萧黎:中国深层次改革的逻辑

选择字号:   本文共阅读 745 次 更新时间:2011-12-26 13:45:54

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萧黎  

  

  2012年,国际和国内形势都不容乐观:欧元和欧债危机导致国际金融市场动荡和全球经济复苏困难,中国又面临着经济增长下行压力和物价上涨压力并存的严峻挑战。面对复杂的内外部环境,如何应对挑战、如何推进改革成为各界广泛关注的话题。

  各界的共识是:当前改革已进入深水区,所触及的深层次矛盾越来越多,难度也越来越大。梳理过去几年特别是2011年中国深层次改革的路径和逻辑,对于明确下一步改革的方向和思路、全力推进改革,从而成功走出中等收入国家陷阱,意义重大。

  

  改革:稳中求进中的“进”

  

  中央经济工作会议提出,推动2012年经济社会发展,要突出把握好稳中求进的工作总基调。稳中求进,在2011年也得以充分体现:中央政府一方面出台了很多“调控”、“调节”和“调整”的政策措施,来处理和解决具体的、急迫的现实问题,以确保经济平稳较快发展;另一方面,从改善民生、化解矛盾入手,积极稳步推进一些深层次改革。

  以保障性安居工程建设为重点的完善住房制度改革,以医疗、医药和医院改革等五项内容为重点的医疗体制改革,以资源税扩围和房产税试点为标志的财税体制配套改革,就是2011年成效显著的深层次改革。

  ——截至10月底,全国开工建设保障房超过1000万套,比原计划提前一个月完成目标任务。

  ——到10月,全国城乡参加基本医疗保险的人数达到了12.95亿,基本医疗保障制度基本实现全覆盖;基本药物制度在基层初步建立,基本药物售价比制度实施前下降了16.9%;公立医院改革也开始在16个城市试点。

  ——11月1日,资源税改革全面启动,此前一刀切的“从量计征”正逐步转向“从价计征”,范围也从12个省区市再次扩到全国;同时,房产税改革试点开始在重庆和上海启动。此外,营业税改征增值税试点也将于2012年1月1日在上海启动。

  住房、医疗和财税都是经济和社会生活的重大问题,都具有影响面大、主体众多、关系复杂、矛盾突出的显著特征。2011年,中央政府在应对和处理大量现实问题和近期挑战的同时,稳中求进,推进这些深层次改革。

  

  切入:实施民生工程

  

  虽然中国经济总量在2010年已经跃居世界第二,保持着9%以上的增长速度,但是经济发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出;贫富差距加大、收入分配不合理、低收入阶层生活困难的社会问题也相当严重。

  2011年,中央政府通过稳步推进重大民生工程来深化改革。保障性安居工程建设和医疗体制改革,有助于提高中低收入人群的基本保障和生活水平。财税体制配套改革试点则为地方政府实施民生工程提供长远的财力支持。这样的改革,既能够解决现实的民生问题,又有利于长远的社会稳定。

  1998年,中央政府实施住房市场化改革,成为拉动经济增长的重要力量,大量城市居民购买了商品房。但是仅仅依靠市场化的方式,并不能解决低收入人群的住房问题。正如英国伦敦经济学院教授尼古拉斯·巴尔和霍华德·格莱纳斯特所指出的,富裕国家和地区的经验表明,即使是在那里,住房市场也不能自动为贫困人口提供符合标准的住房;即使在富裕社会,国家仍然有提供住房和为贫困人口住房融资的职能;即使是在最自由化的国家,对住房消费及投资的补贴仍然存在——2001年,美国对住房的公共援助占GDP的1.54%,法国的这一比例为1.74%。

  2008年底以来,中央政府积极推动保障性安居工程建设,着眼于解决三类中低收入群体的基本居住问题:对于地处工矿区、林垦区的棚户区居民,进行棚户区改造;对于低收入家庭和进城务工人员,提供廉租住房;对于中等偏下收入的家庭和新就业职工、新毕业大学生,提供公共租赁住房。

  2011年开工建设1000万套保障房,未来五年建设完工3600万套保障房,将使城镇居民的住房保障覆盖率达到20%左右。这是健全包括住房供应体系的重大举措,一方面改善中低收入人群的居住条件,另一方面也通过增加低端房屋的供给来减少他们对商品房的需求,有效抑制过高的商品房价格。

