王利明:权力机关对法院监督的原则

选择字号:   本文共阅读 567 次 更新时间:2011-11-01 23:14:48

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王利明 (进入专栏)  

  

  一、权力机关对法院监督的原则

  

  在我国,对审判机关的监督的形式和途径是多样的,诸如党的纪律检查机构的监督、人民检察院的检察监督,上级法院的审判监督、新闻界的舆论监督,以及公民的社会监督,等等。但人在对法院的审判工作的监督具有不同于其他监督方式的特点,这睦特别表现在:

  1.最高的权威性。由于人大是国家权力机关,审判机关是由权力机关产生的并应该对其负责,因此人大对法院的监督具有最高的权威性和效力。这不仅是因为宪法赋予了权力机关具有此种最高权力,而且是因为权力机关是真正代表广大民众对司法机关进行监督。还要看到由于权力机关是立法机关,其对宪法和法律的解释具有最高的权威性,司法机关在适用宪法和法律过程中,全国人大在监督过程中所作出的任何决定、意见等将产生法律效力。地方各级人大依法行使监督权的行为都具有强制性,作为被监督者的法院必须接受。如果人大的监督意见与其他机构的监督意见发生冲突,法院必须接受人大的监督意见。

  2.集体性。由于我国权力机关实行会议制,其监督权只能集体行使,即通过人民代表大会会议和常委会会议来行使,从而使人大对法院的监督应具有集体监督的性质[1]。当然,这并不是说人大代表不能针对司法审判活动进行视查、调查、或旁听法院公开审理案件及检查法院的工作,也不是说人大代表不能向法院提出各种批评、意见和建议。相反,这些监督措施对于保障法院的严格执法和公正裁判都必要的。然而这些监督从性质上说都是单个的人大代表依法行使法律所赋予的监督权力的行为,而并不是代表各级人大行使监督权。而各级人大法院行使监督权,特别是要作出某种决定、指示、意见、建议等,都必须以人大及其常委员会议形式作出。人大专门委员会进行监督,也要获得授权。只有监督的集体性,才能防止任何人利用权力机关的名义,擅自干预司法。

  3.事后性。为了保障法院依法独立行使职权,权力机关对法院的司法审判活动的监督,主要是听取法院的工作汇报,或者专题汇报,并对此提出意见和建议。权力机关也可以通过执法检查,针对已经判决的案件中存在的问题,及时向法院提出改进意见,以利于法院正确执法。对于人大受理的有关人民群众及诉讼当事人在来信来访中反映的冤错假案以及涉嫌审判人员徇私舞弊、贪赃枉法案件,亦有权责令法院依据法定程序进行复查。法院对人大代表及本级人大提出的正确意见不予采纳,则该级人大常委会可以通过适当方式,促使被监督者的上级司法机关提起审判监督程序,对人民群众反映十分强烈确实涉及审判人员严重的司法腐败行为的案件,人大常委员也可以组成特别调查委员会,对案件的承办人员及有关人员的严重违法行为进行调查[2]。但从原则上说,权力机关不宜对个案进行监督,不能对法院正在审理的案件进行干预,尤其是不能对法院正在审理的案件提出具体指导意见,此种事先监督的方式不仅使权力机关替代了司法机关的功能,损害了司法机关独立司法,而且也因为人大本身并没有亲自审理案件而对整个案情并不了解。或仅听信一面之词而作出决定,极容易造成裁判不公。

  当然,我们说人大对法院的监督主要是事后监督,并不是说人大可以对法院有关审判人员在办案过程中的徇私枉法,腐败堕落行为应不闻不问。有些学者认为,人大如果发现司法机构具有严重违法行为,就应主动进行事前监督,不能等待偏差扩大,问题更为严重时再去纠正,所以人大的监督不能仅在事后进行[3]。此种观点有一定的道理。由于法院的司法审判人员是经人大选举或任命的,人大对其当然应负有监督之责。如果人大通过人民群众及有关诉讼当事人的来信来访以及检举或报告,发现有关审判人员涉嫌收贿和其他严重违法行为,人大应当进行调查了解或责成检察机关调查。如果发现涉及违法犯罪行为十分严重,人大也可以组织调查委员会进行调查,情况属实的,人大对有严重违法行为的审判人员可通过有关程序予以罢免或撤职。此种监督虽发生在审判活动中,但限于对贪赃法等违法行为的监督,而并不是对法院正在审理的案件进行监督,更不是对案件本身的载判发出指示或意见。即使司法审判人员在办案过程中已经严重违反了法定程序,如营辖错误、保全错误、无任何理由追加某人为诉讼中的第三人等,人大发现这些情况后,也不能直接予以纠正。因为法定的程序应通过程序法,由有关诉讼当事人提起上诉,通过审判监督程序等途径予以纠正,而不能采取程序法规定以外的途径解决。由于程序法中并没有规定人大有权纠正法院的违反程序的行为,因为人大不能通过采取直接纠正违反程序的行为的方法而对法院进行监督。当然,针对法院的违反程序的行为,人大认为必要时可以提出有关要求改正的建议,但这些建议只能供法院参考,而不应作为必须执行的指示。

