龚为纲:湖北“以钱养事”改革之后兽医站运作的新问题

——以生猪防疫、检疫为例
选择字号:   本文共阅读 1440 次 更新时间:2011-07-31 12:39

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龚为纲  

一、改革前后生猪防疫的业务模式及其各自弊端

生猪防疫主要是乡镇兽医站针对农村生猪比较流行的蓝耳、猪瘟、口蹄疫等三种病进行预防,其业务模式在湖北“以钱养事”改革前后发生明显的变化。

1、改革前防疫的运作模式。改革前的业务模式主要是由兽医上门防疫、农户交钱、兽医站自负盈亏。这种业务运行模式包括两个主要环节。

首先是兽医和兽医站签订业务合同,规定业务指标。具体而言,一个乡被划成片,一般一个行政村一片,一片一个兽医,兽医和兽医站签合同,每年完成相应业务量才能发工资,比如说一头猪防疫费用20元,兽医站从中提存10元,一个行政村按照往年惯例有3000头猪,那么兽医只有向兽医站交3万才算当年工作达标,兽医的工资才能正常发放;任务若没有完成由兽医自己垫付。一般而言,一个特定的行政村,每年的业务量是既定的,兽医每年都要按照标准完成任务,每年的业务量基本上是既定的。在这种业务运行模式下,兽医的业务压力比较大,有些兽医没有完成业务就只有自己贴钱上交。

其次是兽医给农户提供防疫服务,农户向兽医交钱。主要有两个问题,一是有些农户不愿意进行生猪防疫,也不愿意交钱,生猪防疫变成“强人所难”。面对这些农户,兽医在业务达标压力下就只有上门给农户做工作、说好话,兽医那个时候不但要技术过硬、工作能力强,而且还要有很强的表达能力,需要和群众做工作。所以很多不愿意进行生猪防疫的农户也勉为其难地“被”进行生猪防疫。

第二个问题就收费问题。因为很多农户不愿意交钱,不愿意防疫,所以兽医只好向农户说好话,考虑到农户的收入困难问题,还答应上半年防疫时不用立即交钱,等过年杀猪有钱时再交,所以兽医往往是上半年3月左右进行生猪防疫,下半年接近农历12月份农户杀猪时向农户收钱。那个时候收钱往往让兽医颇为头疼,那些以前不愿意防疫的农户的借口是,“我根本就不愿意进行生猪防疫,但你偏要弄,你防疫可以,钱是不交的”,还有些农户很难缠,喜欢扯经,不愿意交钱,因此向农户收钱对兽医也构成很大的压力。

在业务压力和向农户收钱难的两重压力下,不少优秀业务员感觉这个差事太难,就干脆不干到外面打工,我们调查的鄂东L县大崎乡兽医站当时有32个防疫业务员,在业务压力下后来有8个干脆不干到外面去打工。这种业务模式主要是兽医的压力大,不利于调动兽医的积极性。不过这种业务模式能保证生猪防疫的基本质量和范围,因为兽医只有真正向农户提供防疫服务,农户才会向他交钱。所以这种业务模式最少能保证农村70%以上的生猪进行有效防疫。

2、改革之后的业务运作模式。改制之后的业务运行模式是政府掏钱养人,业务员上门给农户免费提供防疫服务,村干部对防疫业务员进行业务考核,县畜牧站负责防疫检查。问题是养人之后,“事”被荒废了,防疫检查流于形式。

兽医站改制之后还是事业编,相比以前编制明显要少。与改制之前自负盈亏不同,现在有经费补贴,每年人均1万多元,其中防疫是主要业务。在这种业务模式下,兽医的压力明显减轻,不用向农户收钱,工作压力小了。但是其弊端就是兽医业务压力小了,就干脆少做、甚至是不做防疫业务。改革之前是“兽医只有做事农户才给钱”到现在“兽医不做事,财政也给钱”,生猪防疫没办法过关,到了夏天生猪就生病,猪肉市场上出现了不少病猪。据有关人员反映,“以钱养事”改革之后,农村生猪防疫的成效明显降低,防疫面积、范围比改革之前大大缩减。那么为什么会出现这种情况呢?主要有两个方面原因,前面谈到,改革后的防疫业务由兽医所在的行政村里的村干部进行考核,由县畜牧站进行检查,改革以后防疫出问题和业务考核的这两个环节有关。

一是兽医与村干部形成利益关联,兽医运用手上填报生猪的权力给村干部得好处,村干部对兽医业务考核弄虚作假。现在农村母猪补贴由兽医来填报,兽医的权力很大,兽医通过给村干部虚报母猪头数让村干部得好处,比如村干部原本没有养母猪,但是兽医可以给他填报十几头,国家对于每条母猪补贴100元,这样对村干部就有一笔好处,真正养母猪的农户得不到补贴。

