华生:中国楼市为什么这么乱

选择字号:   本文共阅读 1302 次 更新时间:2011-07-09 21:15:51

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华生 (进入专栏)  

  

  所谓房价上涨其实涨的从来不是房子。因为房屋从建成那天起就在不断贬值,真正上涨的是土地价格。因此,城市住房供给的本质是土地问题。只要有了土地,住宅就可以象其它普通商品一样,源源不断地再生产出来。

  城市化主要是农村人口进城及中小城镇人口向大城市迁移的过程,这种流动会造成居住用地的集约使用,因而并不会造成土地缺口或压力。我国普通住宅供求的失衡不是真实的土地或住宅建设能力的瓶颈,而是制度瓶颈。

  我国现行的土地招拍挂制度本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措,但造成了地方政府对土地财政的依赖及与开发商的利益依存。更重要的是,地方政府成为一手低价征地、一手高价卖地的生意人,在当今世界绝无仅有,使政府丧失了在市场经济中的中立性和公信力,既是我国近年来以地方政府为主导的违法用地案件越演越烈的主要原因,也是贫富差距急剧扩大的重要推手。因此,废止土地财政,回到税收财政是理顺房地产市场的起点。

  废止土地财政,并不是简单回到开发商各显神通、“市场化”拿地囤地的时代。由于土地用途和建设规划管治是世界各国的通例,而城市住宅用地的价值完全取决于城市规划和道路交通、学校、医院等基础设施建设的环境外部性,而与土地的自然属性无关。这种土地的不可再生与地理垄断性和环境外部性造成完全的市场失败。因此,至少在急速城市化过程中,土地的开发和增值收益不能由原土地产权人、开发商和囤房投资者所截取,而应当由社会分享,国家应确保按包含了基础设施建设费用的成本价充分供应普通住宅用地。这样,房地产商才会真正回归承建商,围绕建筑设计、环境营造和房屋质量进行竞争。

  日本和韩国在城市化过程中的实践探索提供了宅地平价供给和增值分享的成功经验。中国的经济发展和城市化进程基本上属于后发追赶型的东亚模式。特别是中国与日韩两国人均资源禀赋与可耕地十分相近,而且就农民进城、出口导向、产业升级、农业社会向现代工业化、服务型社会全面转型这一系列发展轨迹来看,中国与日本、韩国走过的道路如出一辙。日本、韩国均在几十年间完成了城市化和国家现代化,安居了移入城市的几乎全部农村和外地移民,并在城市化过程中将贫富差距始终控制在一个很低的水平上,成功解决城市住宅问题就是其中的关键一环。综合日韩在住宅供给和需求两方面的经验可以看到,城市布局和土地供给的前瞻性和科学规划性,住宅用地的公益性即非盈利性,在住房的流转、保有、继承的环节建立完整和高额累进的税收调节体制,实行全面向普通自住房和外来移居者倾斜的住宅需求调节制度,保证城市化过程中土地增值社会分享理念的实现等等,是他们成功实践的核心。正是因为有了这样一套完整的制度,日本即使在商业地产严重泡沫化的1980年代后期,住宅市场也是最后和最少受到波及,并还在一定程度上催生了日本的《土地基本法》和韩国几乎同时出台的土地公概念的系列立法。这些给我国后发于日韩的城市化住宅建设提供了弥足珍贵的经验和线索,可使我们免于从头在黑暗中摸索和误抄欧美与我们完全不同的国情而走上弯路。我们现在面临的最后挑战是,即使已经知道了别人的成功经验,面对中国已经极度混乱和严重不公的住宅及土地分配,怎样亡羊补牢,以方向明确又切实可行的制度校正,将其拉回到正确的轨道上来。

  相对于住宅的需求,住宅的供给由于涉及到土地制度,是利益更大、更加复杂实际上在我国当前也是法治最为混乱的领域。一年多前,在中国房地产研究报告中我曾指出,所谓房价上涨其实涨的从来不是房子。因为房屋从建成那天起就在不断贬值,真正上涨的是土地价格。我们这些年来房地产调控屡不见效的一个主要原因,就是总回避土地这个核心问题。更进一步,土地问题的答案并非止步于批判土地财政。打破土地垄断,回到土地招拍挂之前各显神通的“市场化”拿地,一些开发商和权势者自然眉开眼笑,但未必就是购房者的福音。特别是有太多的例证表明:无论开发商拿地的成本如何不同,他们分期开盘的楼价向来就是随行就市,从来未曾因当初拿地的价格低廉而向购房者让利。可见尽管土地是房价的核心,但宅地问题的真正答案还不是人们一般想象的那样简单。

