摘 要： 土地流转制度在我国农村形成了 “三类人群 ”：失地农民、农民工、农业劳动者，这 “三类人群 ”是构建新型农村社会保障体系的特有约束。破解土地流转背景下构建新型农村社会保障体系的困境，切实保障农村居民的社会保障利益，是建设覆盖城乡的社会保障体系，构建和谐社会的基本要求。笔者在肯定土地流转制度有效的前提下，借鉴经济学中对弹性的分析思路，构建理论模型，分析土地流转制度下社会保障涉及的三大人群对社会保障制度的需求弹性和供需缺口，并基于制度变迁理论，设计出构建新型农村社会保障体系的 “和谐三角 ”。
关键词： 农村，土地流转，社会保障，路径
一、问题的提出与概念的澄清
（一）问题的提出
1. 农村土地流转是当前农地制度创新的一种有效形式。 20世纪 80年代实施的家庭承包责任制通过调整生产关系，变革经营制度，极大地调动了农民的积极性，推动了我国 80年代农业经济特别是粮食生产的大幅度发展。但是，随着农村的改革和农业现代化手段的运用等以生产力为中心的诸项因素发生变化，原有土地的经营规模和经营方式已不能适应农村经济的快速发展，制度创新势在必行。同时，人们观念的变化、对新制度接受能力的提高以及制度知识在理论与实践上的积累，都使制度创新的成本下降而预期收益提高，从而使适宜的制度供给具有现实可能性。 [1]在这种形势下促进农地有序流转，是克服家庭承包经营的局限性，走专业化、规模化、区域化、商品化之路的必然要求，是调整农村生产关系、农业产业结构、优化农地资源配置、建设现代农业、加快剩余劳动力转移、提高农民收入的客观需要，也符合我们党和国家一贯的农村政策。
2. 在土地流转的过程中，由于制度本身的不健全和缺乏规范有序的管理，出现了损害农民利益的各种问题。土地流转收益过低、承租方擅自改变土地性质和用途、农业补贴的优惠政策随着土地的流转而消失、土地流转时间过长等现象的广泛存在严重侵害了农民的长远利益和根本利益，再加上中国农村土地固有的双重保障功能、农村社会保障制度缺位、农民再就业的能力和意识偏低，世代以土地为生存基础的农民不仅失去了土地，也失去了依赖土地形成的众多权益，这就使得本来人地矛盾突出的中国农村面临极不稳定的因素 [2]。
党的十七大提出要关注民生，关注土地制度改革下农民的社会保障问题。温总理也提出解决土地流转农民生存问题是体现社会主义制度的首要价值。 2009年中央一号文件再度锁定 “三农 ”，要求 “重民生 ”，搞好农村公共服务，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题。在这样的背景下，如何设计土地流转背景下农村社会保障制度的供给路径，就成为国内外众多学者研究的焦点，也是建设社会主义新农村的必然要求。
国内外众多学者从不同角度对土地流转下构建新型农村社会保障体系的问题进行了多方探索，积累了大量的研究成果，为政府制定科学决策提供了有益参考。但他们主要研究政府、村集体等行为主体的责任、利益划分、如何以土地换保障、如何从现有征地补偿中估算土地的社会保障价值、如何用土地流转收益弥补农民的社会保障缺失等问题，没有深入分析土地流转后农村社会保障的对象，更没有细分农地制度变革后的农村居民，不具有创新性和说服力，提出的政策建议可行性不高。
（二）概念的澄清
所谓 “农地流转 ”，是指农地经营权的流转，也就是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间流动。其实质就是在明确土地所有权归集体所有，稳定农户对其承包权的基础上，农户将土地的使用权以出租、转包、作价入股等多种形式转让，实现农业的规模化经营。它有两种模式，一种是拥有农地承包经营权的农户，在农地承包期内，将农地经营权（使用权）转出给其他农户或农业经济组织，也即保留承包权，转让使用权。另一种是农户或农业经济组织在不改变农地使用性质的前提下转入农地使用权 [1].
