魏礼群:积极稳妥推进大部门制改革

选择字号:   本文共阅读 519 次 更新时间:2011-06-16 16:37:51

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魏礼群  

  

  党的十七大提出要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”,对推进行政体制改革提出了新要求。党的十七届五中全会进一步强调要“坚定推进大部门制改革”,充分体现了中央进一步整合机构设置、优化政府组织结构的决心。在“十二五”开局之际,我们要深刻领会党中央的战略部署,提高认识,总结经验,积极稳妥推进大部门制改革。

  

  一、推进大部门制改革具有重要意义

  

  实行大部门制,就是在行政机构设置中,把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行,减少部门职责交叉事项和多头管理,变部门之间协调为部门之内协调。这既可以精简机构,又可以减少部门间的协调困难,还可以提升政府的公共行政效能和水平。

  推进大部门制改革是完善社会主义市场经济体制的必然要求。经过30多年的改革开放,我国基本建立起社会主义市场经济体制,为经济社会发展注入了强大的活力。但无庸讳言,制约科学发展的行政体制机制因素还相当突出。主要是:机构设置中部门过多、管理分散,部门职责交叉、政出多门,权责脱节,既不利于政府职能的正确行使,也不利于市场作用的充分发挥,妨碍资源优化配置和经济社会健康发展。“十二五”时期,促进科学发展,加快经济发展方式转变,对完善行政体制提出了更高的要求,迫切需要加快推进政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开。大部门制改革,有利于加强和改善宏观调控,减少对微观经济的干预,可以为完善社会主义市场经济体制打开更广阔的空间。

  推进大部门制改革是实现中国特色行政体制改革目标的重要任务。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》郑重提出:到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。推进大部门制改革是实现上述“三个转变”、建立完善中国特色社会主义行政管理体制的重要任务。大部门制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式,有助于克服行政体制机构重叠、职能交叉,权责脱节、职责不清,推诿扯皮、效率低下等弊端,能够形成统一、规范、透明、高效的行政运行机制和政府管理制度,从而顺利实现到2020年建成中国特色行政体制的既定改革目标。

  推进大部门制改革是适应加强和创新社会管理的迫切需要。伴随经济体制的深刻变革,我国经济结构战略性调整不断推进,以公有制为主体的多种所有制经济共同发展,由此带来了各种群体利益关系和利益格局的新变化,特别是产生了许多新的社会阶层、新的社会需求、新的社会心态、新的社会矛盾等。比如,在城乡人口流动大潮中我国有2亿多农民工,如何加强城乡统筹,切实解决农民工问题,就需要加强综合部门的协调管理与服务。社会结构演变,对政府加强和改进社会管理提出了新课题,对政府治理能力和保障能力提出了新要求,需要行政改革提供体制支撑。实行大部门制改革有利于加强与创新社会管理,从而有利于加快健全中国特色社会管理体系。

  推进大部门制改革是实现政府管理科学化的必由之路。实行大部门制改革,不仅可以优化政府组织结构和行政运行机制,而且可以推进决策科学化、民主化、规范化,提高决策水平,还可以整合公务员队伍、优化人员结构,因而是推进政府管理科学化的过程。可以说,大部门制改革是加强政府自身改革和建设的必由之路。从国际上看,发达国家无论大小,一般都是实行大部门制,政府部门大都保持在15—20个之间。实行这一体制的国家,行政成本较低,行政效率较高。我国推进大部门制改革,有利于建设高效、节约、责任型政府,提高政府管理科学化水平。

  总之,推进大部门制改革,无论是对建立健全社会主义市场经济体制,加快传统行政模式向现代行政模式转变,还是促进上层建筑更加适应经济基础、推动科学发展,都具有十分重要的意义。

  

  二、大部门制改革进展情况与存在的问题

  

  党的十七大以后,从中央到地方都进行了大部门制改革的探索,并取得积极进展,成效初步显现。实践已经并将继续证明,实行大部门制是正确的选择,是我国行政体制改革的基本方向。

  从中央层面来看。以2008年3月15日十一届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案为标志,在半年多的时间里就完成了国务院机构改革的任务。首先,进一步调整了国家发改委、财政部、中国人民银行等部门的宏观调控职能,建立了比较健全的协调机制和宏观调控体系。其次,整合和加强了能源管理职能,设立了高层次议事协调机构国家能源委员会,组建了统管能源事务的国家能源局。再次,把有关部门部分和全部相同及相近的职能加以整合,组建新的大职能部门。整合国家发改委、国防科工委、信息产业部、国务院信息办的工业与信息职能,组建了工业和信息化部;整合建设部、交通部、民航总局的有关职能,组建了交通运输部;整合人事部、劳动和社会保障部的职能,组建了人力资源和社会保障部;整合环保职能,组建了环境保护部;集合住房与城乡建设管理职能,组建了住房和城乡建设部。此外,梳理了一些政府机构行政职能关系,对一些国家局的设定和归口进行了符合实际的大部门制改革。这次改革共调整了15个机构,减少了4个正部级机构,为大部门制改革进行了积极探索,积累了重要经验。