  

  中国住宅用地供给的演变和困境

  

  中国的土地制度从总体上说实行的是城市土地国有制和农村土地集体所有制。城市土地国有化的线索比较简单。农村土地的集体所有制则经过比较复杂的演变。从1950年代初土地改革后,土地实行耕者有其田的小农私有,经过合作化特别是1958年的人民公社运动又被完全集体化,其后稳定在所谓队为基础、三级所有这样含义模糊的集体所有制上,但所有权的定义和改变又几乎完全掌控在国家即政府手中,作为名义所有者的三级集体(公社现为乡、大队现为村,小队即生产组)包括农民自身并没有多少发言权,所以实际上也有准国有的性质。

  在这个大背景下,农民住宅用地又称为宅基地的供给长期是由政府法规条文决定,又多少受到一定习俗的影响。按《土地管理法》要求,各地省市政府都有根据当地人口土地资源状况对每户农民宅基地面积的基本规定。农户家庭一般是儿子成人后可以因分家立户申请一块新的宅基地。由于人口变化、继承和外出打工等种种原因,各户的宅基地面积也并不均等。

  按照中央的要求,各地一般规定,新立户家庭的宅基地应首先在现有存量宅基地和荒地、坡地等非利用地中解决。但又留下口子说,实在无法解决占用耕地的,需交耕地占用费,也就是说如果交了占用费也可使用耕地。在相当多的农村,农民宅基地并未确权,更没有颁证。由于过去农民一般经济条件薄弱,长期以来对农民建房的规格、规模没有要求或约束宽松,绝大多数地方也没有办理和发放房产证。这样,随着这些年城市化的快速发展和大量农民外出务工,造成宅基地和住房闲置,形成潜在的巨大商机,也为农村特别是城镇周边农村住宅用地的野蛮生长提供了肥沃土壤。

  农村宅基地兴修非自住房的情况主要有这样两种。一是许多城郊和外来务工人群集中地的农民,利用宅基地甚至承包农地,盖起了多层住宅,出租出售经营。由于商业利益和相互攀比,很多地方纷纷兴建多层乃至10多层的楼房和综合吃、住、商的建筑物。一方面经营出租牟利,一方面作为要求补偿的价码。在众多城边村、城中村,农民自建的违规建筑群接踵摩肩,安全、环境乃至治安及其恶劣。一部分出售给城市居民和外来人口的宅基地,由购买者翻建、自建,许多已成为气候甚或形成特色(如一些地方的画家村,地震灾区重建利用特殊政策吸引城市居民或资本下乡联建合建)。二是众多城郊农村集体也利用农村建设用地、未利用地乃至农地,建造住宅或别墅区出售,被称为小产权房,规模巨大,法不责众。和城郊农民为自己索取更大补偿的违建房一样,因利益太大,虽然政府三令五申,但令不行禁不止,违建、抢建层出不穷、越演越烈。由于量大面广,对农村的小产权房和农民违建,政府虽不予承认和竭力封堵其发展,但对已建者往往采取默认态度。学界也有很大呼声让其合法化。但合法化是中国从今就放弃用途和规划控制,允许农民可以自行开发土地,转变用途,还是来一个新一轮的“过去承认,今后不许”的旧游戏,并没有人能给出回答。所以目前政府事实上是采取鸵鸟政策,撑死胆大的,饿死胆小的,混着往下走。这样,一方面,在远郊开发区和位于农村的国家重点工程建设区,地方政府以廉价征收缺乏话语权和抗争力的农民土地,造成部分农民生计无着甚或流离失所;另一方面,一些热点城市城中村和近郊征用土地的补偿已达一个家庭几千万乃至几亿元的巨额,还由于补偿标准不一引发了众多群体性事件。这一方面推动了贫富差距和社会不公平的扩大,一方面推动城市化的经济和社会成本急剧飙升。