  4,间接性,所谓间接性,是指人大在行使其对法院的监督权时,主要或尽可能的通过间接手段来达到监督目的,而不能直接宣告法院的判决和裁定无效,也不能对法院的判决和裁定进行更改。间接性的监督方式包括如下特点:第一,作出通告和提出批评,所谓作出通告是指权力机关通告司法机关,其某种行为违反了法律,警告其不得继续实施某行为,如针对裁判中的地方保护主义倾向,人大有权作出通告。所谓提出批评,是指权力机关对司法机关的违法行为提出批评性意见,要求其自行纠正其违法行为。第二,进行督促。即针对明显违法的裁判,人大也能直接公布其无效或进行改判,而只能督促司法机关依法办事,纠正错误。第三,提出建议[4],人大对法院在办案过程中明显违反法定程序的作法,如超期办案、越权办案、与当事人实行“三同”等等,可以直接建议法院予以纠正,也可以建议同级法院的上一审级法院依据审判监督程序进行监督,或者建议有关检察机关依据法律程序进行监督。从原则上说,人大不能对正在审理的案件判决和裁定提出意见和建议,更不能直接地更改法院的判决和裁定,也不能对法院直接下达的判决和裁定的意见。

  人大对法院的监督具有最高权威性、集体性、事后性、间接性,这是由人大的监督性原则和功能以及人大与法院的职责分工所决定的,人大对法院监督的目的在于保障法院能够依法独立行使判权,严格执法、公正裁判,人大对法院的监督绝不应影响司法的独立性。有一种观点认为,现行宪法第126条规定:“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,可见人大的监督权应超越于司法权之上,司法独立是受制人大监督权的相对独立[5]。我认为尽管宪法第126条中没有明确提及法院独立行使审判权不受权力机关的干涉,并非意味着权力机关对法院行使监督权时可不考虑法院审判权的独立行使。我认为宪法未对此作出规定,是因为宪法已往明确了立法权和行政权的分工,已对人大和法院的职责作出了具体的分工,因此没有心要再规定权力机关是否可以干预司法机关独立行使职权的问题。由于人大行使其监督权的根本目的在于保障法院独立行使其审判权,从而做到严格执法、公正裁判从而有效保护人民、打击犯罪,所以权力机关不仅不应在行使监督权时妨碍法院的审判权的独立行使,反而应当尽可能地帮助法院排除来自各方面的干扰,为法院的严格执法创造良好的环境。

  尽管目前在我国的审判体制中,对法院的各项监督确实有待于完善,但应当承认,法院依法办案的独立性并不是太强,而是较弱,特别是在基层法院,法院的审判工作受到太多的干扰,“婆婆”太多,同样是法院目前面临的困扰。如果再加上人大常委会及其各专门委员会的直接干涉,司法机关更感到无所适从。[6]当然,司法机关应主动地接受人大的监督。最高人民法院于1998年12月24日曾公布了关于人民法院接受人大及常委会监督的若干意见,其中要求各级法院广开渠道,进一步主动地接受人大及其常委会的法律监督和工作监督,确保审判机关的公正司法,[7]自觉地、主动地接受人大的监督,实际上也是自觉接受人民的监督,最高人民法院关于自觉接受人大及其常委会的监督的各项措施,诸如在人大闭会期间要根据人大常委会的安排作专项汇报,对人大代表提出的涉及法院工作的各类建议、批评和意见要认真研究、及时回复,要热情和邀请人大代表到法院视察和检查工作,等等这些措施也都是确保严格执法和司法公正所必要的,可以说,主动地接受人大监督的各项措施的采用,也是我国司法改革的一项内容。

  

