陈锋:分利秩序与基层治理内卷化 ——资源输入背景下的乡村治理逻辑

选择字号:   本文共阅读 821 次 更新时间:2015-08-11 20:50:30

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陈锋  

   一、问题的提出

   2002年农村税费改革启动,国家一系列惠农政策出台,乡村体制发生变革。国家资源输入为农村发展与乡村治理带来新的契机。在资源下乡的背景下,当前基层治理呈现怎样的态势,乡村治理是否获得改善?这些问题成为学者关注的焦点。

   农村税费改革受到农民拥戴,一定程度上巩固了党的执政基础,增强了国家的合法性。有学者认为,这是包干到户以来的又一重大制度创新,将大大有助于农民的“增收减负”(赵阳,2001;周黎安、陈烨,2005)。还有学者认为,农村税费改革不仅仅是农民减负的问题,其实质更是政治权力和政治权利的变革和调整的过程,为农村的政治发展创造了条件(王习明,2005)。然而,税费改革初期所释放的经济效能和政治效能很快消逝,农业税费的取消虽然增强了农民对国家的政治认同,但同时削弱了基层组织的治理权力与治理能力,乡村治理遭遇新一轮危机。由于税费取消所带来的乡村财政困境造成农村公共品供给严重短缺,基层组织演变为松散的“悬浮型”政权(周飞舟,2006),对上与对下均呈现出“策略主义”(欧阳静,2011)的运作逻辑。这一治理危机也在一定程度上导致地方向中央“反倒逼”,迫使其采取新的措施、输入更多的资源进行应对(李芝兰、吴理财,2005)。为此,国家开始逐步加大对农村的项目投入和惠农政策倾斜,一定程度上缓解了一些地区乡村财政资金困境,为农村公共服务的改善提供了条件。同时,中央与地方政府大力提倡“双带”路线,鼓励先富群体的带头致富与带领致富1,推动农村经济社会的发展,尤其期待富人能够通过争取各种公共的与私人的资源来改善农村公共品的短缺困境。

   但是,越来越多学者发现,农村税费改革后,农民从义务本位走向权利本位(陈锋,2012a),无理上访户、谋利型的钉子户、灰黑势力等农村边缘群体快速崛起(申端锋,2009;陈柏峰,2011a;田先红,2012;狄金华,2011),官民协商合作变得困难,在公共品供给和乡村社会稳定等方面,乡村治理遭遇“内卷化”2的困境,资源输入并没有发生实质性的效用。那么,资源下乡的背景下,基层治理何以不能有效承接资源的输入?乡村治理内卷化的形成机制是什么?这些问题仍然有待解答。

   本文是基于一个乡镇的个案研究,在北镇范围内围绕着资源下乡背景下的基层治理实践形成一个“乡域政治”(吴毅,2007a),这一整体性事实构成了本文意义上的个案。也就是说,这里的个案不仅仅是单个事件或者单个村庄,其研究单位是乡域,乡域并不是乡镇,而是将其重点落在“域”中,即乡镇只是作为一个地理区位的大致范围,而“发生在乡域政治的‘域’无疑是一个布迪厄意义上具有相对自主意义的完整的时空关系网络”(吴毅,2007a:600)。正是这个意义上,“乡域”的概念更是一个场景化的开放概念,乡镇大致区划了场景,但因其落脚于“域”,就使该区划具有了空间开放性、时间延展性和政治运作影响因素穿透性和多维性的网状化特征(狄金华,2008)。正如罗伯特·斯特克对个案的界定,“个案可以简单,也可以复杂。它可以是一个儿童、一间儿童教室,或是一个事件,一次发生……它是许多个中间的一个……个案是一个有界限的系统”(转引自卢晖临、李雪,2007)。在斯特克这里,个案既是有界限的区分,同时也可构成相对自成一体的系统。笔者曾在2009年7月、2011年12月至2012年7月在D市北镇3进行为期约180天的田野调查,主要通过深度个案访谈和参与式观察获得田野资料。北镇是中国北方一个普通的小镇,乡镇所属的12个村落在经济发展程度、地理位置、资源占有和分布以及治理样态等方面均有差异,这为笔者比较不同类型的村级治理,挖掘其根本机制提供了有利条件。正是这个意义上,个案研究虽然不具有抽样代表性的意义,也没有追求代表性的旨趣(吴毅,2007b),但却因具有典型性而可能具有类型代表性(王宁,2002),而长时间对于个案的前史与后果的观察(朱晓阳,2011),以及将宏观与微观、特殊与普遍结合起来进行机制的探究则可能对个案进行拓展和延伸(卢晖临、李雪,2007),进而深入探究事物发生的内在机制。因此,本文通过对北镇多个村落的观察和研究,探讨在资源输入背景下,基层组织所呈现的消极作为和摆平式的“积极”治理两种主要形态,探究这两种形态如何形成了分利秩序,使得国家与地方的公共资源遭受侵蚀,进而导致乡村治理内卷化。在此基础上,重点探究乡村治理内卷化的机制,并从基层治理转型反观国家治理转型的实践逻辑,探讨走出内卷化困境的根本出路。

