莫于川:国外应急法制的七个特点

选择字号:   本文共阅读 918 次 更新时间:2011-11-06 14:19:25

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莫于川 (进入专栏)  

  

  【摘要】应急法制具有调整对象的广泛性、调整方法的系统性、调整内容的平衡性等特征;许多国家都在加强应急法制建设并提供了许多富有教益的经验教训;国外应急法制建设呈现出七大特点和新的发展趋势,值得研究和参考。

  【关键词】突发事件;应急法制;应急法制的基本特征;国外应急法制的特点

  

  一、应急法制的一般特征和平衡精神

  

  突发事件是社会生活的一部分,日益增多,影响很大,无法回避。它具有如下特点:第一,非预期性。也即事出意外,这是非常明显的特点。第二,巨大的危险性。如果不能有效控制事态发展,后果将会非常严重。第三,紧迫性。必须尽快采取应对举措,行动者是在与死神赛跑。第四,不确定性。一个事件发生后,下一步的事态发展很难予以判断。当然,突发事件发生后,如能进行有效的紧急控制,不一定导致公共危机;但是很多情况下,突发事件往往导致公共危机,必须采取应急手段去应对,这称为公共危机应急管理机制,这一机制的法律保障体系就是应急法制。如何建立与完善应急法制乃是法学界和法律实务界的重大使命。应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制定或认可的,处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关系的法律原则和规则的总和。应急法制是一种特殊的法律现象,关系到一个国家或者地区民众的根本和长远的利益,关系到公民的基本权利。其基本特征是:

  1.调整对象的广泛性。应急法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置,其调控的对象是突发事件及其引发的公共危机。众所周知,突发事件的范围非常广泛,种类和形态复杂多样,根据不同的标准可对突发事件作出不同的分类,一般将其分为突发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。上述分类是一种开放性的结构,每一类突发事件所包含的具体形态是多种多样的,应急法制要对之进行法律调整。

  2.调整方法的系统性。也即事前预防、事中应对和事后恢复相结合。应急法制的功能并非单纯针对已经发生的突发事件采取应急举措,而是采取预防与抗御并重的原则,将应急法律规范与突发事件的产生发展与变化过程相对应,进行全方位、全过程、持续性和阶段式的调整。譬如我国《消防法》、《防洪法》、《防震减灾法》等都贯彻了以预防为主,预防、应对、恢复相结合的方针,把应对突发事件贯穿于危机管理的全过程,尤其强调危机前管理活动的重要性。危机管理过程论认为:危机管理可以分解为如下两个层面和两个阶段:危机前对策——预防减灾(mitigation)和事前准备(preparedness);危机后对策——快速应对(response ,responsiveness)和恢复平常(recovery)。[1]基于此,应急法制从时间脉络上将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这样四个紧密相连的阶段,它们分别对应着内容不同的法律关系,应急法制对之提出的合法性要求也有侧重。譬如,在预警和准备阶段,主要的法律关系是政府机关负有法定的作为义务及与此相应的积极责任,公民享有知情、参与的权利和配合的义务;在应急处置阶段,法律关系的重心在于政府机关享有紧急处置权力并负有依法应急的义务,相对方须履行服从管理、提供帮助的法定义务,但有权获得最低限度的人权保障;在恢复阶段,应急法制主要调整的法律关系是行政紧急权力的确认、法律纠纷的解决、私人合法权利的救济等。一个完善的应急法制必须兼顾上述内容,方能将整个公共危机管理的全过程纳入法治化轨道,实现公共应急法治化的目标。

