蔡昉:刘易斯转折点与公共政策方向的转变

——关于中国社会保护的若干特征性事实
选择字号:   本文共阅读 1804 次 更新时间:2011-02-18 14:32:04

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  摘要:改革开放以来,农村劳动力大规模转移和城镇就业的持续扩大,使城乡居民从就业收入的增长中分享了高速经济增长的成果。与此同时,由于社会发展相对滞后于经济发展,对普通劳动者和家庭的社会保护机制尚不健全。随着刘易斯转折点的到来,一方面,居民大大提高了对更加充分、均等的社会保护的制度需求;另一方面,一直以来政府推动经济增长的激励,正在转变为提供更多、更好、更均等的公共服务,进而加强对城乡居民社会保护的激励。从劳动立法、劳动力市场制度建设、社会保障体系的包容性以及户籍制度改革等角度进行的经验分析,验证了政府特别是地方政府对刘易斯转折点到来的政策反应。在对未来一段时期公共政策走向进行预测,并概括关于公共政策乃至政府职能重点向社会保护转变的若干特征性事实的基础上,作者给出了提高地方财政能力等相应配套改革的政策建议。

  关键词:刘易斯转折点;社会保护;公共政策

  作者蔡昉,经济学博士,中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员(北京100732)。

  

  一、引言

  

  在1978-2008年的改革开放期间,中国实现了年平均近10%的GDP 增长率和8.6%的人均GDP 增长率。这个高速经济增长以及相伴随的产业结构变化,创造了更多的就业机会,改变了就业结构,城乡居民通过扩大劳动参与率和获得更高的工资水平而受益。在同一时期,以不变价格计算,农村居民人均纯收入提高了6.9倍,年平均增长率为7.1%;城镇居民人均实际可支配收入提高了。2倍,年平均增长率为7.2%(图1)。在高速经济增长的过程中,政府也实施了大规模的农村扶贫项目,并在推动城乡就业扩大的同时,加强了劳动力市场规制,初步建立了社会保护机制,为劳动力市场上的脆弱群体提供了基本安全网。但是,总体来说,政府在这个时期的积极作用,主要体现在推动经济增长本身,政府在促进社会发展方面的作用,虽然并非乏善可陈,但是并不像在经济领域那样引人注目。

  无论是中外学者还是中国领导人,在肯定了作为经济发展绩效的自然结果——社会发展方面成绩的同时,也都观察到了社会发展的相对滞后,以及该领域存在的诸多问题及其相关的社会风险。一个广为引用的官方说法是,国际经验特别是拉丁美洲国家的经验显示,中国当前所处的中等收入发展阶段,是一个社会风险高发期。社会发展中存在的问题,大量地反映在社会保护机制的不健全、不充分上。按照社会保护通常所包含的内容,我们可以把存在的问题概括如下。第一,相对于经济增长的成绩来说,社会发展严重滞后,造成实际社会保护水平与需求相比严重不适应。第二,政府在提供公共服务从而构建社会保护机制方面的作用,不像在推动经济发展方面那样有力。第三,城乡居民在获得包括社会保护在内的公共服务的权利和机会上,存在巨大差异。可见,除了社会保护整体水平尚低之外,这个领域存在问题的核心在于城乡居民之间在享受公共服务上的巨大差异,导致对农民、农民工及其家属的社会保护缺失。

  在解释贫困国家和富裕国家的经济社会政策差异,特别是发展中国家的城市偏向政策,以及歧视农业、农村和农民的经济和社会政策倾向时,一种理论从政治经济学视角出发,认为发展中国家农村居民人数虽然众多,但居住分散,在集体行动中也容易产生免费搭车现象,在政策制定中的影响甚微。因此,政策往往向城市居民倾斜。另一种观点认为,发展中国家的政府看到了推进工业化进程的必要性,因而是把城市偏向政策作为一种加快发展的战略手段加以实施的。可见,社会保护中的不充分和不均等,不仅是政府财力的制约,还有政府供给的激励问题,而这些问题会随着经济发展阶段的变化而变化。因此,揭示上述政策倾向受发展阶段影响,对于判断中国社会保护政策变化趋势,将会有所助益。