  从地方层面来看。3年多来,各级地方政府按照中央部署,进行了以大部门制为取向的新一轮机构改革,合理地调整机构设置和综合部门设置。全国省级机构改革从2008年10月中央批复上海市改革方案开始,到2010年年初基本完成。各地积极探索成立大部门,多数省份的政府组成部门有所减少,有的省整合力度较大。全国市、县级从2009年年中开始启动大部门制改革,到2011年初副省级、地级市已完成改革工作,县级改革也大体进入完成阶段,但要全部完成改革任务还要一定时间。全国乡镇机构改革在2009年3月开始,共有34600多个乡镇参加改革,预计到2012年结束。各级地方机构改革都以大部门制改革为抓手,进行了有益尝试。

  总的看来,大部门制改革在全国进展顺利,初步实现了精简机构和整合部门职能的目标,在一定程度上缓解了以往多部门之间职责重叠、交叉等问题,优化了政府结构和运行机制,提高了行政效率和政府管理水平。特别是一些地方政府大胆创新部门设置,丰富了改革实践。一是,中央政府改革积极稳妥,及时、有力地应对汶川地震等特大自然灾害和国际金融危机的巨大冲击,证明了改革所取得的初步成效。二是,一些省市机构改革整合部门职能收效明显。例如,海南省组建大旅游部门、重庆市组建大农业部门,都受到社会好评。三是,一些城市探索大部门制有实质性突破。例如,深圳市将民防委办公室、安委会办公室、地震局、核应急办、应急指挥中心等机构整合成为“大应急办”,运行顺畅;广州市整合原市容环卫局、市政园林局、市建委、市爱卫办、市城管局的有关职能,成立了广州市城市管理委员会和城市综合执法局,由“多龙管水”走向“一龙治水”。四是,有的县级实行大部门制力度更大。如广东省佛山市顺德区,把41个党政机构整合为16个,这项改革已在佛山市各区推行。

  但是,我们也要看到,大部门制改革尚处于探索之中,在实践中也遇到了一些问题。其一,改革牵涉多个部门权责关系,推进难度较大。由于思想认识上的差异,有的上级部门对撤并其下属系统机构施加压力,有的改革由于权利关系的制约而推迟,导致改革进程放缓。其二,已进行大部门制改革的,还没有完全实现从“物理组合”到“化学反应”。有的机构虽然划归到一起,但融合程度不到位,“名合而实不合”,一些部门在新体制下仍然保持了独立性;有些新组建部门还处在磨合期,工作机制没有能够相应建立起来,有些大部门职能作用还没有发挥出来。同时,不少公务员素质和能力也难以适应大部门的需要。其三,已经实行大部门制的,职责分工尚未完全落实到位,应该整合的机构职能有些还没有完全到位。这些问题,需要深入研究,认真加以解决。

  

  三、积极稳妥推进大部门制改革的思考

  

  “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。当前,积极稳妥推进大部门制改革,为科学发展和社会进步提供体制性保障,任务十分艰巨。我们要继续解放思想,以更大的决心和勇气推进改革创新,争取大部门制改革取得积极进展。

  提高大部门制改革重要性的认识,增强改革的自觉性和坚定性。政府组织机构是政府履行职能的载体。只有完善政府组织机构设置,才能有效发挥政府整体功能和提高行政水平。推进大部门制改革,是上层建筑更好适应经济基础的迫切要求,是建设现代化政府、服务型政府和人民满意政府的关键之举。我们要切实提高对大部门制改革重要意义的认识,从深化行政体制改革和推进国家现代化的高度看待大部门制改革,正确认识改革中遇到的各种矛盾,以更大的决心和勇气继续推进这项改革。

