莫于川 杨震:行政复议法的主渠道定位

选择字号:   本文共阅读 2545 次 更新时间:2022-02-09 01:09

进入专题: 行政复议法  

莫于川 (进入专栏)   杨震  

摘要:  行政复议的主渠道定位,是对行政复议作为积极能动型监督和救济机制的强调,同时意味着行政复议应当实质、及时、公正地化解行政争议。这一定位为《行政复议法》的修改和行政复议制度的完善提供了方向性指引。《行政复议法》的修改应当在争议问题达成共识的基础上精细安排解决方案。完善中国特色行政复议法制创新路径,应当注意构建公益行政复议制度和行政复议指导案例制度,强化行政复议的支持和指导功能,并为后续行政复议法制改革提供合法性支撑和试验空间,以及择机推行复议场地科学便民温情化、加强复议专职队伍建设、增设公开开庭审理规范要求等改革。

关键词:  行政复议 化解行政争议 行政监督 行政复议法 公益行政复议

我国行政复议制度发源于1990年《行政复议条例》,成型于1999年《行政复议法》。该法颁行以来,面对我国经济社会的发展和法治事业的推进,行政复议制度实施环境显著改变,如何回应时代需求来完善行政复议制度,特别是修订《行政复议法》,早已成为行政法治实务界和学界要求强烈、酝酿已久且分歧很多的焦点问题之一;尤其在修法工作同步酝酿但一进一停的背景下(《行政诉讼法》已于2014年11月1日进行了全面修改,《行政复议法》修改工作由于多种原因被搁置下来),解决此问题显得更为紧迫且呼声很高。鉴于行政复议制度建构和运行存在诸多问题,造成我国纠纷解决体系不顺畅、复议制度权威性受质疑,故须利用修法之机精细安排问题解决方案,实现行政复议制度精确定位、提升效能和增强信任。伴随法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程,我国在国家治理体系和行政救济体系的顶层设计中,逐渐明确了行政复议作为“化解行政争议的主渠道”这一制度定位,[1]为《行政复议法》的修改提供了方向性指引。[2]刚刚印发的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》也再次强调提出,要“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”,将此作为新发展阶段的法治政府建设的一项重要任务。[3]在此背景下,《行政复议法》的修改面临着三大基础问题:其一,如何界定行政复议主渠道定位的内涵,充分实现这一定位在法律修改和制度变革中的积极意义;其二,如何厘清行政复议相关的争议问题,促成一般共识和修法方案的协调达成;其三,《行政复议法》的修改是行政复议法制改革的阶段性总结,法律修改方案尚不能一劳永逸地解决行政复议法制存在的所有问题,且会在探索前行中出现新问题,因此,作为阶段性总结的法律修改还需要为行政复议法制不断革新提供前行方向和发展空间。简言之,修订《行政复议法》是争议酝酿已久的老问题,但在两个百年发展战略使命转换之际,在法治政府建设和政府治理能力建设进入新阶段的背景下,必须以更深刻的认识、更宏远的眼光和更妥切的进路,以新的态度、角度和力度,来设计更高共识的修法方案,本文对此择要进行问题研究、理论分析和对策思考。


一、发挥主渠道功效的行政复议法制


比较域外近似制度的实施状况,“我国行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来”。[4]充分发挥行政复议作为化解行政争议的作用,对于普通公民而言,是指行政复议应当是其优先选择解决行政争议的渠道;[5]而从行政复议的实效来看,是指能够通过行政复议有效化解行政争议的,就尽量在行政复议中实现案结事了。[6]行政复议在化解行政争议中被寄予厚望的原因在于行政争议日益增多的态势和行政复议自身的制度优势,[7]也即行政复议相对于其他行政救济制度而言,呈现出积极能动型的法律监督救济功能。


(一)作为强效解决行政争议主渠道的行政复议


从行政法理分析,行政复议的主渠道定位包含三个层面的内涵:首先,行政复议是实质性化解行政争议的过程,能够做到案结事了,这是行政复议实现主渠道定位的核心要素;其次,行政复议是一种高效便民的行政救济途径,这是行政复议实现主渠道定位的设计要素,即行政复议高效便民的制度设计,能够普遍承载广泛的救济需求,及时化解行政争议;第三,行政复议是一种公正的法律监督机制,行政复议机关及其公务人员能够客观、中立、公正地审查行政行为,不偏不倚地作出复议决定。


1.实质性解决行政争议


“实质性解决行政争议”是来源于行政审判实践的命题,是司法机制困局倒逼行政机制革新的课题,目的在于防止行政诉讼程序的空转,实现行政审判法律效果和社会效果的统一。[8]其法理内涵可以概括为“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两个方面,[9]也即“行政争议在法定解决纠纷体系中实现了公正化解,当事人对裁判结果予以认同,争议状态就此终结”。[10]


