摘 要： 首先分析了我国农村社会保障的现状，除一些经济较发达的地区开始初步建立农村社会保障制度的试点外，绝大多数农村还没有建立社会保障制度。指出我国社会保障存在的问题，主要有农村居民收入水平低，农村居民社会保障意识空乏，覆盖面较窄，保障程度低，资金筹集不足，渠道单一，社会保障体系不完善等问题。并分析了问题产生的原因，主要有我国农村经济总体经济发展水平低下，城乡 “二元结构 ”的结果，土地保障功能的弱化，家庭保障功能的局限性，农民的参保意识弱等原因。最后提出改善和加强农村社会保障的具体对策，主要有加强立法工作和政府的责任，做好宣传和规划工作，加大社会保障资金，拓宽融资渠道，实施分层的保障制度，强化自我保障，发挥保障的整体功效等对策。建立农村社会保障制度是构建和谐社会的客观要求，体现以人为本的社会价值；也是维护社会稳定的重要条件，唯有社会和谐才有社会稳定，唯有社会稳定才有社会和谐。

关键词： 农村社会保障，制度，建议

1 我国农村社会保障中的问题

社会保障是社会的安全和福利制度，是依据一定的法律或规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴。社会保障包括城市社会保障和农村社会保障。农村社会保障主要包括四个方面：农村社会保险（养老和医疗），农村社会救助，农村社会福利，农村社会优抚。农村社会保障制度对于社会和谐社会安定有重要的意义。

目前，由于农村发展落后，收入水平低等诸多因素，除一些经济较发达的地区开始初步建立农村社会保障制度的试点外，绝大多数农村还没有建立社会保障制度。我国农村社会保障出现的问题主要有以下这些。

1.1 农村居民收入水平低

农村居民收入水平低是我国大部分农村居民社会保障缺失的主要原因。在农村，较低的收入只能用以维持基本的生活，对基本生活之外的社会保障问题难以承受。自古以来农民有养儿防老的传统思想，往往辛勤将孩子抚养长大，为孩子上学花去了大部分的积蓄，接着为孩子的婚姻又花去大部分的积蓄，甚至负债累累，这使得农村居民根本没有能力去负担基本的养老保障。同时，由于农村剩余人口过多，大量青壮年劳动力外出务工，留下年幼的儿童和年迈的父母承受繁重的体力劳动，这同样使他们晚年生活无法保障。

1.2 农村居民社会保障意识空乏

农村居民由于受教育程度普遍偏低，导致自身的文化素质普遍不高，缺乏基本的医疗保健和社会保障知识。大多依然习惯于以往的生活方式，养儿防老自给自足等，整个农村居民的社会保障意识空乏。

1.3 农村社会保障覆盖面较窄

长期以来，由于城乡收入差距日益扩大化，我国社会保障制度出现 “城乡二元结构 ”格局，推行的是 “一国两策 ”做法，即 “对城市居民是一套政策，对农村农民是另一套政策 ”。占全国总人口 75%左右的农民的社会保障费用支出仅占全国社会保障费用总支出的 13%，而占全国总人口 25%左右的城镇居民的社会保障费用支出却占全国社会保障费用总支出的 87%。从这里可以看出农村社会保障的覆盖面很窄，实际得到的实惠也很少。另外随着近年来农民工的日益增多，农民工在农村和城市间流离，使得这部分农民工的社会保障问题处于真空地带。

1.4 农村社会保障程度低

我国处在社会主义初级阶段，生产力水平低，经济落后，城乡收入差距大。

在农村，农民普遍文化素质不高，农民有深厚的狭隘的传统思想，养儿防老自给自足靠天吃饭等等，社会保障基金少，农村与城市的社会保障相比，实行社会保障的覆盖面较窄，保障制度建立的较晚，保障程度低。与西方国家相比，我国是农业大国，农业人口占的比例较高，但是农村生产力落后，农民收入水平低，加入 WTO后市场竞争逐步加剧，使农村居民的就业和收入压力不断增大，没有足够的能力顾及基本生活以外的，以至于无法保证农村社会保障的顺利展开。同时，由于农村各地区经济发展水平也不一致，社会保障项目发展不平衡，保障水平也存在很大差距。

1.5 农村社会保障资金筹集不足，渠道单一

资金来源问题是建立与完善农村社会保障制度的关键。民政部 1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定，在保险基金的筹集上， “坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则 ”。长期以来，农村社会保障的资金来源是以农村居民个人、集体和单位以及国家财政三方共同筹资为主要的形式。集体和财政在这方面筹资的责任和力度小，渠道较单一，资金来源也不稳定，主要还是靠农村居民个人微薄的收入。并且近年来物价上涨，人民生活普遍提高，使实际的财政投入相对变少。

1.6 农村社会保障体系不完善

我国农村社会保障体系不完善，没有建立一个专门对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构。由于相关部门所处的地位和利益不同，在农村社会保障的管理和决策上经常发生矛盾和冲突，造成部门协调困难，工作互相推委、效率低下。另外，社会保障体系不完善，使农村社会保障工作无法顺利的进行，支出水平难以控制，基金收支缺口逐步加大，社会保障基金的管理风险大，难以保值增值，影响着农村社会保障事业的健康发展。

2 形成目前我国农村社会保障问题的原因

2.1 农村经济总体发展水平低下

目前，我国还是一个发展中国家，处在社会主义初级阶段，生产力水平低，经济相对落后；我国同时还是一个农业大国，农村的经济发展水平更低。我国的农村社会保障是在经济发展水平较低的条件下建立的，由于没有先例可循，存在许多的问题。