二、土地流转后农村不同人群对社会保障的需求弹性和供需缺口
（一）三类人群
笔者把土地流转后的农村居民分为三类人群：失地农民、农民工、农业劳动者。其中，按对土地信赖程度又将农民工分成两种类型 [3]：一类是长期在城市工作，有相对稳定的职业、住所和收入来源的农民工；另一类是流动打工者，包括农闲时出来打工者和长年在外打工者，没有稳定的工作经常变换打工地点的打工者。前一类人基本上脱离农村成为市民，但由于拥有农村户口，社会保障还没有完全被纳入到城镇保障中去，在农村还拥有土地，但仅仅有保障功能，失去了传统的生产功能。后一类则经常面临失业，甚至生活也常常陷入困境，农村中的土地承担着生产和保障的双重功能。笔者基于对土地流转形成的三类人群的生存现状，及目前他们在社会保障领域享受的权利的思考，分析这三类人群对社会保障的需求弹性和供需缺口。
（二）模型的构建与分析
我国传统的社会保障制度，以选择性原则为出发点，把整个社会区分为城市和农村两大部分，把全体社会成员划分为干部、工人、农民三个阶层区别对待，即：把整个社会保障体系建立在以城乡界限和所有制界限而形成的社会成员身份差别的基础上。一方面由于制度缺失造成了城乡参保机会不均等。另一方面由于城镇、单位分别设计社会保障制度造成了参保过程的不均等，最后导致了结果的不均等 [4].在此意义上，本应促进社会公正为目标的社会保障制度在我国变成了导致社会不公的来源 [5].因此，在研究土地流转背景下农村社会保障制度的供给路径时，应该把土地流转后不同类型的农村居民作为模型分析的一个基本要素。
制度的供给状况在社会保障的改革和发展中面临极其重要的角色，研究更适合中国国情的社会保障制度供给，应该建立在现有制度的基础上，因此，应将社会保障的制度供给作为模型分析的另一个基本要素。
基于以上考虑，笔者将构建新型农村社会保障体系的路径安排放在以优化社会保障制度的供给路径为支点，以土地流转制度背景下农村居民的分类为基本约束的整体框架下加以分析，重点围绕社会保障制度供给的现有水平和不同人群的供需缺口的填补，选择相应的最优路径。
在以上确立的基本框架下，我们可以构造出如下图所示的理论模型。（略）
E代表经济发展水平，不同人群在不同经济发展水平下对社会保障制度供求缺口的差异，实际上表现了目前社会保障制度对农村不同人群的满足状况。纵轴 S代表社会保障的制度供给，各切线刻画了不同人群对社会保障法制建设的敏感程度（弹性）。粗细（虚实）两条线代表同一经济发展水平下制度供给的水平变动对不同群体的影响。实线表示现有低水平的制度供给情况，虚线代表高水平的制度供给状况，是一种理想状态。下面是对曲线具体形状的理论推导：
1. 制度供给一方面可以满足各利益群体对社会保障的需求，具有积极效应。另一方面，如果片面注重制度的整体建设，而不具体分析不同人群之间的差异，不从提高社会保障的整体水平出发，会导致不切实际的负向激励效应。因此，社会保障制度的供给曲线具有先上升后下降的特征。
2. 考虑不同经济发展水平下社会保障制度建设的功能差异，从而推断出社会保障制度供给的曲线伴随着经济发展水平的提高而出现相应的变动：当社会保障水平低，人们对社会保障有较高的需求时，增加制度供给的负向激励相对较小，边际收益下降相对缓慢，曲线相对平缓；随着经济发展水平和社会保障水平的提高，人们对社会保障需求的弹性降低，而此时完善制度的成本相应提高，因此，曲线相对陡峭，曲线的凹度提高。
3. 由于目前我国社会保障水平比较低，制度不完善，因此社会保障制度建设的初始状态由较为平缓的曲线刻画。不同群体对社会保障的需求和制度的获取存在明显的差异，因此曲线的形式更为复杂：
党的十六届六中全会公报中提出：到 2020年，我国基本建立起覆盖城乡居民的社会保障体系。 2006年 8月 22日，郑功成教授在《人民日报》中讲到： “目前我国社会保障投入比例不足的重要原因在于人们的观念尚未转变。实际上，虽然以我国现有的经济发展水平，建立一个高水平的保障体系或者在中国建立福利国家是不现实的，但是建立一个低水平，而且没有漏洞的社会保障体系，并让全体国民免除生存与疾病恐惧，应当是完全能够做到的。 ”因此，在讨论社会保障问题时，目光应当长远，并以整个社会的和谐发展作为出发点。基于这一说法，下面分析不同群体对社会保障的需求弹性。