  加强大部门制改革顶层设计,增强改革的系统性和整体性。推进大部门制改革,是一个系统工程,涉及体制改革的全局,需要整体把握,系统思考,深化战略研究,精心设计谋划。特别要把握好大部门制改革与其他改革之间的关系,加强统筹协调,搞好总体部署。一是紧紧围绕建设服务型政府和理顺职责关系,按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的要求,从全局和战略上研究大部门制改革的目标,做到阶段性目标与长远目标相结合。二是加强改革的配套设计,明确改革优先顺序和重点任务,整体设计与分步实施相结合,全面推进与重点突破相结合,妥善处理改革牵涉到的各种利益关系。三是认真研究总结国外国内经验,特别是近几年我国推进大部门制改革的新鲜经验,深入分析“十二五”时期和未来10年有条件实行大部门制改革的领域,在更大的范围推进这项改革。四是先易后难,有计划、有步骤地推进改革。要充分考虑需要与可能,把推进大部门制改革的进取精神与严谨求实的科学态度结合起来,积极稳步地加以推进。

  深化大部门制改革理论研究,增强改革的前瞻性和指导性。对于大部门制改革理论,我国理论界和实际部门已进行了一些探索,对改革起到了一定的理论支撑和实践指导作用。但总体看来,由于我们对大部门制理论与实践研究的时间比较短,研究深度和广度还有限,对于它的基础条件、支撑条件还缺乏深入的理解,还不能完全满足实践发展的需要。当前,迫切需要研究适合我国新阶段实际情况的机构改革的特点和规律,迫切需要研究中央与地方各级政府的行政职能和组织结构,政务管理部门、社会事务管理部门、经济事务管理部门的总体数量及相互关系,决策部门、执行部门、监督部门的法律关系等。同时,还需要对改革中涉及的一些重点难点问题,进行深入的理论研究和实践总结。大部门体制反映了现代行政管理体制发展的趋势,但也受到一国经济社会发展水平和行政管理传统的深刻影响与制约,要在准确把握我国国情的基础上,深入研究国外做法,吸取对我们有益的经验。当然,对国外成功经验,我们既要学习与借鉴,也要做到有扬弃。

  强化大部门制改革法制建设,保障改革的持续性和稳定性。探索实行职能有机统一的大部门制,是行政体制和政府管理的创新,推进大部门制改革并巩固其改革成果,都需要法制保障。如果没有法制做保障,仅靠行政力量是很难持续推进的。即使仅靠行政力量在比较短的时间内能够推进,但改革成果也很难长期保持下去。这方面过去是有深刻教训的。例如,真正实现中央与地方行政管理体制的规范化和制度化,还应适时修改宪法和组织法,尽快制定相应的《中央与地方关系法》,对中央政府与地方政府的职责权限做出更加明确细致的规定,使适当的集权与必要的分权具有法定性的保障。因此,加强大部门制改革的法制建设,保障改革措施的持续性、稳定性,应当成为下一步改革的重要任务。

  突出大部门制改革重点难点,增强改革的突破性和实质性。推进大部门制改革的关键在于两个方面:一是要抓住转变政府职能这个核心,实现组织机构从“硬件压缩整合”到“软件更新升级”;二是要建立健全部门间的协调配合机制,理顺上下部门、平行部门间和部门内部的关系。这两个方面是改革的重点,也是难点。从公共行政理论来看,机构职能的合理配置是行政体制的基础?蒲У幕股柚檬侨媛男姓澳艿谋VぁT诖蟛棵胖聘母锕讨校纫悸侵澳艿目蒲渲茫忠悸腔沟目蒲柚谩R虼耍畲笙薅鹊乇苊庹澳芙徊妗⒍嗤饭芾怼⒃鹑尾磺宓奈侍猓托枰徊阶渲澳埽哟蠖曰拐系牧Χ龋⒔∪舷虏棵拧⑵叫胁棵偶浜筒棵拍诓啃髋浜匣疲乇鹗切枰晟乒ぷ髁鞒袒啤!笆濉逼诩洌Φ蔽迫龇矫娼写蟛棵胖聘母铩R皇俏品窬梅⒄狗绞阶洹⒓涌炀媒峁拐铰孕缘髡⑹凳┞躺⒄购痛葱虑铰越谢沟恼虾椭澳艿慕缍ǎ绦晟拼蠼煌ā⒋竽茉垂芾淼雀母铮欢俏品窈透纳泼裆⒔⒔∪竟卜裉逑到谢沟恼虾椭澳艿慕缍ǎㄍ晟拼笫谐〖喙堋⒋笫称钒踩⒋笊缁岜U喜棵诺雀母铮蝗俏萍忧亢痛葱律缁峁芾淼确矫娼谢拐虾椭澳艿慕缍ǎ涌焐缁峁ぷ鳌⒂惫芾淼雀母铩5鼻埃χ氐愦踊股柚谩⑷嗽北嘀啤⒍游樗刂实确矫嫒胧郑惺导忧亢统涫嫡纳缁峁芾碛牍卜癫棵拧

  

  (作者:国家行政学院常务副院长)

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