  城市住宅用地则又是另一幅画面。在2004年以前,开发类土地获取采用的是现在一些人推崇的市场化方式。即在城市规划范围内,由开发商分别与城市土地使用权人或城郊农村集体土地的掌控者,个别谈判,达成协议后,向城市规划和国土部门申请土地变性。其中由开发商一方面直接支付补偿给原土地所有或使用权人,一方面为土地改变性质向政府上交定额土地出让金,取得土地开发权。这种取得土地的方式普遍造成了两个问题:一是开发商为了低价取得土地,采用种种方法搞定城市工厂等单位和农村集体组织负责人,再去攻关城市规划部门取得许可。许多有权势门路的人更是利用各种关系低价批取土地,牟取暴利,造成贿赂盛行和开发土地取得的大量寻租不公现象。二是一部分开发商低价获取、囤积大量土地,牟取暴利。在一些地方,甚至地方公益和公共设施用地,政府竟然反过来要从开发商手中购买。报上所载东方市领导干部集体土地窝案,就是这种政府去向囤地的开发商高价买地而出现的群体受贿事件。现在一部分开发商囤积的协议转让土地,已经坐地升值几亿几十亿乃至几百亿,但仍可轻易地搞定关系,把土地至今未开发完毕的责任推给政府相关部门单位。因此,从这个意义上说,2004年推出的城市住宅和商业开发土地一律要走招、拍、挂程序的政策,本来是遏制腐败、制止开发土地分配不公的积极举措,当时也受到了社会上的普遍欢迎和支持。但是,在住宅用地实行招拍挂之后,很快使各地方政府尝到甜头,并迅速成为一些大都市和发达地区地方政府的重要财源。这样,地方政府对住宅用地市场的垄断和越拍越高的地价特别是“地王”,以及他们对土地财政不断加深的依赖和与开发商相互依存的分肥关系,又成为舆论一致抨击的靶子。

  现在,虽然土地财政受到广泛的批评,但是应当说,替代性的解决方案并没受到认真的讨论。目前学界和媒体上对地方政府土地财政的批评一般是从中央地方财权事权的划分角度,认为解决土地财政主要是要解决分税制度以来地方财力不足的问题。这实际上偏离了解决问题的正确思路。因为卖地收入最多的并不是贫困地区,而是最富裕因而土地价格最高的一线和热点城市。同时,这也完全没有正面回答住宅用地的供给问题。现在一般认为,打破地方政府对土地的垄断,最好办法是允许农村的集体建设用地直接入市。政府文件和试点已经朝这个方向移动。但农村集体建设用地主要是农民的宅基地,它们分散在农用地当中,并不能单独进行城市化建设。而且,如果把因城市化扩张占用的农村土地的全部增值收益给城郊农民,这不仅在总体上带来另一端的严重分配不公问题,而且并不能降低城市化的成本。因为城市化主要是非郊区农民向城市的转移。同时,由于获利的郊区农民并不会去承担城市基础设施建设的费用,这还会进一步推升城市化从而城市住宅的成本。

  综上可见,城市住房供给问题的本质是土地问题。因为只要有了土地,住宅就可以象其它普通商品一样,源源不断地大规模生产出来。而且这里稀缺的不是一般意义上的土地。农民宅基地从来占用更大的土地,(如一个农户宅基地一般要占几百平方米土地,但城市一户居民连同附属基础设施用地一般也不会超过几十平米)。因此城市化就住宅用地而言是土地的节约和集约使用。但没有基础设施、交通不便的土地对城市居民来说几乎不具有任何价值。城市化稀缺的是城市土地,即地理位置在城市周围、基础设施完善、交通便利、规划为住宅区的土地。这时土地的价值不取决于它的自然属性如肥沃程度,而取决于环境外部性。因此,解决城市住宅问题的本质是在市场经济的条件下如何合理分配住宅用地的增值,使这种增值比较均等地分布在全体城市居民包括移居就业者家庭,而不是象现在这样,增值的大头被地方政府、开发商、少数幸运的城郊农民和拥有多套房的富裕阶层所瓜分,以至普通工薪阶层特别是外来移居就业者只能在高房价面前无奈绝望。那么,住宅用地的供给是否只有政府高价卖地的土地财政和少数城郊农民食利自肥这两个极端呢 下面我们来看日韩通过正反两方面的摸索而走出的住宅土地供给的成功之路。

  

  日本城市住宅用地的正确定位和成本控制

  

  日本在1960年代之前土地流转是私有制基础之上的市场调节。战后恢复期结束,1950年代后期执政的池田内阁提出国民所得倍增计划(GNP10年内翻一番),加速经济发展成为日本基本国策。这虽然带来日本经济高速发展,但住房等民生问题日趋严重、社会矛盾激化。执政党内对国家发展战略出现巨大分歧,唯经济发展观受到质疑。在佐藤荣作为代表的党内新主流势力推动下,建设省于1960年发布《宅地综合对策》,国会又于1963年通过《新住宅市街地开发法》。其总则规定,为了国民生活的安定,在住宅需求显著增长的地区,政府有责任为国民提供设施完善、环境良好的住宅用地,(点击此处阅读下一页)

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