》2011年第1期。

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来源: 《社会》2012年第1期

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