  2009年4月启动医疗体制改革之前,中国在医疗领域的公共支出仅占GDP的1.8%。著名中国财税问题专家、英国牛津大学教授黄佩华进行国际间对比发现,人均GDP水平与医疗领域的公共支出之间存在着强烈的相关关系,中国所对应的“预测值”应该为2.4%,而实际水平比其低了1/4。

  在医疗领域的公共支出不足的情况下,“看不起病、买不起药、住不起院”成为很多农村居民和不少城市居民的现状,不少贫困人口更是因病致穷、因病返贫。医疗体制改革就是要解决13亿人的看病、买药、住院的基本保障问题。作为一项宏大而复杂的系统工程,医改采取了循序渐进的方式,一是从保基本到多元办医的渐进;二是从强基层到大医院改革的渐进。

  无论是保障房建设还是医疗体制改革,都涉及到政府的巨大投入,其中既包括中央政府的投入,也包括各级地方政府的投入。2011年,中央财政对地方建设保障性安居工程的补助资金达到1000多亿元;2009—2011年,中央财政共新增医改资金3318亿元,各地也相应加大了医改资金投入。庞大的开支对现有的财税体制提出了巨大挑战。正如黄佩华所指出的,尽管1994年启动的分税制改革使得中央政府在全部财政收入所占的份额从 22%提高到接近60%,却没有改变支出责任的分配。县乡两级政府在2007年合计占全国政府预算支出的37%,市级政府又占了22%。通过创设新的地方税种、扩大现有地方税种的适用范围以及改变一些税种来创立地方税收体系,增加地方的财政收入,是财税体制配套改革的重要内容。财政部财科所所长贾康认为,房产税和资源税将成为地方财政体系的两大支柱。

  美国布朗大学教授弗农·亨德森认为,征收房产税不但有利于增加地方收入,还能鼓励城市接纳更多的居民。贾康认为,房产税可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源。2011年下半年,资源税改革的区域覆盖面扩大到全国,一年可使地方财政增收约600亿元,以后再扩大品种覆盖面,对地方财政的支撑力会更加明显。

  

  立足:致力扩大内需

  

  稳步推进保障性安居工程建设和医改,还因为它们也是扩大内需的重大发展工程。

  内需不足、居民消费占GDP的比重过低,已经成为中国经济结构不合理的集中体现,而这种不合理有望通过保障性安居工程建设和医疗体制改革等所带来的促进消费这一“副产品”来加以减缓乃至改观。

  世界银行前东亚局首席经济学家霍米·卢卡斯指出,20世纪90年代,中国的居民消费仅相当于GDP的45%,以国际标准衡量已经属于很低的水平。在过去10年,这个份额进一步下滑,到全球金融危机爆发前降至36%,远低于世界平均水平(61%)以及越南、印度尼西亚、印度和泰国等的份额,也远低于中国的历史水平。

  外界通常以13亿人口这个庞大的基数来计算中国的居民消费潜力。但是在13亿人口中,众多的中低收入人群无力消费或者不敢消费。这就使中国具有消费能力的人数大打折扣。

  实施保障性安居工程建设和医改这样的改革,实际上是进行收入的二次分配,通过减少中低收入人群的潜在支出而增加了他们的真实收入。结果之一就是使得他们敢于进行适度消费。尼古拉斯·巴尔和霍华德·格莱纳斯特指出,为贫困人口提供的低质量住房与其说是市场配置问题,不如说是收入分配问题。黄佩华也指出,政府在教育、医疗和社会保障等项目上承担更大份额的支出,将有助于减轻居民家庭的压力,增加他们的可支配收入。

  保障性安居工程建设既关系民生,也关系发展。政府增加保障房建设支出,可以发挥房地产业链条长的作用,带动大量社会资金投入住房建设,促进相关产业发展;同时,政府投入建设保障房,这实质上是通过加强公共服务,对中低收入的住房困难家庭实行“托底”;医改的影响不仅仅是居民看病住院本身,政府增加的投入,主要用于中低收入居民,这实际上是对收入分配结构的调整。

  进行了收入二次分配之后,中低收入人群的实际收入水平得以提高,这将有助于刺激他们的消费,扩大他们的最终需求。

  刺激消费对于中国经济结构调整意义重大,特别是在世界经济增长放缓、国际贸易增速回落的情形下,扩大内需成为中国经济发展的基本立足点和长期战略方针,也是转变经济发展方式的内在要求。在投资占GDP的比例已经很高的情况下,促进消费对扩大内需的意义更加重大。