相比行政诉讼,行政复议的程序空转问题更为突出。在2014年《行政诉讼法》修改之前,就存在着一些行政复议机关及其公务人员为了不当被告、少担风险而简单地维持原行政行为的现象。“维持会”现象意味着行政复议不仅没有发挥其在行政救济体系中的制度优势,而且会衍生、催生针对行政复议机关不作为的行政纠纷。这也是2014年《行政诉讼法》修改增设复议维持共同被告制度的基本考量之一,意在通过这一制度倒逼行政复议实质解决行政争议,以增强解决行政争议的主渠道作用。[11]


在行政复议中实现实质性解决行政争议,主要体现在行政复议机关履行行政复议职责的态度和方式。一方面,行政复议机关应当积极履行行政复议职责,对于争议行政行为进行依法审查、全面审查;另一方面,行政复议机关在行政复议过程中,应当尽可能了解行政争议的起因,回应行政复议申请人的合理诉求,促进行政复议申请人同被申请机关的沟通,妥善缓和、化解争议问题与社会矛盾。此外,行政复议机关应当尽可能采用复议申请人容易理解的方式,向其说明行政复议决定的依据和理由,增加其理解、认同和接受行政复议结果的程度。


2.高效便民的救济途径


如果说“实质性化解行政争议”解决的是行政复议主渠道定位的前提性问题,也即行政复议能够作为化解行政争议的一种渠道和机制,那么,强调行政复议的“主”渠道,则意味着行政复议渠道和机制在范围上能够涵括最广泛的救济需求,在效果上能够更有效率地解决争议问题,在启动频次上能够被更多公民选择为权利救济的途径。迟来的正义非正义。无论公民个体还是社会大众,其对行政救济机制最迫切的期待,是他们所追求的公正性得到及时满足,所受到的行政违法不当损害得到基本的补救,而非旷日持久的官司。[12]


一般认为,相对于行政诉讼而言,行政复议的制度设计具有成本低、程序简便、高效快捷的优势。但在行政复议个案过程中实现高效便民的原则,更重要的在于行政复议机关能够更有效率、更加灵活地回应复议申请人多元、现实的救济需求,切实体现出现代行政法治的基本原则——行政效率性原则。


3.公正的法律监督机制


行政复议机关及其公务人员保持自身的客观性和相对中立性,居中审理争议问题,纠正违法或不当的行政行为,回应公民所期待的公平正义,这是行政复议作为纠纷解决主渠道的价值追求。“行政复议通过将行政争议化解在行政系统内部来增强民众对政府合法性的认同。”[13]


作为化解行政争议主渠道的行政复议,其对于公正的追求,也是其重要的制度功能,也影响行政救济体系的整体性。可以说,主渠道实现公正的程度,集中代表着行政救济体系的运行状况。要做到在行政复议中充分实现公正价值,核心要素是行政复议体制的科学性、行政复议组织的客观性与行政复议程序的公正性,通过体制、组织和程序层面(也可谓宏观、中观和微观层面)的多重和复合的公正,以实现化解行政争议在实体层面的公正。


(二)作为积极能动型法律监督救济的行政复议


无论从理论设计还是域外经验,行政复议制度自身具有作为主渠道来解决更多行政争议的潜力。[14]但从行政复议案件与行政诉讼案件的对比来看,行政复议显然没有达到制度设计的目标。[15]近年来,行政复议主渠道定位的强调,与其说是行政复议自身性质或功能的更新,毋宁说是行政复议制度预期定位的回归。


行政复议的主渠道定位并非是孤立的,而是在行政救济体系中纠纷解决机制之间作出的协调。行政复议在行政救济体系中的制度优势是专业性强、程序简便、高效便民等,但其核心优势是行政复议机关基于行政科层体制所拥有的权限和基于业务指导所具有的专业能力。在理想的情况下,行政复议机关能够积极、全面地审理争议问题,能够直接纠正违法或不当的行政行为,实质性地介入和调整行政实体法律关系。[16]与之相反,在行政诉讼中,司法权监督行政权则存在着一定的界限和局限,即使是在司法能动主义的背景下,司法权也不能代替行政权的行使,法院审查行政行为也必然无法完全挣脱司法谦抑的烙印,例如非常有限的司法变更权。故与行政诉讼相比,行政复议是一种积极能动型的法律监督救济机制,行政复议与行政诉讼在化解行政争议的能力和幅度方面存在一定的差异。