  3.调整内容的平衡性。从应急法制的内容看,它对应急法律关系的各方主体在权利义务配置上是不均衡的。这主要表现为政府权力的优先性和公民权利的受限性。政府权力的优先性有两层含义:在应对公共危机的过程中,政府权力优先于公民权利,也即在突发事件应对过程中特别是紧急状态处置过程中政府可以限制、暂停某些公民基本权利的行使;政府权力在个别情况下优先于法律,即“在某些特殊的紧急情况下,出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要,行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”。[2]在这种享有优先性的权力格局中,与审议表决式的立法权、被动居中的司法权相比较,积极主动、广泛灵活的行政权力具有某种优越性,因为行政权力本身肩负着社会管理的基本职能,而且在突发事件和公共危机应对过程中拥有人力、资源、技术、信息、体制等方面的独特优势。公民权利的受限性不仅表现在前面提及的需要接受政府权力的依法限制,而且表现在公民、法人和其他组织根据应急法制的要求负有较常态更多、更严格的法律义务,来配合紧急权力的行使,如服从征用、征调、隔离、管制等,并有义务提供各种必要帮助,如科研、宣传、医疗等。法律救济的有限性是公民权利受限性的另一特征,它是指对于公民权利受到的合法侵害,在突发事件应对过程中由突发事件的紧迫性所决定,往往只能对此提供临时性的救济,在事后恢复阶段基于紧急措施的公益性和损害行为及后果的普遍性、巨大性,许多情况下政府往往可依法只提供有限的救济,如相当补偿或适当补偿等等。

  政府权力优先性与公民权利受限性是相互对应的,从外观上看,突发事件应急法律关系对行政主体方与行政相对方的权利义务配置并不对称,体现出应急法制对行政紧急权力的一种优先保护。这种法律保护上的倾向性并非随意而设,而是源于行政紧急权力所代表的公益性。紧急权力因公益而存在和运行,在出现突发事件特别是导致紧急状态需要运用行政紧急权力加以应对之际,公益较之私益往往成为更优先的考虑,较之其他社会主体,政府机关对公益的理解和判断可能具有更多的中立性、公正性,故对行政紧急权力的优先保护实际上正是为了紧急状态下最大限度实现公共利益,其行政法理基础也出于公共目的论和行政优先权理论。

  需要指出,权利义务配置的不均衡并不意味着法律维护特权和不平等。即使这种倾向性来自于现实的客观需要,也必须维系在一定的合理限度之内,因为法律的精神在于实现公平,宪政和行政法治的基本品格在于控制公权力、保障私权利,应急法制同样不能违背这一基本准绳。从这个意义上讲,宪政和行政法治的理念是应急法制进行权利义务配置时的“平衡阀”。

  应急法制的平衡性主要表现在通过一系列应急原则和规范,为前述权利义务配置的不均衡设置了一个针锋相对的“矫正机制”。首先,对于政府权力的优先性,应急法制确立了“应急法治原则”,要求政府应对突发事件的举措必须有法律依据,并严格按照法律规定实施,违反法律规定必须承担相应的法律责任;即使紧急情况下可以先行采取没有法律依据或与法律冲突的行动,事后也必须征得有权机关的追认;政府应急处置行为还必须遵循应急法治对行为程序的基本要求,不管这种应急行为程序属于普通程序、简易程序还是紧急程序(最低限度程序或者较平常更高更严格的特别程序),一旦法定程序要件缺失,应急处置行为都属于违法。可以说,合法性是政府权力优先性得以成立的关键条件。其次,应急法制还赋予行政相对人一项特别的法律保护,即“突发事件处置过程中特别是紧急状态下人权保障的最低标准”。虽然世界各国立法都承认人权限制原则,但是一些基本人权即使在紧急状态下也应该保留,不能随便克减,于是大多数国家宪法和法律以及许多国际性公约都确立了紧急状态下人权保障的最低标准,也即克减底线,反对政府权力(包括立法权)无限制地滥用紧急权。[3]对于究竟哪些权利属于最低限度的人权,各国突发事件应急立法并不完全一致,但从世界范围看,基本权利的克减底线通常包括:人身自由和人格尊严不受侵犯、不受非法驱逐出境和流放、公民资格不得取消、宗教信仰自由受到尊重、语言使用权不受侵犯、思想自由、禁止有罪推定、法不溯及既往等等。这些权利为处于受限地位的公民提供了起码的法律保护,它与“应急法治原则”一道,极大地改善甚至改变了应急法制在权利义务配置上的不均衡,保障公民和政府在法律地位上的平等,使应急法制呈现出与宪政和行政法治精神相吻合的“平衡性”。

  

  二、若干国家的应急法制概况

  

  当今世界,人类社会面临的发展机遇增多,也面临更多更大的挑战,各国都受到突发事件及其导致的公共危机的困扰,如何进行有效的应对已成为各国的共同难题。“他山之石,可以攻玉。”借鉴其他国家应急法制建设的经验教训是非常必要的。这里首先对国外的应急法制作一简要考察。[4]

