莫于川 郭庆珠:我国行政法学界关于行政规划的理论研究现状分析

选择字号:   本文共阅读 680 次 更新时间:2011-11-06 14:17:58

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莫于川 (进入专栏)   郭庆珠  

  

  【摘要】行政规划的理论研究对于行政法学理论体系的完善、保障利害关系人的权益以及将其置于行政法治目标之下有着重要的意义。我国现有行政规划的理论研究非常薄弱,存在严重的不足,主要表现为与实践不相适应、自身理论体系不完善。理论研究滞后的原因是多元的,既有与传统行政理论的冲突,也有与传统法律制度不兼容的因素,亦有传统法学方法论落后的影响。

  【关键词】行政规划;理论研究;现状;分析

  

  行政规划在经济发展、行政管理和法制建设中的作用非常明显①。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确提出,要“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。在上述三种行政管理方式中,我国行政法学界和实务界对行政规划的研究明显薄弱②;与其他传统的行政管理方式相比,研究进展更为滞后。这种状况已引起行政法学界的关注,一些专家学者已撰文指出了这一点。但是对于行政规划的研究,目前究竟处于何种状态,人们的认知还不甚清晰。本文对此试做梳理,对个中原因试做简要分析,意在抛砖引玉,期盼学界更多地关注行政规划的行政法学研究。 

  

  一、行政规划理论研究的现实意义 

  

  在行政法学视野中,从法律控制和保护利害关系人权利的目的出发,加强行政规划的研究,有重要的现实意义和迫切性,至少有助于促进以下两个目标的实现。 

  一是在实践上有助于完善行政规划法律制度,更有效地保障利害关系人的合法权益,最终实现行政规划的法治化。没有法律控制的行政权力必然走向滥用与无度,但是法律控制不是简单的禁止,为适应社会的发展变化,还必须给行政机关留有适当的裁量余地。行政规划是对未来目标的设定,本身具有流动性的特征,几乎难以找到行为法的依据,规划裁量的空间极为广泛,在这种情况下,使其达致现代社会行政法治的目标要求,显非易事。法学研究成果的支持就显得尤为重要。“对法学,除了它的世纪任务(促进现行法的适用及续造)以外,不能要求它追求一种与此无关的‘纯理论’的目标。法学最终的任务是要协助法的发展。”[1]行政权力有自我膨胀的趋势,极易对公民的权益造成损害,规划权力亦不例外,建立健全对利害关系人权利的保障和救济制度是现代行政法治的基本要求。但是由于对行政计划的一些基本理论问题仍然难以达成共识,如某些计划是否直接影响相对人的权利义务、能否对其直接提起诉讼等,以至于在实践中也是莫衷一是,相对人也无所适从。加强行政规划的理论研究在推进依法治国的时代背景下,有着重要的现实意义。 

  二是在理论上有助于行政法学理论体系特别是行政行为理论的完善。从微观层面看,对于行政规划的法律性质、规划裁量和可诉性等问题的研究,能够丰富行政规划行为研究成果,从而完善行政行为理论。从中观层面看,通过对行政规划的准确定位,可使行政法学理论体系更为完备和流畅。由于现代国家的行政任务繁重,行政行为的方式也是多种多样的,因此形成了一个庞大的行政行为体系。但是这个体系虽然庞大,却是杂而不乱,究其原因就是在公法秩序中,每一种行政行为都有自己的位置。行政计划是行政机关频繁采用的行为方式之一,但是由于理论的滞后,它在行政行为体系中的位置一直不明晰,已经影响到了行政规划一系列后续问题如司法审查等在法律上的展开。“我们生活在一个重新建构行政法概念的时代。”[2]这种重新建构必须建立在对传统行政法体系反思的基础之上。在长期的行政法学研究中,我国曾经以权力行政为中心形成了“三大块理论”③。但是“三大块理论在以权力行政为中心的同时,一方面将行政计划和行政征用这两个权力色彩十分浓厚的管理方式排除在外,另一方面又将权力色彩淡泊的行政合同和行政指导纳入行政行为之内,既不全面,又不流畅”[3]。虽然三大块理论的影响渐趋式微,但是对于行政规划的模糊认识并没有完全消除,有待于在理论上进一步厘清。 

  

  二、行政规划理论研究的现状与不足 

  