对于这三类人群来说，农业劳动者从事农业生产，可以从土地上获得净收入，土地承担着传统的生产和保障双重功能；第一类农民工在打工期间，有一定的收入，部分农民工可以加入城镇社会保障制度，因此他们的社会保障状况相对于失地农民而言较好。因此，继续提高对这两类人的社会保障供给可能进一步拉大不同人群在社会保障水平上的差距，增加对其制度供给的正向激励较小（细线条对应的区域）。
在我国现有城乡分割的社会保障体制下，农民失去土地后，难以进入城镇社保，再加上征地补偿标准太低，安置不到位，使依附在原土地上的保障功能得不到延续，即便是第二类农民工，很多时候也面临失业，甚至生活无保障的困境，这些问题如处理不当，很容易引发社会矛盾，影响社会的稳定和城市化的进程 [6].因此增加对这部分人群的社会保障正向激励较高（图中粗线条对应的区域）。
图略
如果把农业劳动者和农民工相比的话，提高对农民工的社会保障供给带来的社会效用会大一些。因为迁移劳动群体大多数在城镇部门就业，同时与农村部门有广泛的联系，因此，增加对这部分人的社会保障供给不但有利于保障这部分人的基本权利，而且有利于扩大城镇部门的劳动力供给。而随着土地资源瓶颈因素的出现，劳动力价值和形成合意的博弈成本上升，因此他们对社会保障的需求上升。同时，这部分人对我国社会经济发展起到了重要的作用，因此，增加对第一类农民工的社会保障供给会对整个社会保障体系的完善施加显著影响。因此，提高这部分人的法律供给敏感程度最高（图中虚线条对应的区域）。
三、基于制度变迁理论构建新型农村社会保障体系的 “和谐三角 ”
所谓制度变迁，是指新制度和旧制度相互替代、先后转换和彼此之间交易的过程，即：用高效率的新制度代替原有的低效率的旧制度的过程，实质上，这是权利和利益的调整与再分配过程。
在社会保障领域，面对制度变迁造成的一系列问题，笔者认为，应构建一个 “和谐三角 ”的价值体系，完善农村社会保障的体系。这一体系包括：公平、效率、秩序和人本等价值蕴涵。
（一）秩序
制度的运作必须建立在有效的合作秩序里，这种合作秩序在此就是一种法律规定，社会保障制度也要纳入完整的社会保障法制体系内 [7].考虑到我国社会保障制度由目前的没有一部完整的社会保障法会逐渐走向法制完善，社会保障各项目现有的法规，条例层次低，比较混乱。因此完善社会保障体系的同时，法制建设在我国社会保障体制改革中面临极重要的角色，它要使每一个主体在实现自身价值的过程中实现整个社会的公平、效率。
（二）效率
效率一般与财富有关，而本文所指的社会财富不仅指物质财富，也有精神财富的含义。社会保障自产生以来，就以实现社会公平为目标。而单纯的公平并不现实，因为它是以效率和经济发展所带来的物质基础为依据。
受到资金等因素的限制，我国现阶段的社会保障制度不可能是阳光普照式的 “逢需必助 ”，而只能是先满足边际效用最高的人群需要，即实行在公平原则指导下有限度、渐进式的 “按需分配 ”[8].这种参与主体的联合行动，其实也表现了社会保障的特点之一：权力与义务的不对等性，通过这样的制度安排，保证全体成员互帮互助保障基本生活，实现社会的稳定。根据前文中对土地流转后农村不同人群对社会保障的需求弹性和供需缺口分析，目前应重点增加对第一类农民工的社会保障供给，其次是对失地农民和农业劳动者的社会保障供给。
在项目设计上，也要体现多层次的设计思想，根据不同群体，不同主体的责任、权利、利益关系建立相应制度。但是应该先满足所有成员的基本需要，再去考虑不同人群的更高层次的需要。
（三）公平
公平从某种程度上说，与利益分化密切相关，甚至可以被视为它的产物，也就是说，公平是指一定社会中人们之间各种利益关系和权力关系的合理分配。罗尔斯认为 “公平就是平等的分配各种基本权利和义务，并尽量平等的分配社会合作所产生的利益负担，在机会公平的前提下，只允许给最不受惠者带来利益补偿的不平等分配，利益分化背后的规则性原因就是公正的深层本质 ”[9].这样看，就需要制度制定者建立有效机制，形成公正的分配机制，通过理性的交换，制定规则来指导利益的分配。如果没有这种公正的分配机制，则经过多次合作博弈后，部分参与者就会被驱逐出局 [10].