行政复议是行政系统内部的监督,行政复议机关是被申请机关的领导机关或上一层级机关,这意味着行政复议机关有权监督被申请机关是否依法行政,有权判断和变更争议行政行为的依据、内容。行政科层体制是一种领导与被领导的关系,[17]作为上一级领导机关监督和审查下一级机关的职能行为,不存在司法审查那种界限和局限问题。与此同时,领导关系意味着,上级行政机关的行政理念、执法标准往往就是下级行政机关必须贯彻实施的行政政策,因此,作为领导机关的行政复议机关能够全面判断被申请复议机关的裁量行为是否合理和适度,不存在行政诉讼合理性审查那种局限问题。此外,行政复议还是行政专业领域内的监督,行政复议机关具有专业能力和业务经验,能够对行政争议中的专业问题进行准确判断,不存在法官是法律专家而非行政专家那种“能力局限问题”。


综合行政权限和专业能力的因素,行政复议机关能够详细了解行政争议中的事实问题和法律问题,全面审查争议行政行为的合法性问题和合理性问题以及效率性问题。行政复议机关能够积极能动地调查案件事实,了解被申请机关的意思表示,了解复议申请人的法律诉求和现实诉求,积极能动地在化解行政争议中实现法律效果和社会效果的统一。


行政复议的主渠道定位,意味着行政复议应当实质、及时、公正地化解行政争议,是对行政复议作为积极能动型监督救济机制的强调。《行政复议法》的修改,以及行政复议争议问题的讨论,都应当立足于积极能动型监督救济机制的定位,充分实现其主渠道的角色期待和价值追求。


二、行政复议法制若干争议问题分析


修改《行政复议法》的目的在于反思制度问题,总结实践经验,以完善行政复议法制。法律修改需要实务界和学界针对行政复议相关问题充分讨论,围绕修改方案充分论证,尽可能排除争议,达成更多共识,下面择要述之。


(一)关于行政复议的立法目的


立法目的体现了法律的核心价值,统领着一部法律的规则结构和具体制度。《行政复议法》的立法目的承载着立法者对制度设计的期待,代表了整个行政复议制度的价值追求。


《行政复议法》将立法目的确定为“行政监督”和“权利救济”,[18]在此基础上,2007年颁布实施的《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)则强调了“解决行政争议”的作用。[19]有的学者认为这次调整受到政治决断的影响,将“解决行政争议”放在了立法目的的首位,具有颠覆性。[20]有的学者则认为这次调整是以“解决行政争议”替代《行政复议法》所规定的立法目的,使得行政复议在发展趋势上转向权利救济。[21]2020年12月,司法部公布的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)在基本维持《行政复议法》立法目的基础上,于“行政监督”“权利救济”的立法目的之后,增加了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的规定。[22]“化解行政争议”是否应当作为《行政复议法》的立法目的?“行政监督”、“权利救济”、“化解行政争议”之间是否存在层次关系?这些问题在行政复议法的修改过程中继续成为热点问题。


《行政复议法》的立法目的与行政复议的功能定位之间高度关联,但并不等同。[23]立法目的是立法者和制度设计者对于行政复议功能的期待,而行政复议的功能定位则随着理论研究和现实需求,不断进行着学说定性上的衍变和实际运用、功能发挥的变化。


本文认为,从《征求意见稿》第1条的表述内容来看,“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”而非“化解行政争议”的表述,是《征求意见稿》对日后行政复议切实担当主渠道的实效期待,是一种立法政策的考量。从表述顺序来看,《征求意见稿》在“行政监督”、“权利救济”之后规定“化解行政争议”,是从微观到宏观的表述。[24]“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”是一个制度宏观层面的表达,复议机关只有在具体个案中做到监督依法行政和保护合法权益,才意味着行政复议在个案实践中实质性化解了行政争议,才意味着其能够作为化解行政争议的主渠道。行政复议作为一种积极能动型法律监督救济机制,“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的表述,内在包含着实质性化解行政争议、高效便民地提供救济和公正地实施监督三个要素。因此,《征求意见稿》对于“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的表述,是对“行政监督”、“权利救济”的总结,[25]而非是对原立法目的的替换或者基础性改变。


(二)关于行政复议的组织体系


现有行政复议案件的受理、审理,分为条条、块块两种机制,本级、上级两种层次,作为上级机关的政府及其部门都可以行使行政复议职权。行政复议职权配置的分散,容易背负“官官相护”的负面形象,行政复议机关专门性不足,行政复议工作人员数量偏少,大大削弱了行政复议的功能。为解决行政复议制度运行效果不及预期的问题,相对集中行政复议权的试点逐渐在全国开展。[26]相对集中行政复议权的试点可以分为三类:[27](1)全部集中,将辖区内所有行政复议职权集中于某一政府或者政府部门;(2)相对集中,仅明确集中部分政府和政府部门的行政复议职权,未被调整复议职权的政府和政府部门仍然继续受理行政复议案件;(3)不集中和调整行政复议职权,但吸收实务专家、学者组成行政复议委员会,对重大疑难案件提出处理意见,供复议机关参考使用。