   二、文献回顾

   农业税费取消以后,国家不再从农村提取资源,反而输入资源。但二者的核心均在于国家、基层组织与农民如何对接,从而实现资源流动的畅通,完成国家或基层治理的目标。因此,资源流动过程中所产生的基层治理困境,既是现实问题,也是历史问题。近百年的乡村治理史中,中国基层治理几度陷入内卷化的困境。对于这一现象,学者主要从国家与代理人的视角进行了深入探讨。

   一些学者从国家视角出发探讨国家政权内卷化,认为这是国家政权现代化过程中从农村过度汲取资源却又缺乏提取手段的结果。早在20世纪上半叶,杜赞奇(2008)在华北农村研究发现,受西方入侵影响,国家竭尽全力加强对乡村社会的控制,尤其是从乡村社会汲取财源用于政治现代化建设,然而,国家在基层的权力扩张却并没有相应的官僚化能力作为保障,在征税和地方治安等方面仍然十分薄弱,国家不得不有意或无意启用吏役作为国家经纪人进入村庄收税,从而形成对上中饱私囊、对下敲诈勒索的营利性经纪,造成第一波国家政权内卷化困境。第二波乡村治理内卷化发生于20世纪90年代的中后期,三农危机全面爆发,以致基层干部发出“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的呐喊(李昌平,2002)。对于这一困境,许多学者认为其根本原因仍然在于中央政府。一是因为20世纪90年代开始实行“分灶吃饭”,1994年开始实施“分税制”改革,这使财税资源自下而上集中,地方政府事权与财权不匹配(管清友、邵鹏,2002;吴理财、李芝兰,2003)。二是因为国家为加快推动现代化建设,通过压力型体制将各种升级达标任务层层转移至地方政府,但又缺乏提取资源的制度化和组织化手段,使得乡村组织形成“乡村利益共同体”,蚕食着国家从农民手中提取的资源,造成农业税费增加和农民负担增重(贺雪峰,2007)。

   另一方面,一些学者从代理人视角探讨基层治理困境,指出基层组织具有自身的独立利益,具有谋利性、自利性和权宜性特征,使基层组织偏离其应当履行的公共职责,出现了目标替代。在乡镇组织研究中,很多学者将其比附为企业经营者(Oi,1995;Walder,1995;Peng,2001)、“干部经营者”(Shue,1988)、“政权经营者”(张静,2000)、“谋利型政权经营者”(杨善华、苏红,2002)等角色。在村级组织研究中,有学者从制度文本以及理想目标分析,认为乡村干部在基层治理中扮演代理人与当家人的双重角色(徐勇,2002)。“双重角色”的提法更多是从制度文本及理想目标上所做的静态分析。在实践中,杜赞奇(2008)的“经纪模式”仍然具有启发性的意义,它强调,乡村干部居于国家与乡村社会之间,在完成国家治理目标的同时,也借此实现自身利益目标。多数学者认为国家提取资源过程中所产生的农民负担主要是由基层组织造成的(邓大才,2001;Bernstein and Lü,2003;Wedeman,1997)。

   国家视角与代理人视角从自上而下的角度与自下而上的角度分别对资源提取过程中的治理困境进行解读。这虽然基于国家提取乡村社会资源的背景,但是,对于当前自上而下输入资源仍具启示意义。国家视角指出了国家目标(如为了现代化建设而过度提取资源)、国家能力(如官僚化能力不足而启用经纪模式)以及国家体制(如压力型体制而层层下达指标)等对于资源流变的影响。代理人视角则强调了乡村组织虽受国家与乡村社会制约,却利用信息不对称来实现自利性目标。当前,国家自上而下输入资源,除了普惠性资源以外,以乡村组织的“争资跑项”与财政资金的专项化来实现的,国家在资源输入的过程中主要扮演的是资源供给者的角色。资源输入的困境似乎可以将其归结为基层代理人的谋利化问题。然而,近年来普遍推行的项目制,在资金流动的过程中已经很大程度上绕开了乡村组织,基层代理人主要成为项目实施的协调者。基层代理人又如何获得赢利的空间?项目资源何以遭受蚕食?