  财税体制配套改革也对扩大内需具有促进作用。即将在上海试点的营业税改征增值税,也是扩大内需的基础性改革举措。贾康指出,这可以减少或者基本消除第三产业原来存在的营业税重复征收因素,并鼓励其中的市场主体做专业化的细分,促使第三产业升级换代更好发展。而发展服务业将促进消费,促使民生改善和民众生活质量提高,进而有利于扩大内需,加快转变发展方式。

  扩大内需的最大潜力在城镇化。城镇化既可增加投资,又能拉动消费,是经济发展的重要引擎。据测算,中国城镇人口每提高一个百分点,居民消费将增加1.4个百分点,直接带动GDP增长0.4个百分点。保障性安居工程建设和医改,既是在城镇化稳步推进大背景下的改革,也将加快推动城镇化进程:改善城镇的基本居住环境和基础医疗设施,在刺激中低收入群体的消费、拉动内需的同时,让进入城镇的务工人员和新毕业大学生住有所居、病有所医,能够留在城镇、建设城镇,从而进一步刺激消费、拉动内需。而营业税改征增值税促进的第三产业发展,也是城镇化的重要内容。

  

  挑战:牵一发而动全身

  

  保障性安居工程建设、医疗体制改革和财税体制配套改革是深层次改革的阶段性工作。这些深层次改革都是世界性难题,面临着关系错综复杂、利益主体众多、涉及资金巨大等问题,这样的改革,牵一发而动全身,实施难度之大可想而知:

  安居工程建设和医疗体制改革都是世界性难题,在欧美也未能得到很好解决。瑞典斯德哥尔摩大学经济学教授伊夫·泽诺指出,在欧洲,如何处理贫困群体的住房需求这一问题基本上还没有解决。而在美国,虽然国家开支的1/6用于医保,比重远远高于其他国家,但是仍然有约4500万人没有医保。中国13亿人口的庞大群体,加上经济发展水平还远远落后于欧美国家,解决这类世界性难题,需要具备巨大的勇气和魄力。

  深层次改革涉及问题众多、关系错综复杂。如大规模的保障性安居工程建设涉及土地供给、财政资金配套、银行信贷支持、质量保障以及保障房建成之后如何分配;医疗卫生体制涉及到13亿人的看病、住院和治疗,涉及到全国7000多家药品生产企业,涉及到两万家医院和380万医院卫生人员;财税问题则涉及到中央政府和各级地方政府之间的权力调整,涉及到各级政府之间财权和事权的重新划分,并且这些问题之间的关系错综复杂。推动这样的改革,需要对复杂问题的透彻理解,也要有解决复杂问题的决心和能力。

  深层次改革都涉及到政府行为,涉及到中央政府和地方政府之间以及政府各相关部门之间的利益调整。保障性安居工程建设涉及到财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、国家质检总局、银监会、各级地方政府和各商业银行;医疗体制改革涉及到卫生部、国家药监局、财政部、人社部、发改委、国资委等中央政府部门和各级地方政府;财税体制改革几乎涉及到从中央政府到基层政府的全部政府,并且这些改革都涉及到上万亿元资金的投入和使用问题。让各级政府和政府相关部门达成改革共识、步调一致的推进改革并非易事,需要大量的统筹协调和专业的全面把握。

  显然,这些深层次改革都是庞大复杂的系统工程,并非一个政策下去就会立竿见影;都涉及到不同机构和群体之间的重大利益分配和调整,决非中央政府一声令下就能马上行动;都需要经历由点到面、由表及里的相对长时期的实施和推进过程,并不能一蹴而就。这样的深层次改革往往牵一发而动全身,无论是改革的战略制定出现方向性失误或者改革的次序出现失误还是实施的细节考虑不周,都有可能导致改革遭遇强大阻力而无法实施、或者最终结果与改革目标相差甚大从而事与愿违。

  我们也看到,虽然深层次改革困难与挑战巨大,但是过去几年保障性安居工程、医改、财税体制配套改革这类深层次改革依然取得了重大进展和成绩。所以,只要目标明确、思路清晰、精心设计、严密规划、把握时机、稳步推进,深层次改革一定能够顺利推进。

  

  前瞻:继续稳中求进

  

  当前,中国人均GDP已经突破4000美元,已经进入向高收入国家转型的关键时期。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:经济观察报

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