提高行政复议组织的客观性、中立性和专业性是普遍的共识,但具体的组织形式仍然存在争议。有的观点认为,合并行政复议制度与行政诉讼制度,成立行政法院是最为彻底的方案。[28]有的观点认为,应当从中央到地方设定垂直管理的行政复议委员会。[29]但也有观点认为,完全独立的行政复议委员会并不符合国情,而设立与各级政府相配套的行政复议委员会更为合适,行政复议委员会负责审理,并以政府的名义对外作出复议决定。[30]


随着相对集中行政复议权和行政复议委员会试点经验的总结,类似智库、参谋功能的“行政复议咨询委员会”逐渐成为一种路径。[31]《征求意见稿》即延续这种路径,其第62条提出建立政府主导、专家学者参与的行政复议委员会,其职能在于根据行政复议机构的提请或者复议申请人的申请,审理行政复议案件并提出咨询意见。因此,《征求意见稿》对于行政复议委员会的设立,“并不是立足于体制完善的角度,而是着眼于行政复议审理机制,从专业性、外部性来提升行政复议的公正性。”[32]咨询型的行政复议委员会,不影响复议机构的独立性,也不会挑战首长负责制,符合行政复议的行政性,但在增加复议公正性、促进复议化解争议方面的作用有限,这应当是今后行政复议委员会改革需要不断完善的问题。[33]


本文认为,行政复议由“条条块块”向“块块”集中是行政复议发展的趋势。考虑到行政体制的现实运行状况以及体制改革的稳定性,行政复议委员会不宜一步到位地成为一个专门中立的行政复议组织。[34]但在实践中,应当充分尊重复议申请人申请复议委员会审理的权利。未来,随着行政复议委员会实践经验的积累以及行政体制改革的推进,可以将行政复议委员会建成各级政府配置的行政复议组织,并实行“双轨制”,即普通的行政复议案件由行政复议委员会审理和决定,重大、疑难、复杂或其他特殊的行政复议案件由行政复议委员会提出咨询意见和裁断建议并由同级政府作出决定。与此同时,考虑到行政复议“便利”的制度特点,应当赋予复议申请人以管辖选择权,尊重复议申请人的选择。


(三)关于行政复议的被告设定


经过复议的行政诉讼案件,复议机关能否作为被告,一直以来争议不断。在2014年《行政诉讼法》修改之前,作出维持决定的复议机关不作被告,作出变更决定的复议机关则作为被告。但实践中,复议机关往往容易趋利避害地作出维持决定。在2014年《行政诉讼法》修改的过程中,立法者考虑到《行政复议法》修改工作的滞后性,利用《行政诉讼法》修改这一契机先行作出“关涉行政复议法制的供给侧改革”。[35]根据《行政诉讼法》第62条第2款的规定,作出维持决定的复议机关在行政诉讼中作为共同被告。


复议机关共同被告制度是2014年《行政诉讼法》修改的一项重要制度创新。[36]肯定该制度的意见主要是基于现实问题的视角,例如一些专家认为:(1)复议机关共同被告适合我国国情,在行政复议过程中能够督促复议机关积极履行职责,从实效考察来看也确实促进了行政复议纠纷解决功能的发挥;[37](2)以复议直接纠错率、复议再诉率、复议案件数量等成效判断标准做定量分析结果看,共同被告制度与相似功能目标的其他制度安排相比,总体成本更低、更符合当下国情;[38](3)维持决定本身也属于代表复议机关意志的行政行为,其与被申请行政行为具有基本相同的违法事实判断、法律依据选择和争议依法处理,应当受到司法监督。[39]


否定意见包括但不限于如下理由:(1)从行政法学理来看,复议机关维持决定对复议申请人的权利义务未产生实际影响,[40]也背离了“处分主义”的诉讼原理;[41](2)从制度实践成本来看,也即从法制成本收益分析的角度来看,该制度则存在着成本过高等问题;[42](3)从行政复议实践来看,复议机关“不是在法庭应诉,就是在去法庭应诉的路上”,应诉压力巨大导致其作为行政机关的正常工作受到消极影响,同时浪费了法律资源;[43](4)从行政诉讼实践来看,复议机关共同被告案件在司法审查对象的确定、举证责任的承担等微观技术操作上面临着难题。[44]