  在改革开放过程中,中国政府在推动经济增长方面不遗余力,而且效果显著,因而成为发展型政府的典型案例。大多数研究都是从地方政府的财政动机着眼,解释这种政府行为。如果我们从中国特有的政府体制出发,扩展发展型政府等有关假说,不仅可以更加令人信服地解释中国政府推动经济发展的激励,更有助于解释在经济发展阶段发生变化之后,社会保护政策上出现的新趋势,进而对中国社会保护的前景做出可信的判断。本文将论证,在出现劳动力短缺现象的刘易斯转折点到来之后,激励中央和地方政府促进经济增长的动机,将相应地转变为提供更好的公共服务,进而提高社会保护水平和均等化程度的动机。

  本文的其余部分将按照以下方式组织。第二部分描述中国经济发展正在经历的一个重要阶段——刘易斯转折点,以及给劳动力市场格局带来的新变化。第三部分讨转折点到来的条件下,政府职能将向加强社会保护的方向变化,同时阐释这种转变的激励机制。第四部分通过对社会保护的经验研究和叙述,论证这个政府职能转变假说。第五部分进行总结,对中国社会保护的若干特征性事实做出一般的概括,并就改革的主要方向和领域提出政策建议。

  

  二、刘易斯转折点与劳动力市场格局

  

  改革开放之前,长期的城乡分割,特别是在没有生产要素市场的条件下,农业中积淀了大量剩余劳动力。不过,由于激励机制的缺乏,农业劳动中(大锅饭)盛行,劳动力剩余并没有显现出来。实行家庭承包制后,劳动监督中的激励问题得到解决,农业生产积极性得以激发,劳动力剩余现象开始严重显现。对20世纪80年代中期的估计,农业中大约30%-40%的劳动力是剩余的,绝对数约为1亿到1.5亿,%这种现象持续到1990年代。随着乡镇企业的发展,剩余劳动力在1980年代首先大规模向农村非农产业转移。进而,随着城市非公有经济的发展,特别是沿海地区外向型经济在1990年代的加快发展,束缚劳动力流动的制度障碍逐步被打破,农村劳动力跨地区流动成为中国经济社会变迁的一个显著特色。这使得中国这个时期的经济发展,在具有自身特色的同时,可以用刘易斯始创的二元经济发展理论加以刻画。

  20世纪末和21世纪初,在中国争取并加入世界贸易组织,进而融入经济全球化的过程中,劳动密集型制造业获得了国际竞争力,更进一步促进了农村劳动力的流动,形成人类和平历史上最大规模的迁移现象。据国家统计局的调查,截至2008年底,全国从事非农就业6个月以上的农民工总量为2.25亿人。其中,跨乡镇流动就业的1.4亿,占农民工总数的62.3%;在本乡镇范围之内从事非农就业的8500万人,占农民工总数的37.7%.2009年外出农民工总数进一步增加到1.45亿(表1)。在人口转变进入新阶段导致劳动年龄人口增长速度递减,以及经济增长对劳动力需求持续扩大的背景下,这种大规模劳动力转移的结果必然是农业剩余劳动力显著减少。

  在20世纪90年代末,中国城镇就业遭遇到亚洲金融危机和宏观经济低迷的严重冲击。当时许多城市企业陷入困境,国有企业被动地进行了激进的就业制度改革,即一部分长期享受(铁饭碗)的国有企业和城镇集体企业职工,遭遇了失业和下岗。然而,那次严峻的就业冲击也加速了劳动力市场的发育,在政府积极就业政策的帮助下,更加多样化的就业渠道最终吸纳了失业和下岗职工,化解了长期存在的冗员问题,使大多数受冲击职工实现了再就业。从表1中的第三、四列数字看,不包含农民工在内的城镇就业始终稳定增长,但是,就业结构却发生了明显的变化,各种新兴部门乃至非正规部门成为吸纳城镇就业的主体。

  为了缓解20世纪90年代末的就业压力,从1999年开始,高等学校大幅度扩大了招生规模,并持续至今。1998-2008年期间招生数的年平均增长率为18.8%,比1988-1998年期间4.9%的年增长率高出13.9个百分点。2008年普通高校招生人数达到608万。扩招的结果必然是新增劳动力中高校毕业生比重提高,即每年有一个日益增加的大学毕业生群体寻求就业岗位,并以此改变了整体劳动力的教育水平构成。2009年,全国有611万应届大学毕业生,其中很大部分需要直接进入劳动力市场,同年在公共就业服务平台求职的劳动者中,有9.4%是应届大学毕业生。