  (一)行政规划理论研究与具体实践不相适应 

  随着自由法治国向社会法治国的跨越,以及干涉行政向给付行政方式的转变,现代国家为适应国民生存照顾等行政目的之要求,行政活动的内容空前庞杂,行政活动的领域空前广泛。同时现代国家又面临着时间紧迫性、空间不足性以及财源有限性的三不足状态④。因此要求行政权必须集中、高效运行并合理配置资源,规划就成为一种不得不做的选择和最优化的选择。因为“没有计划的行政,其最大毛病在力量分散,劳而无功或资人作弊”[4](p3)。由于日常生活的复杂化,行政的触角不断地伸向私人活动的领域。在一定意义上说,现代社会已经进入了一个行政的时代、规划的时代[5](P135)。行政规划在纯粹的行政管理中的作用更是不能取代,它是行政过程中的重要一环,是全部管理职能中最基本的一个职能。因为它所涉及的问题是要在未来的各种行为过程中做出抉择,没有行政规划,则其他的行政管理活动如组织、人事、协调、控制等都无从实施。“现代政府的所有行政行为,都和计划行为分不开。”[6](P326) 

  现代国家的行政规划虽与计划经济时代具有强制性、命令性、无处不在的计划相比很不相同,但是无论是拘束性规划还是非拘束性规划都广泛影响着我们的生活。“行政法的学科旨趣,在于检讨行政如何受到法的拘束,以确保人民的基本权利。因此,行政机关的行为中,凡涉及人民权利或义务者,均应成为行政法学科讨论课题。”[7](P10)这可以说是对行政法学研究范围的一个精辟阐释。在以人为本的价值模式和人性尊严理念的关怀下研究行政机关的行为和行政相对人的权利保护,应该成为行政法学学科发展的核心动力之一。这也与行政法学自身的发展相契合。因为不仅行政法的产生与人性尊严理念有密切关系,而且国家各种行政领域,举凡行政组织、行政作用、行政救济等,亦皆须从维护人性尊严的观点去加以体认与运作[8](P15)。行政法学科由于长期形成的类型化思维方式和方法论,容易造成“自恋式”的自我欣赏,而客观上形成研究范围的自我封闭。法治实践的发展和人文关怀的需要,就成为打破这种封闭性的有效钥匙。行政法学对于行政规划研究由最初的简单拒斥⑤,到现在有关研究逐渐升温,就是行政规划的运用日益频繁和人们面对行政规划如何保护自身合法权益的需要在行政法学研究领域中的投影。 

  但是行政规划在行政法学研究中的地位和影响,与其在实践中的地位和影响远不一致。“行政规划在现代行政中扮演着愈来愈重要的角色,但在行政法学中的研究却起步较晚,尚未引起学者们的足够关注,具体实践与理论研究之间处于严重失衡的状态。”[9]从宏观的理论体系上考察,国内行政法学研究中,行政规划一直是比较薄弱的环节。甚至在很长一段时间里,在行政法学教材和专著中很难寻觅到行政规划的踪影;在行政行为的理论体系中也未给行政规划留下一席之地。现在有关研究情况虽然稍有改变,但由于研究的广度和深度不够,也不能完全回应现实的要求。 

  以我国为例,我国大陆行政法学界对行政规划的研究总的来讲,起步较晚。“学界对计划(规划)的研究非常薄弱,从行政法的角度对行政规划的监督和规范加以研究更是近几年才逐渐引起人们重视的。”[10](p88)在前几年我国大陆出版的有关行政法的专著和教材中,一般都没有专门研究行政规划的章节,直到近两年出版的部分综合性行政法教材和专著中,才辟出专门的章节对此进行研讨⑥。还有的行政程序著作也专门研究了行政规划程序⑦。在部分行政法译著中亦设专门章节论述行政规划或其程序⑧。行政法学领域研究行政规划或其程序的论文一直比较少,仅有的一些篇目也多是近几年完成的⑨。近年来行政法学专业开始出现以行政规划或其程序作为选题的学位论文⑩。 

  可以说,在我国目前行政规划实践和行政法学研究之间存在着明显落差。在依法治国的背景下,行政法学界正对此进行反思。行政规划必须走法治化道路,国人对此日益形成共识,日益增加了迫切感。那么,这种共识和迫切感是怎样形成起来的?20世纪末,我国宪法确立依法治国、建设社会主义法治国家的方略;21世纪初中央提出全面推进依法行政、经过十年不懈努力初步实现建设法治政府的目标,这些固然是重要因素,但更重要的因素恐怕是近年来愈演愈烈的房屋拆迁、土地征用纠纷和这些纠纷中凸现出来的侵权、滥权、腐败现象,以及由这些侵权、滥权、腐败现象造成的千千万万民众的痛苦悲剧。然而,行政规划的法治化道路应该怎样走?我们应该通过建立什么样的法律制度来尽量避免或减少纠纷,尽量避免或减少侵权、滥权和腐败,尽量避免或减少成千上万人的痛苦悲剧?今天的国人对此尚未有足够共识,学界对之研究也未有迫切感[11]。 