  (一)若干英美法国家的应急法制概况

  1.美国的应急法制概况。美国的公共危机应对体系和应急法制具有代表性。其应急法制的宪政基础,包括美国宪法有关宣布紧急状态的权力分配、紧急状态下的公民权利、戒严法的宣布以及国会对行政机关的授权等等。美国的应急法制经历了一个富有特色的较长时期的发展历程。从现状看,美国应急法制的基本反应体系、应急法制的主要立法、重要的危机反应机构及其职权,都值得研究。(1)美国应急法制的基本反应体系,包括了对一般性紧急事件的处理、对灾难的紧急处理、重大灾难的宣布、紧急处理中政府及其它组织的角色与义务;(2)美国应急法制的主要立法,包括1950年《斯坦福法案》(《灾害救助和紧急援助法》)及其在1974年的修正案,1968年《洪水保险法》与国家洪水保险计划(NFIP),1973年《洪水灾害防御法》,1974年《灾害救助和紧急援助法》,1976年《国家紧急状态法》,1977年《国家地震灾害减轻法》(EHRA),1990年《美国油污法》(OPA90),1992年的《联邦应急计划》(FRP),以及围绕CONPLAN这一核心展开的反恐怖袭击立法;(3)美国重要的危机反应机构,包括联邦紧急事务管理局(FEMA),美国国土安全部,美国陆军工程师团(USACE),美国联邦调查局(FBI),美国中央情报局(CIA),国家安全委员会(NSC),美国疾病控制与预防中心(CDC),等等,它们行使了一系列专门的职权,此外美国州与地方的应急机构及其职权行使也都各有特点。

  2.加拿大的应急法制概况。从《加拿大危机准备法》和《加拿大危机法》的规定,可以看出加拿大法律对危机的界定和分类,以及危机管理过程及相关立法、管理机构及其职能。加拿大应急法制的一般反应过程包括:危机的预防,危机的准备,危机的宣告,危机中的命令和规制,危机宣告的修改、延期和撤销,财政援助计划,补偿,国会监督,等等。通过对加拿大应急法制的现状评析,可将其应急法制的基本特征概括为四个方面:(1)危机管理系统化,重视危机的预防和准备;(2)设有专门的机构负责;(3)实行分权,体现国家辅助性作用的原则;(4)重视国会的监督作用。

  3.澳大利亚的应急法制概况。澳大利亚应急机构的设置及其运作也具有特点,这些机构主要有国家应急管理中心、地方危机管理机构。澳大利亚应急法制中,应对突发事件方面相关的问题包括:联邦的职责,联邦反应计划和各级之间的合作,海外协助和国际计划中涉及澳大利亚的相关部分,地方危机管理制度,等等。从澳大利亚应急法制的现状来看,各部分、各地方的表现可谓优劣并存、瑕瑜互见。值得关注的做法和问题包括:(1)澳大利亚危机管理的专业性强,危机管理体系经过多次实践的检验而逐渐趋于完备,应急法制的体系层级比较健全;(2)由于危机管理过程中的一系列政府机关行为难免侵害公民权利,这方面的防范意识和防范机制受到重视;(3)澳大利亚尚缺乏统一应对危机的专门法典,危机管理法中缺乏原则性条款。

  4.英国的应急法制概况。英国危机管理的历史发展富有特色。值得关注的是其中央层面的态度和做法、有关应急法制的立法、地方应急法制的特点:(1)在英国,20世纪80年代被称为饱受灾难的十年,这使得主要是地方政府制定的危机规划立即受到了政治和公共部门的关注,中央政府层面上也开始重视针对危机的预防能力和灾害之后的恢复能力建设及其规划;(2)涉及英国危机应对的立法框架,包括1920年的《应急权力法案》,1948年的《民防法案》,1972年的地方政府法案,2004年的《非军事应急法案》;(3)英格兰和威尔士地区应急规划的制度设置颇有特点,以伦敦为代表的英国大都市的城市应急法律制度也值得研究和借鉴。

  (二)若干大陆法国家的应急法制概况

  1.法国的应急法制概况。法国的突发事件和应急法制也很有特色。其有关紧急状态的法律问题,(点击此处阅读下一页)

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