   在国家视角与代理人视角下,农民在资源流变的过程中均有意无意成为任由国家和基层代理人摆布的受众,而且忽视了农民自身的严重分化。从委托-代理模式来说,基层组织既是国家的代理人,同时也是农民的代理人。尽管在国家、基层组织、农民的三层关系中,农民总体处于弱势,但是,在国家逐步绕开基层组织的项目输入中,农民是否顺利对接国家的资源输入,恰是资源流变过程中极为关键的一个环节。缺乏农民视角,缺乏对国家、基层组织与农民之间所形成的多重关系的认识,也就难以理解资源流变过程中所形成的治理困境。

   三、消极作为与“不出事”的逻辑

   消极作为是指基层干部在乡村治理中表现出消极敷衍的心态及行为,他们遵循“不出事”的逻辑而不主动介入公共事务。消极作为下的基层组织则类似于“维持会”,村干部的角色更像是“撞钟者”(吴毅,2007b)。当前,消极主义和策略主义是处于“夹心层”的基层组织普遍具有的心态,乡村干部“不得罪”(王会,2011)与“不出事”(贺雪峰、刘岳,2010;钟伟军,2011)的行为逻辑盛行。在国家输入资源的过程中,一些村干部不仅没有主动争取的意愿,而且对于一些完全分配性的资源也尽量回避,使得资源与农民无法实现对接,农村公共服务难以获得改善。

   在北镇调查时,乡镇书记、镇长告诉笔者,很多“一事一议”的项目,只要村级组织上报,乡镇书记、镇长再向县里各个部门做些工作,基本上都能获批,但他们每年积极动员各村争取这些资金项目,一些村级组织总不为所动。以2011年村级公益事业建设“一事一议”财政奖补项目计划申请为例(见表1),北镇12个行政村中,北村、庙村、石村、东村、洞村、窑村、福村等7个村提出项目申请,并全部获批。然而,其他5个村在近5年从不主动申请项目。用包村干部民政办李助理的话说,“他们从来没有主动和我们这些包村干部说说村里有哪些需要,让我们一起帮忙争取一下什么项目,总是连个人影都找不着,甚至把项目申请下来赶着给他,他们都不要,一点积极性都没有”。4岭村村主任在访谈中毫不掩饰的说,“我才不去争取什么项目,很多项目送我都不要”。5

   表1:北镇2011年度拟开展村级公益事业建设“一事一议”(略)

   这7个村庄中,除了庙村6以外,其他6个村庄在北镇都属于拥有相对固定集体经济收入的村庄,一般年收入在15万-100万不等。而像沟村、岭村等集体经济较差的村,几乎没有村集体收入,完全依靠上级转移的财政支付来保障村务的勉强运转。这些村一般也都不愿意申请项目,比较消极。

农村税费改革之前,村庄的公共品供给主要依靠从村民手中提取的“公益金”与“两工”(义务工和积累工),农业税费改革以后,这两项都被取消,国家出台了“一事一议”制度与财政奖补制度7,试图建立政府资助、农民参与、社会支持的农村公共品供给制度。“一事一议”制度设计的目标是在国家投入的基础上,鼓励地方积极配套与民众参与共同推进农村的公共品供给,并坚持农民自愿的选择,以避免农民负担的增加。按照财政奖补制度规定,财政奖补资金只占项目总额的1/3,剩余2/3由村级组织通过“一事一议”制度进行筹资筹劳,且对农民的筹资筹劳有着限额规定。D市限定了2012年村级公益事业建设“一事一议”筹资筹劳上限标准:筹资90元/人·年、筹劳10个工日/劳动力·年、以劳折资50元/工日。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会》2015年第3期

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