值得关注的是,《征求意见稿》没有延续《行政诉讼法》创设复议共同被告的思路,而是截然相反地规定对行政复议决定不服的,只能就原行政行为提起行政诉讼。[45]对于复议机关能否作为被告参加行政诉讼的问题,《行政复议法》与《行政诉讼法》在修法中似乎呈现了不同的考量。从某种程度上来说,这种不同或许体现了法律修改过程中行政机关和司法机关的观点冲突。在《行政诉讼法》的修改过程中,草案是由人大常委会法工委主持起草的,但法院系统似乎具有比行政机关更高的话语权或更为主动;《行政复议法》的修改则与之不同,目前发布的《征求意见稿》是由司法部主持起草的。法院系统从行政复议制度空置空转会增加行政诉讼压力这一问题出发,认为应当通过共同被告制度来督促复议机关履行职责;而行政系统则从复议机关作为被告疲于应诉这一问题出发,认为复议机关不应当作为被告,或者至少不应这么频繁地作为被告应诉。《征求意见稿》对复议共同被告的摒弃,引起了不小的争议。[46]


本文认为,复议机关共同被告制度是立法者为了解决现实问题而做出的制度创新设计,考虑到行政诉讼体制与行政复议体制本身均处在改革过程中,因此,该制度的运行可能存在配套措施不完备和偏离制度设计初衷等潜在问题。但在行政复议作为化解行政争议主渠道的定位下,复议机关共同被告制度是符合我国国情,督促复议机关实质性化解行政争议的系统性措施之一;而且,提起行政复议申请的行政相对人,整体上是理性的行为群体,在复议机关客观公正依法做出复议决定之后,在合理诉求得到一定满足的情况下,多数人未必会在行政争议解决道路上抱持很高预期地执意把后续程序走下去。因此,在《行政复议法》的修改之际,该制度可在两种思路上予以完善:(1)长远来看,可在一定层级以上设置独立的行政复议委员会,并承担基本的行政复议职能,其作为独立的纠纷解决机关,不做出行政行为,不存在“上下级行政机关做出了相同的事实判断和法律处理的行政行为故都应做被告”的情形,因此无需作为被告参加行政诉讼;(2)当下而言,建立完全独立的行政复议委员会体制的时机或不成熟,对复议机关共同被告制度进行调适的重点是,提高复议机关工作人员的岗位数和专业性,缩减非复议工作的负担,增加在线远程审查方式运用频率,等等,以降低复议机关出庭应诉的复议法制运行成本,提高该项制度的运行效率。


(四)关于行政复议的审理依据


行政复议的审理依据是指复议机关审理行政复议案件,应当以什么层级、类别的法律规范作为判断法律问题的依据。复议机关审理行政复议案件,需要对行政行为进行合法性的判断,这就涉及到以何种位阶和类别的法律规范进行判断的问题。根据《行政诉讼法》的规定,法院依据法律、行政法规、地方性法规并可以参照适用规章,审理行政案件,不包含规范性文件。那么,行政复议机关能否依据规章、规范性文件审理行政复议案件?1990年《行政复议条例》规定,“复议机关审理复议案件,以法律、行政法规、地方性法规、规章,以及上一级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。”但后来,《行政复议法》及其《实施条例》均回避了这一问题。2020年《征求意见稿》对此作出了回应,其第44条第1款规定“行政复议机关审理行政复议案件,依照法律、法规、规章,参照行政规范性文件。”由此可见,《征求意见稿》借鉴了《行政诉讼法》的表达,但在审理依据的法律位阶上放低了一个文本层次。


有的学者认为,规章、上级机关依法制定的规范性文件应当作为行政复议的审理依据。[47]一方面,规章和上级机关的规范性文件一般属于下级机关的执法依据,被申请机关和复议机关都应当遵守、尊重;另一方面,行政复议机关在审理行政行为的合理性,需要借助规范性文件来判断行政裁量的适当与否。但也有学者认为,如果某一规范作为审理依据就不存在成为被审查的对象的可能,因此,规范性文件在行政复议中是审查对象而不能作为审理依据。[48]还有学者担忧,如果对行政诉讼与行政复议在审查依据方面作出区分,则可能导致行政复议决定与行政判决在评价行政行为方面存在矛盾和冲突,出现行政复议与行政诉讼在法律适用上的脱节。[49]


本文认为,行政复议的案件范围和审查范围以及审查强度都要大于行政诉讼,行政复议化解行政争议的广度和深度也超越行政诉讼。因此,本文赞同《征求意见稿》纳入规章作为依据以及“参照行政规范性文件”的规定。与此同时,复议机关在实质性化解行政争议的过程中,还应当注意运用实体法规范、程序法规范以外的条理法规范,也即立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯、行政惯例等广义的法律规范。[50]通过条理法的适用,行政复议机关能够在行政复议过程中,积极回应复议申请人的现实需求,最大程度地判断是非和提供合法合理的权益保障,这也是中国特色立法、行政、司法等法治领域的供给侧改革举措之一。