  随着经济增长导致城乡就业的扩大,表现为农村剩余劳动力和城市冗员的隐蔽性失业现象逐渐被消除,并从2004年开始出现了全国性的劳动力短缺。在2010年成功地应对了金融危机并实现经济复苏之后,这个劳动力短缺现象更加突出。与此同时,普通劳动者的工资显著提高。在图2中,我们给出了粮食生产中雇工日工资,农民工、制造业和建筑业月工资,可以发现所有这些部门,以1998年不变价计算的工资水平都有显著的提高,而且2004年以后的提高速度明显加快。按照刘易斯的定义,这就是劳动力需求增长速度超过供给增长速度的转折点。

  关于中国是否迎来了刘易斯转折点,学术界和政策研究领域都存在着针锋相对的两种意见。在赞成的意见中,笔者及其同事做了大量经验研究,从不同角度进行了论证。学术界否认刘易斯转折点到来的意见中,表达观点的居多,而经验研究的文章比较有限。

  政策制定者则认为,承认刘易斯转折点,就意味着否定劳动力供给大于需求这个基本判断,担心就业及其对劳动者的保护在中央政府的优先次序中降低位次。实际上,这种担心是不必要的。下面,我们可以从不同劳动者群体的角度,具体分析在刘易斯转折点之后,中国仍然面临的就业和社会保护挑战。在经历2008年和2009年全球金融危机期间,中央政府提出关注三个群体,即农民工、城镇就业困难人员和大学毕业生的就业问题。实际上,这三个群体面临的就业困难性质不尽相同。

  首先,农业不再是剩余劳动力的蓄水池,农民工日益成为城市部门具有刚性需求的劳动力供给来源,!但是,他们成为周期性失业的潜在承受者。在遭遇全球金融危机对中国实体经济冲击期间,农民工从大规模返乡,到回城寻找工作,再到出现新一轮民工荒,反映了其就业受经济周期影响的程度。尽管农民工的就业环境愈益改善,特别是在出现劳动力短缺的情况下工资水平得以不断提高,但由于他们没有获得打工地的城市户口,因而面临着社会保护不足的困扰,就业和收入不稳定,社会保障覆盖率畸低,在遭遇就业冲击时难以获得就业扶助。根据国家统计局2009年的调查,农民工参加养老保险的比例为9.8%,参加医疗保险的比例为13.1%,而参加失业保险的比例只有3.7%.

  其次,城镇就业困难人员,特别是那些经历过下岗失业,在政府帮助下重新就业的城市劳动者,虽然作为城市户籍人口,可以享受较多的政策扶助和社会保护,但是,由于在特殊的年代中形成的人力资本禀赋,使得他们在适应产业结构变化的环境时遇到较大困难,将长期处于结构性和摩擦性自然失业的威胁之下。由于失业保险金乃至最低生活保障补贴的发放,是按照社区进行的,在这类低水平社会保护的获得上没有什么问题,但是,由于他们中的很大一部分处于非正规就业状态,基本养老保险的覆盖水平仍然偏低,依然处于社会保护不足的境地。例如,由于近1/3的城镇劳动者处于非正规就业状态,2008年城镇就业人口中,只有54.?9%参加了基本社会养老保险。

  最后,作为青年就业群体中越来越大的一个组成部分,大学毕业生就业难、失业率高等现象,成为社会关注的焦点。虽然大学生就业困难在一定程度上被夸大了,即很多大学生就业于非正规部门,就业不稳定且收入低,缺乏社会保险,因此,事实上他们并非没有就业,而是就业满意度低。不过,大学生就业困难及社会保护不足的问题确实存在,例如,根据2005年1%人口抽样调查数据的估算,大学专科毕业生的调查失业率为8%,本科毕业生为6.1%,皆高于平均5.2%的城镇平均水平。此外,在非正规部门就业的一个连带问题是,许多大学毕业生虽然在城市居住下来,却不能获得工作地的户口,因此被许多社会保护项目所遗漏。由于收入低,又不能享受城市保障性住房,许多毕业生聚居在城市某些社区的简陋住房中,形成一个缺乏社会保护的城市边缘人群体。

  

  三、政府职能、政府作为及其转型

  

  如果说通过经济增长劳动者增加了收入,城乡居民从而提高了生活质量,主要得益于劳动力市场的发育并推动就业的扩大,那么旨在通过劳动力市场制度和社会保障制度的建设,降低劳动者面对的就业和生活风险的社会保护水平的提高,则有赖于政府发挥更大的作用。中国政府推动经济增长的积极作用及其效果,得到全世界的广泛认可。这种积极作用能否转换到社会发展领域,关系到在经济发展新阶段上,人民群众对社会保护机制提出的要求能否得到满足,(点击此处阅读下一页)



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文章来源:《中国社会科学》2010年第6期

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