社会保障的基本理念就是公平，客观上要求建立健全基本的社会保障制度。在构建土地流转后的新型农村社会保障体系时，应更多地体现互济观念和社会公平。尤其是在项目的设计上，应该先建立一个低水平且没有漏洞的社会保障体系，让全体国民免除生存与疾病恐惧。
社会保障制度本身所体现的道义公平还赋予了它对社会效率的间接促进作用。构建新型农村社会保障体系要充分考虑它的社会效用，要最大化地发挥其财富再分配效用，通过制度的设计和实施缓和不同人群之间的矛盾 [11].
（四）人本
在和谐三角中，人本是三个维度共同指向的终极价值和人文关怀。经济的发展不能仅仅把终极目的当作是 GDP等经济指标，而是应该考虑整个社会的和谐，在社会利益关系和谐的视角下追求社会、经济发展的整体和谐。因此，构建新型农村社会保障制度，始终要尊重与保障公民基本人权。这也体现了 “以人为本 ”的治国理念。
正如前文所述，经济社会的发展要求土地流转，土地流转客观上弱化了土地的保障功能，对农村社会保障提出了新的要求。而农村社会保障制度的严重滞后，极大地束缚了农村劳动力的流动，使农民长期依赖土地，从而限制了农村土地的流转。土地流转受到限制，在一定程度上阻碍了农业的发展与农村产业结构的调整，使农民的收入增长乏力，最终导致农村产业化、现代化的速度也相对缓慢。因此，要深化改革、开展农村土地流转、实现规模经营，就必须优化农民的社会保障制度，只有这样，才有可能形成进一步深化农村改革的稳定前提，也才有可能让农民自愿让渡土地承包经营权，否则，任何改革都不可能彻底，也难以解决中国的农业、农村和农民问题。
需要注意的是，前文所述的 “和谐三角 ”并不是一个静态的存在，而是随着合作秩序的变更、分析时期和分析视角的改变而改变的。例如：中国经济发展初期，以效率为第一价值，在后改革时期，则提出构建和谐社会，追求公平的社会理念。因此，构建新型农村社会保障体系要充分考虑我国农村经济发展和土地制度改革的阶段和进程，从多个角度考查其需要调整的利益关系。
尽管笔者在文中提出了从分析不同人群对社会保障需求的角度构建新型农村社会保障体系，但在制度的设计上要严防碎片化，避免制度的路径依赖。制度设计时要坚持大一统的设计思路，按照 “一个体系﹑多个层次 ”的原则，从社会保障对保障群众基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保障社会公平和增进国民福利的功能出发，在全国设立一个统一的社会保障制度框架，走一条 “渐进式大一统 ”的发展道路 [12].只有这样，才能提高制度运行的质量，实现社会公平和社会和谐，顺利实现 2020年基本建成覆盖城乡的社会保障体系的目标。
来源： 《陕西行政学院学报》 2011年 3期