三、中国特色行政复议法制创新路径


修改《行政复议法》,完善行政复议制度,除了关注行政复议的功能定位和争议问题之外,还要创新行政复议的实施机制,改善行政复议的工作方法,盘活行政复议在国家治理体系中的功用。


(一)试点公益行政复议制度


2014年《行政诉讼法》修改设立了行政公益诉讼,检察机关作为公共利益代表者,可以成为适格主体提出行政诉讼。行政公益诉讼制度的直接目的是完善行政诉讼的原告资格,保障公共利益;但在制度设计上强化了检察机关对于行政机关的法律监督(可惜该项制度的前期改革过程中关于检察机关支持诉讼方面的关注和举措不多)。考虑到行政复议也存在着申请人资格与强化监督功能的问题,因此,建议对公益行政复议进行试点观察并总结经验再逐渐推开。


建立或试点公益行政复议制度具有积极意义。相对于行政公益诉讼“检察建议——行政诉讼”的构造,公益行政复议纠正行政违法和不作为的效果理当更为直接。在行政公益诉讼中,检察机关和审判机关的参与并不能完全实现公共利益的保护,还需要依赖行政机关的执行效果。如果通过公益行政复议来处理,则公共利益保护的迫切性问题在审理之时就落在了行政系统的肩上。与此同时,作为上级机关的复议机关在确定行政行为违法的同时,就可以立即采取专业、必要的措施来保护公共利益。当然,在建构和运用公益行政复议制度之际,必须就完善支持复议机制形成更多共识和做出制度安排以及方法创新,能由行政相对人主体性地依法维权,行政复议法制活动效率更高,这是一个前提性的机制。笔者在此顺便强调指出:在我国的立法和司法实践中,支持诉讼不足一直是公益行政诉讼制度建构过程中受到忽视的制度要素和环节,其教训现在应当注意汲取。


在此项制度探索实践中,可以选择在环境行政领域率先试点公益行政复议制度。这是因为,一方面,环境行政复议的专业性强,实践经验丰富;另一方面,环境行政复议申请主体的范围不能体现与维护环境公益性的问题较为突出。[51]


(二)统筹复议指导案例制度


虽然我国还不是判例法国家,但司法实践中逐渐建立完善统一、规范、严格的行政审判(包括其他审判领域)的指导案例制度已逐渐显示出积极功用,值得借鉴和完善。与此同时,发布行政复议典型案例的方式已经在国土资源行政和知识产权行政中得到运用。[52]一些实务部门认为,发布行政复议典型案例可以明确疑难案件的办理标准、示范法律适用、统一审理尺度,引导和服务受众采取更加有效的方式维护自身合法权益,充分发挥行政复议制度在化解行政争议方面的重要作用。[53]


统筹行政复议指导案例制度,在具体类型方面,可以采用专业职能路线,即主要围绕某一专业领域的疑难、标准问题,来选择和阐释案例。在发布机关方面,可以建立由国务院各职能部门公布行政复议指导案例,地方省级部门公布行政复议典型案例的体系。在制度形式上,《行政复议法》在修改过程中,可以不对行政复议指导案例制度作出规定,或仅做出原则性规定,或仅以实施性法律文件做出规定,由国务院各职能部门开展业务指导的方式进行,旨在有助于实现行政复议指导案例准用、常用、活用、好用,待有较多经验后加以总结规范推开。


(三)强化行政复议指导功能


行政复议不仅是监督行政机关依法行政和纠正违法行为的过程,同时也是被申请复议机关纠正错误认识和改进职能工作的过程。因此,《实施条例》规定行政复议机关作出复议决定的同时,可以制作复议意见书送达被申请人;行政复议机构可以制作行政复议建议书,向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。《征求意见稿》在复议意见书和复议建议书的基础上,增加了约谈制:“行政复议机构可以同时约谈有关行政机关负责人、责令限期整改或者通报批评”。上述规定是行政复议指导功能的表现,行政复议机关和行政复议机构在行政复议过程之中、之后,向被申请的行政机关提供业务上的内部指导。在实践中,很多行政违法和不作为,或是由于公务人员对法律和政策的理解存在偏差,或是由于公务人员在业务能力上的不足。此时,复议意见书和建议书在加强法治观念、业务素养和机构建设上的重要性,就不言而喻了。


因此,今后行政复议机关在制作复议意见书和建议书之时,应当注意内容的明确、具体和指导性,并采用多种方式跟进指导和督查。同时,在送达复议意见书和建议书的同时,可以将行政复议委员会的会议纪要、咨询意见书一并抄送,并可视情进行约谈,以便增进被申请人对于行政复议决定、意见书、建议书的全面理解,提高对于上述法律文书的遵行效果。