而兽医在村里的防疫业务需要村干部考核签字,很多兽医不愿意到农户家去搞这些麻烦事,在执行业务的时候重点防疫一个自然湾,家家户户都防疫,而其他的自然弯就不管,村干部对兽医防疫进行业务考核时,帮忙确认所有农户的生猪都得到有效防疫。这样村干部和兽医相互给好处,国家的生猪补贴政策和“以钱养事”的政策都没有落到实处,执行绩效很成问题。

二是上级生猪防疫检查做空,搞形式。按照“以钱养事”的制度设计,上级部门的检查是保证服务是否到位的根本,但是改革之后上级检查成为走过场、做形式。上面谈到,兽医往往会重点对行政村的某个湾子或村组进行全面防疫,通过与村干部进行利益交换骗取了业务考核达标,在应付上级检查时就带领相关领导到被重点防疫的湾子去检查、考核,因为这些村组被执行过全面防疫,检查时当然没问题,但是那些没有进行防疫的村组,上级领导就检查不到。

这样兽医就滴水不漏地应付了村干部的考核,应付了上级领导的检查。但实际上,生猪防疫根本就没有过关,防疫没到位,特别是到了热天,生猪容易生病。出现了很多病猪,这些病猪由于检疫不过关,进入市场,给消费者造成危害。下面接着谈兽医站在“以钱养事”改革之后生猪检疫上存在的问题。

二、生猪检疫过程中的利益交换与猪肉市场上的风险

上文的分析已经指出,“以钱养事”改革之后农村生猪防疫没法过关,猪瘟、蓝耳、口蹄疫等常见病的发病率增加,形成了很多病猪,甚至是死猪。这些病猪和死猪由于生猪检疫的制度问题,已经大量进入猪肉市场,危害百姓。

生猪检疫本来是检查工作的,对所有的动物的肉都要进行检疫,主要是检查屠夫的肉是否是放心肉。但是因为检疫要收费,结果生猪检疫变成一个利益交换过程。与生猪防疫类似,兽医进行生猪检疫时也要和兽医站签订业务合同,每年必须完成多少业务量才能算业务达标。这样兽医因为要完成业务量,就必须和屠夫搞好关系,这样屠夫才会向兽医交钱,那么即便屠夫是杀的死猪、病猪,兽医也得开单子,在农户养猪的数量逐渐减少的情况下这是兽医不得已而为之的办法。我们调查的乡现在检疫一头猪要交10元,一个检疫业务员得交2万的业务费用,那么他的工资先不少,怎样想办法检疫到2000头猪是他关心的头等大事。为了能检疫到2000头猪,为了屠夫能交钱,兽医要和屠夫搞好关系,很多病猪、死猪也被算入了业务量。结果检疫变成了检疫业务员和屠夫之间的一种利益交换。大量的死猪、病猪进入猪肉市场,危害消费者。

三 对策

1、母猪补贴问题。现在的问题是给兽医的权力太大了,农户养了多少母猪由兽医说了算,前面谈到,这种权力已经和村干部形成了利益交换。建议是上级有关部分以村为单位进行统计,制定农户养殖的册子,并且在行政村进行公式,群体没有异议可以上报,并按照这个册子进行补贴。

2、生猪防疫问题。改革以后的问题是农户对防疫业务考核没有发言权,村干部和上级考核流于形式,以至于很多业务员弄虚作假,不干实事,生猪防疫出现大面积漏洞。我们建议,可以把业务考核的权力交给农户,国家对兽医站的生猪防疫补贴可以乡为单位,直接打到农户直补卡上,这样兽医只有给农户提供了防疫服务,农户才会给兽医交钱,但是这个钱因为是国家发给农户的,现在通过农户转交给兽医,兽医只有向农户提供防疫业务他才有可能收到钱,如果不提供服务就没有钱,这样农村生猪防疫就能得到起码保证。

国家直接将补贴发给兽医站容易使防疫业务流于形式,如果将这个补贴款先发给农户,然后通过农户转给防疫业务员,这样就形成了一种监督机制,尽管农户好像是交了钱,但是这个钱是由国家补贴的,农户自己并没有出钱,我们所提出的、改进后的业务模式实际上是借农户之手来实现了一种业务监督,在补贴的落实形式上将补贴款进行了重新配置。

3、针对生猪检疫问题,我们建议取消检疫收费,不要让检疫成为商品买卖和利益交换,最终损害消费者利益。

*作者龚为纲,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,博士;通讯地址:湖北武汉市华中科技大学中国乡村治理研究中心。

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