  二、人大是否有权纠正法院的判决和裁定

  

  在讨论人大的监督的间接性特点时,涉及到人大是否有权直接纠正或更改法院的裁判问题。有一种观点认为:“既就国家权力机关统一行使国家权力,两院的司法权不具有绝对独立性,国家权力机关对“两院”同宪法,法律、行政法规和本行政区域的地方性法规相抵触的判决、裁定或者决定具有决定纠正权应当是顺理成章的事情。因为在我国司法权是受制于国家权力机关监督权的”。[8]我认为这一观点是值得商榷的。其原因在于:

  第一,依据法律规定,人大并不享有司法权和准司法权。如果人大有权,直接纠正法院的裁判,则实际是行使了司法权或准司法权,而并不是在行使监督权。从国外的情况来看,各国议会大都只是在非常例外的情况下享有准司法权。例如日本宪法第64条规定:“国会为审判受罢免控诉的法官,由两议院之议员组织弹劾法院,”法国议会规定,参议院可组成最高法院,以审判共和国总统的部长,美国法律授权参议院仅在众议院已作出弹劾总统的决定以后,才有权对总统进行审判。可见,议会的司法权主要针对国家元首,政府首脑或者最高裁判者行使的,在一般情况,议会不得介入司法案件,否则违背立法权与司法权分立原则。在我国不实行三权分立,我国的权力机关也不完全同于国外的议会,但宪法已明确区分了立法权和司法权,明确规定人大和司法机关的职责和分工,各自都应依据法定的职责行使权力,如果人大有权直接纠正法院的裁判,则已逾越了宪法和法律赋予人大的权力。

  第二,人大直接纠正法院的裁判是违背法定程序的,针对法院的判决和裁定违背法律或裁判不公的情况,我国程序法已经设定了一系列措施。如允许当事人提起上诉、审判监督程序的运用等,在这些程序中并没有规定人大对法院的裁判予以纠正的程序。如果人大可以纠正法院的裁判,则不仅违反了现行程序法的规定,而且将导致法定程序的一系列混乱现象,如人大纠正错案属于何种程序?当事人是否或如何向人大提出申请,如果人大纠正法院的裁判后,上诉审法院维持原判,应以何种意见为准等等。正是由于人大纠正错案不符合程序,全国人大常委会于1989年3月28日向全国人民代表大会的工作报告申指出:“纠正错案应由法院、检察院严格按照法院程序去办,”“人大在监督法院和检察院的工作时,不直接处理具体案件。”这一观点实际上否定了人大直接纠正错案的权力。

  第三,人大享有纠正法院裁判的权力,不一定能真正减少甚至防止错案的发生。因为要对一个案件进行正确的裁判,一方面需要对案件的事实进行认真的审理,调查和了解事实的真相。而人大并没有实际对案件进行审理,也没有亲自听取双方提出的意见和辩论,仅仅通过阅卷是很难完全了解事实的真相的。另一方面,正确作出裁判需要裁判者应有较好的法律专业知识,同时也应具备一定的司法实践经验,尽管目前许多司法审判人员的法律专业素质不高,但不少人也具有多年的司法工作的经验,在这方面,恐怕不会比人大代表及人大工作人员差,因此由人大直接纠正法院的裁判,首先遇到的问题是人大所纠正的裁判是否为错误的、必须要纠正的裁判。人大的决定是否必然是正确的。有学者指出,多年的经验证明,因非司法人员干预办案而造成错案,比司法人员本身造成的错案要多,而是纠正起来往往更困难[9]。这一观点不无道理。

  第四,人大直接纠正法院的裁判,不仅妨碍司法的独立性,也在一定程度上影响了司法的权威性,司法最终解决纠纷的权威也不复存在。如果人大有权直接纠正法院的裁判,则当事人将会不通过任何诉讼程序而直接寻求人大的改判,这将会使法定的程序受到冲击,而且人大在改判发生错误的情况下,将很难通过法律程序予以补救。

  总之,我认为人大不应当享有直接纠正法院的裁判的权力,即使人大发现法院的裁判属于明显的冤错假案,也只能要求法院依法定程序重新审理或者要求检察机关进行抗诉。如果人大通过群众的举报和人大代表的提案而发现某个案件涉及司法机关及其司法人员贪赃枉法、滥用司法权力的行为,可以组织有关调查组对此种行为进行调查,经调查核实,发现确存在上述问题,(点击此处阅读下一页)

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