2.2 长期的城乡 “二元结构 ”的结果

长期以来，我国实行部分地区、部分人先富起来，导致各地区经济发展水平不平等，乡镇居民经济发展水平差距也越来越大。乡镇居民经济发展水平不平等的二元经济结构是制约我国农村社会保障制度发展的根本原因。我国的社会保障体系也呈明显的二元化特征：在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障为主与集体救助为辅的保障制度，作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在农村完全建立，城镇居民具有的就业、医疗、住房、退休金等福利措施，农民均无权享受。这是 “二元结构 ”中对农民的极大的不公平，也是长期以来导致农村社会保障难以展开的主要原因。

2.3 土地保障功能的弱化

我国实行的是土地收归国有，家庭联产承包责任制。农民世代在土地上耕种，似乎有分配土地的权利并终身享受土地保障。但是随着社会经济的发展，人口的增多，房地产开放商的不断开发，土地不断被政府征收，农民拥有的土地越来越少。近年来自然灾害使农民抗风险能力降低，严重影响农民的收入。再加上进城务工人员的增加，家里大部分的田地处于荒置状态，土地没有得到合理的利用，不能在未来为农民获得较高的收入。

2.4 家庭保障功能的局限性

我国农民几千年来受封建文化传统思想的影响，认为人的生老病死应该由家庭来负责，家庭保障在农民心目中非常神圣。养儿防老由子女赡养父母的思想，制约了我国农村社会保障制度的发展。父母辛苦将儿女从小抚养长大，为子女上学结婚等耗费了巨额的金钱和精力，本以为子女可以很好的照顾自己，但是目前子女要面临诸多严肃的住房压力，孩子的教育问题，医疗的重大支出，或者在外务工，留下年迈的父母和留守的儿童，使子女无法很好的照顾老人，家庭保障功能失去一定的作用。

2.5 农民的参保意识弱

由于大部分农民文化程度都不高，保留着传统的思想，缺乏对生命的珍爱和对生活与生命质量的追求，没有意识到参保的重要性。也有大部分农民由于生活的压力，没有能力支付保障基金。一旦有意外出现，会由于没有参保而得不到适当的补偿。同时由于农民没有较强的参保意识，也使得农民的社会保障体系显得单一化，严重地影响了社会保障的质量，限制了保障的覆盖面。

3 对农村社会保障制度建设的几点建议

3.1 加强立法责任，加强政府的责任

前面讲到我国农村社会保障体系不完善，没有建立一个专门对农村社会保障资金的筹集、发放、保值增值进行高效管理的机构。因此要使农村社会保障制度在农村普及，必须加快制定符合农村实际情况的法律法规。到目前为止，全国仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象做了比较明确的规定，而对其他方面大都是 “暂行办法 ”“工作方案 ”“通知 ”“决定 ”，从而使社会保障工作在农村的开展极其缓慢。政府应尽快就农村社会保障的基本范围，保障对象，保障待遇和标准，参保者享受的权利和义务等方面指定完善的法律，使广大农民的社会保障工作，做到有法可依。

3.2 做好宣传和规划工作

由于农民的社会保障意识空乏，参保意识低，政府要加大宣传工作。可以让各级地方政府组织专门的宣传小组，制定出适合农村特色的宣传教育计划，到每家每户去做全面的宣传，让农民切实了解到社会保障给他们带来的实惠，增强农民主动参与社会保险的意识。为了加强各级地方政府的督促和检查力度，可以建立农村社会保障体系列入政府工作的考核范围，努力把这项工作落到实处。

3.3 增加社会保障资金，拓宽融资渠道

增加中央政府财政投入，把由政府财政扶持的政策进一步推进为政府财政支撑的政策，加大政府的作用力度。目前，全国社会保障基金的资金来源包括财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金收入和投资收益。要在国家的财政预算中，根据社会保障资金的需求，在财政支出中公平地划出农村社会保障基金，才能确保农村社会保障资金的足额到位。另一方面可以接受社会对保障事业的捐助、部分罚没收入、土地的转让费、彩票公益金收入和投资收益等，都可以吸收充实到社会保障资金中来。国家还可以通过开征新税源或完善有关的税收制度，以保障农村社保资金的来源。建议财政部发行社会保障特种高利率国债，提供适合社会保障基金投资的特种建设项目。此外，也可以加强地方政府的财政支撑力度。

3.4 实施分层的保障制度

农村各地区经济发展不平衡，有些地方经济差距较大，因此要根据各地区的人力、财力等各方面的实际情况，区分轻重缓急，循序渐进，建立不同层次、不同标准的适合当地发展的社会保障制度。可以借鉴国外的先进经验，经济较发达地区以互助为主，经济欠发达的地区以地方政府为主。也可以根据城市最低生活保障制度来建立农村最低生活保障制度。

3.5 强化自我保障，发挥保障的整体功效

在实施社会保障的过程中，要重点强化自我保障为主的保障形式，不能单纯强调社会保障，因为过度的社会保障在使农村居民得到较多好处的同时，也会使一部分人产生懒惰和依赖心理，只等社会的补助，而自己不去主动进行劳动，与此同时，过度的社会保障，也会减少劳动力供给，增加财政负担，造成社会和经济效率损失。所以，要强化农村居民的自我保障。政府部门要妥善处理社会保障制度与其他转移支付之间的关系，既为农村居民提供适度的社会保障，又要让农村居民更多选择工作和就业的机会，缩小城乡差距，促进社会稳定和和谐。

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来源： 《现代商贸工业》 2011年 9期

责任编辑： 李惠杰