(四)依法提供制度试验空间


《行政复议法》的修改乃是完善行政复议制度的阶段性总结,但行政复议体制机制的改革并不以立法或一次法律修改而终结。在法律修改过程中,由于对一些争议问题无法达成共识,或者一些试点方案的评估工作还无法给出最终的、可靠的结论,那么这一问题的修改方案在态度上则是趋向温和、妥协、过渡的。《行政复议法》的修改面临着同样的问题。无论是习近平总书记对于“应当发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的指示,还是《法治中国建设规划(2020-2025年)》对于“加强和改进行政复议工作”的部署,[54]行政复议体制、机制、方式的改革和完善都处于进行时。因此,《行政复议法》的修改,必须注意为进一步的改革提供合法性支撑和必要空间。


本文认为,《行政复议法》应当通过授权方式,赋予省级政府改革创新行政复议组织、机制和方式的一定权限。省级政府在实施改革创新举措之前,应当制定具体的改革创新方案,确定试点范围和时间,报送国务院批准实施;同时,省级政府应当定期总结和评估试点工作情况,并定期向国务院报告,以便反思相关问题和推广有益经验,在共识更高、条件成熟之际再提升立法建制的层次。


此外,还应做到行政复议场地的科学化、便民化和温情化,切实加强行政复议工作队伍专业化职业化建设,增设公开开庭审理规范要求以实行阳光复议和增强接受监督程度,等等。逐步实现上述修法目标,渐臻良法,可求善治,有助于改善政府机关与行政相对人之间的关系,有助于达成更高规范性、效率性和公正性的行政复议法治愿景,有助于实现法治政府和政府治理能力建设的目标。


注释:

本文系中国人民大学科研基金重大项目持续支持研究计划“创新完善行政执法制度和方法体系研究”(莫于川主持,项目批准号:17XNL010)的阶段成果。

[1]2011年3月,胡锦涛同志在中共中央政治局第二十七次集体学习时讲话指出,“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。”2020年2月,习近平同志在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出,“应当发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”

[2]2020年11月,司法部公布《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》,将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入第1条“立法目的”之中。此前,早在2014年《行政诉讼法》的修改之时,立法机关就表达了“应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上”的观点。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室主编:《行政诉讼立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第296页。

[3]2021年8月初,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,确立了今后五年法治政府建设的总体目标,明确到2025年,政府行为要全面纳入法治轨道。这一纲领性文件第七部分(健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系,不断促进社会公平正义)明确提出法治政府建设第(二十二)项任务就是“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”。

[4]应松年:《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》,载《法学论坛》2011年第9期,第6页。

[5]应松年:《把行政复议制度建成解决行政争议的主渠道》,载《光明日报》2017年8月24日,第15版。

[6]周佑勇:《行政复议的主渠道作用及其制度选择》,载《法学》2021年第6期,第17页。

[7]王万华:《行政复议法的修改与完善研究——以实质性解决行政争议为视角》,中国政法大学出版社2020年版,第9页;曹鎏:《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》,法律出版社2020年版,第4-9页。

[8]江必新:《论行政争议的实质性解决》,载《人民司法》2012年第19期,第13-18页。

[9]王万华:《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》,载《法学研究》2019年第5期,第104页。

[10]徐运凯:《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》,载《法学》2021年第6期,第32页。

[11]信春鹰主编:《中华人民共和国行政诉讼法释义》,法律出版社2014年版,第73页。

[12]杨海坤、朱恒顺:《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》,载《法学评论》2014年第4期,第22页。

[13]马超:《行政复议的政治功能阐释——基于立法史的考察》,载《交大法学》2013年第4期,第150页。

[14]贺奇兵:《行政复议公信力塑造研究——以行政复议主体制度改革为重心》,人民出版社2015年版,第2页。

[15]章剑生:《行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察》,载《法学论坛》2011年第5期,第22页。

[16]王万华:《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》,载《法学研究》2019年第5期,第112页。

[17]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条规定地方各级人民政府都隶属国务院领导,该法第66条则规定地方各级人民政府的工作部门受人民政府和上级主管部门的业务指导或领导。

[18]《行政复议法》第1条:为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。

[19]《行政复议法实施条例》第1条:为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法),制定本条例。

[20]周佑勇:《我国行政复议立法目的条款之检视与重塑》,载《行政法学研究》2019年第6期,第14-25页。

[21]章剑生:《论作为权利救济制度的行政复议》,载《法学》2021年第5期,第47-59页。

[22]《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第1条:为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督和保障行政机关依法行使职权,发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用,根据宪法,制定本法。

[23]马怀德主编:《行政法前沿问题研究》,中国政法大学出版社2018年版,第472页。

[24]《立法技术规范(试行)(一)》就“立法目的与立法依据的表述”规定,“立法目的的内容表述应当直接、具体、明确,一般按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列。”