  我国台湾地区对行政规划的研究起步时间也比较晚。著名学者吴信华指出:“自90年代起方有较为体系的研究,相较于起步较早、学界讨论亦较深入的其他行政法学上的热门课题,如行政处分、行政命令 (法规命令及行政规则)与行政契约等,行政计划无疑是一个较新兴的课题。”[12](P537)教科书或著作中有关行政规划的阐释都相对比较简略(11),也存在少量的期刊论文(12),近年来也有行政法领域的研究生以此为课题进行研究,形成三篇硕士论文(13)。由于在我国台湾地区出现了少量的诉讼案例,有些内容的研究相较于大陆有所增多,如行政规划的法律性质和诉讼的范围等。但是从总体上讲,存在着与大陆基本相同的问题,即理论研究的结构不尽合理、研究内容不够深入与厚重等。 

  (二)行政规划理论研究自身体系的不完善 

  在行政法学体系内部,与其他行政行为相比,行政规划研究起步晚,受到的关注较少。“相较于起步较早、学界讨论亦较深入的其他行政法学上的热门课题,如行政处分、行政命令(法规命令及行政规则)与行政契约等,行政计划无疑是一个比较新兴的课题。”[13]与有关研究较多的国家相比,如德国、日本等,差距就更为明显。德国、日本等国家对行政规划的研究起步较早,而且在实践中有关于行政规划的判例形成,实务和理论的互动,大大拓展了研究领域的广度与深度。我国目前关于行政规划的理论研究,很多内容是从德国和日本引进的。 

  总体上讲,我国对于行政规划的理论研究在广度和深度上都不足,表现在以下四个方面。 

  1.比较起来,对行政规划的范畴研究较多,对其法律性质研究不足,无法在行政法上将其准确定位。可能出于对过去计划经济时代那种计划的疑虑,目前国内对于行政规划的研究,关注点更多集中于范畴研究,如定义、分类、功能等,对于行政规划的法律性质则未进行深入研究。原因有:一是我国目前没有直接针对行政规划行为的判例,使理论研究暂时没有着力点;二是由于行政规划中,有的表现出抽象性,有的表现出具体性,按现有行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为的理论框架,难以将其吸纳。但是关于行政规划的法律性质的探讨,对判断其法律效果或救济,以及建立其理论体系,使其与其他行政行为紧密结合,有其重要性,是不能避开的课题。目前对于行政规划的性质,理论上有单一性质说和非单一性质说的争论,有待于在理论上加以厘清。在德国、日本和我国台湾地区,每当出现关于行政规划法律性质的判例,都能引起理论上的研究高潮,与我国大陆学界对行政规划的研究比较冷清形成鲜明对照。 

  2.比较起来,行政规划程序研究成果较多,行政规划实体法律关系研究成果较少。对于行政规划的法律控制,主要包括程序控制和实体法控制,由于规划本身的特殊性,行政机关享有广泛的自由决定空间,因此对其控制更多表现为程序控制;但是,这并不意味着可以忽视实体法律的控制。对于行政规划的实体法控制主要包括组织法上的授权和作用法上的规定。实体法的依据往往是行政规划正当性的最基础依据,但是立法机关基于规划特点的考虑,在立法时往往有很大的原则性和模糊性。因此如何确定有关的标准、界限等,都是值得深入研究的课题。 

  3.比较起来,对一般行政裁量研究较多,对规划裁量及其内部结构研究较少。规划裁量与行政裁量、判断余地相比较,是一个有着独立个性的概念。因为行政规划具有目的纲领式,而非条件式的法规形态,人们所熟悉的行政裁量和判断余地就不完全适用于行政规划法的领域,因此行政法学就以规划裁量来描述行政机关的“规划形成自由”。规划裁量尚属人们感到陌生的概念,学界对之研究较少,例如规划裁量的独特个性、宪政界限、规范限制、作为其核心规制的衡量原则等,都缺乏必要研究。(点击此处阅读下一页)

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