[25]有一种观点则认为,“化解行政争议”是“权利救济”的手段和工具,不属于《行政复议法》的立法目的。参见章剑生:《论作为权利救济制度的行政复议》,载《法学》2021年第5期,第47-59页。

[26]2008年9月,原国务院法制办印发《关于部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国发[2008]71号),决定在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省、直辖市开展以相对集中复议权和设置行政复议委员会为内容的试点工作。

[27]王万华:《以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制》,载《财经法学》2015年第1期,第39页。

[28]周汉华:《我国行政复议制度的司法化改革思路》,载《法学研究》2004年第2期,第146-147页。

[29]周婉玲:《试论我国行政复议制度的改革》,载周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》,北京大学出版社2005年版,第64页。

[30]沈福俊:《行政复议委员会体制的实践与制度构建》,载《政治与法律》2011年第9期,第72页。

[31]2020年2月,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》(中法委发[2020]5号),明确指出:“探索建立政府主导,相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会,为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。”

[32]练育强:《功能与结构视野下的行政复议制度变革》,载《法学》2021年第6期,第56页。

[33]马怀德、李策:《行政复议委员会的检讨与改革》,载《法学评论》2021年第4期,第12-23页。

[34]黄学贤:《行政复议委员会机制新论》,载《苏州大学学报(法学版)》2021年第2期,第3页。

[35]莫于川:《行政复议机制和方法创新路径分析——从修法提升行政复议规范性、效率性和公正性的视角》,载《行政法学研究》2019年第6期,第4页。

[36]姜明安:《论新行政诉讼法的若干制度创新》,《行政法学研究》2015年第4期,第12-21页。

[37]赵大光、李广宇、龙非:《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》,载《法律适用》2015年第8期,第77-81页。

[38]俞祺:《复议机关作共同被告制度实效考》,载《中国法学》2018年第6期,第194-216页。

[39]童卫东:《进步与妥协:〈行政诉讼法〉修改回顾》,载《行政法学研究》2015年第4期,第28页。

[40]章剑生:《关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题》,载《中国法律评论》2014年第4期,第145页。

[41]梁君瑜:《复议机关作行政诉讼共同被告——现状反思与前景分析》,载《行政法学研究》2017年第5期。

[42]王青斌:《反思行政复议机关作共同被告制度》,载《政治与法律》2019年第7期,第122-135页。

[43]沈福俊:《复议机关共同被告制度之检视》,载《法学》2016年第6期,第108-118页。

[44]张艺颉:《复议机关共同被告案件的审判困境及其化解》,载《浙江社会科学》2017年第10期,第147-160页。

[45]《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第10条:公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

[46]余凌云:《取消“双被告”之后法院对行政复议决定的评判》,载《法学》2021年第5期,第60-72页;熊樟林:《行政复议机关做被告的理论逻辑》,载《法学》2021年第7期。

[47]胡锦光、罗杰编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社2003年版,第238页;应松年:《中国行政复议制度的发展与面临的问题》,载《中国法律评论》2019年第5期,第16-22页。[48]杨小君:《我国行政复议制度研究》,法律出版社2002年版,第267页。

[49]王克稳:《我国行政复议与行政诉讼的脱节现象分析》,载《行政法学研究》2000年第4期,第58页。

[50]这里所谓条理法(Principle-ideal Law),是指法律文本的形而上的内容,包括基本内容和其他内容;基本内容是指:立法目的+立法精神+法律价值+法律原则;其他内容是指:(特殊条件下的)社会公德+当地习惯+社会共识。其基本和常见的形态是法律原则,大量存在和表现于一个法律文本的第一章总则中。参见莫于川:《行政权行使的条理法规制》,载《现代法治研究》2017年第4期,第45-56页。

[51]张立锋、李俊然:《环境行政复议制度的困境及出路》,载《河北学刊》2012年第9期,第156-159页。

[52]例如,2017年国土资源部首次公布了《行政复议十大典型案例》,参见《国土资源部行政复议十大典型案例》,载《中国国土资源报》2017年12月28日,第6版。

[53]国土资源部网站:《国土资源部举行“国土资源部行政复议十大典型案例”发布会》,载国务院新闻办公室网站, http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/gtzyb/Document/1614352/1614352.htm,最后访问日期:2021年6月30日。

[54]中共中央2021年初印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确指出,“加强和改进行政复议工作,强化行政复议监督功能,加大对违法和不当行政行为的纠错力度。推进行政复议体制改革,整合行政复议职责,畅通行政复议渠道,2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。健全行政复议案件审理机制,加强行政复议规范化、专业化、信息化建设。规范和加强行政应诉工作。”

作者简介:莫于川,中国人民大学法学院教授,博士生导师,法学博士;杨震,中国人民大学法学院博士研究生。

文章来源:《中国政法大学学报》2021年第6期



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