刘道玉:问责高官与引咎辞职

选择字号:   本文共阅读 1275 次 更新时间:2011-02-16 09:49:53

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刘道玉 (进入专栏)  

  

  官在中国是一个特殊的称谓,在古代被称为官的人,都是为皇帝服务的大臣们,即所谓的“官,吏事君也”。在新时代,按照《现代汉语词典》的解释:官是指“政府机关或军队中经过任命的、一定级别的公职人员,在我国现多用于军队和外交场合。”但是,不管对官的定义如何诠释,官与民总是相对应的,或是相对立的概念。

  中国是一个重官的社会,正像台湾国学大师钱穆先生所形容的:“中国的读书人,无有不乐意从政的。做官便譬如他的宗教。”中国没有本生的宗教,绝大多数人也不信教,但做官却成了他们的宗教,可见做官在他们心目中具有多么重要的位置。为什么中国人乐意做官呢?官总是与某种权力和利益联系在一起的,民间流传的“一人得道、鸡犬升天”,“夫荣妻贵”,“老子英雄儿好汉”等,都反映了官员的特殊地位,其荣誉和特权甚至会延续到子孙后代。在中国,官本位思想代代相传,而他们的家族和后代也有特殊化的思想。古有纨绔子弟,今有高干子女,他们也沾染了这种特殊化的思想。最近,爆发出来的李启铭醉驾撞死人事件,导致河北大学女生一死和一重伤。事故发生后,肇事者扬长而去,并高喊:“我爸是李刚”,表现出了“官二代”的蛮横与骄狂。

  于是,为了进入仕途,可谓是八仙过海,各显神通了。有的人学会了拍马溜须,拼命地往上爬,为的是当官;结党营私,拉帮结派,为的是垒建官员的山头;投奔高官家庭,充当乘龙快婿,立马可以当高官;有的人行贿受贿,为了买官卖官;考研读博热的兴起,也是为了进官府,难怪很多博士都进入了官场。权力是一把双刃剑,既可以实现中国传统知识分子“以天下为己任”的人生抱负,也能够“以权谋私”,滋生贪污腐败分子。这正如美国纽约大学丹尼斯·朗所说:“权力可以使人崇高,正像使人腐败一样。”

  官员是分等级的,我国古代官衔的类别纷繁,人所众知的有三公九卿制,九品十八级制等。根据《中华人民共和国公务员法》规定,国家公务员分12级18个类别。在官员中,又分为高干(高官)和一般干部(普通官员),他们在政治、待遇和生活上都是有显著区别的。什么是高干呢?所谓高干,即指高级干部,也就是高级官员。按照传统的划分,凡地(地方专员公署)、师(军队)、局(国家部下属机构)及以上级别干部,皆称为高干。

  那么,高干会享有什么样的待遇呢?在政治上,他们享有参加内部会议,听取内部传达报告,阅读内部文件的权利;在工作上,他们处于承上启下的关键位置,享有较大的决策权、执行权、管理权和建议权;在经济上能够获取相当高的工资和职务补贴;在福利条件方面,在分配住房、汽车配置、电讯使用等方面,都享有特别的照顾,有的甚至配有专职秘书、警卫员、保姆、厨师和汽车司机等。在某些大医院,专门设有高干门诊和住院病房,那些豪华病房令人咋舌。在困难时期,高官享受特殊食品和商品供应,令普通民众叹观止矣。现今,国家高层领导人的待遇是没有公开的,实际上他们享受的各种特殊待遇是无所不包的,甚至在休假和旅行时连他们的配偶和子女也都陪同享受。

  问责制的产生是西方民主政治发展的必然结果,是对政府权力制衡的需要,使民众的合法权益得到保障。20世纪初,德国社会学家马克斯·韦伯提出了科层制(官僚制)理论,在初始阶段曾经获得成功。但是,随着政府的官僚主义化,以权谋私,漠视公众利益,追求奢侈浪费等弊端的频频发生,社会呼吁阳光机制,遂产生了对政府的问责制。中国的问责制,相对于西方国家要落后半个多世纪。2009年7月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》,这不仅不是问责制的法律,而且该暂行规定仅仅以办公厅行文,其权威性也遭到质疑。从一年多实施的情况看,人们怀疑它能起什么样的作用,有人评论说:“可能又是个摆设。”

  我国问责高官始于1970年代末。1979年11月25日,在渤海湾发生了渤海二号钻井船遭受特级大风而沉没,致使72名钻井人员葬身大海的事件。这是一起特大的安全事故,时隔9个月后,中央给康世恩记大过处分,从而开启了当代对高官问责的先例。康世恩是国务院副总理兼经委主任,主管石油战线的工作,他是被问责的最高官员。当然,这次问责仅仅只有象征意义,既没有降低他的级别和待遇,也不影响他行使各项权力。

  问责制适用于所有的官员,但重点应当是高官。为什么问责要首先从高官开始呢?道理很简单,越是级别高的官员,掌握的权力越大,如果他们犯了错误,所造成的损失也就越大。据有人回忆,自1949年到1980年代初,由于高层决策失误造成的经济损失高达1万亿,那时国家还很穷,经济规模也很小,居然造成这么大的损失,真是触目惊心!由此推断,在经济高速发展的今天,瞎指挥和浮夸风盛行的情况下,决策失误造成的损失,那就不知道该是当年一万亿的多少倍了!近年来,偶尔也有披露决策失误和浪费的案例,如七五到九五期间浪费金额高达4000到5000亿,国家电信网络的浪费是2000亿,公款消费每年吃掉了一个三峡的投资(1800多亿),中铁建公司投资沙特阿拉伯的工程项目将亏损40亿元,等等。对这些重大的经济案件问责了没有?肯定没有,最后都是以“难免交学费”为由,以慷国家之慨而不了了之,但实际上是挥霍民众的血汗。

  问责制应该由谁来问?在民主国家,主要是由国会或独立的检察部门来问,同时任何部门、媒体或个人也有问责的权利,这是不可被剥夺的。我国没有独立的检察机构,往往是问题暴露出来而且又掩盖不住的时候,才由上级问下级的责任,虽然下级或民众也有提出问责的,但人微言轻,是难于起作用包括。

  必须承认,我国目前的问责制的状况是不能令人满意的,主要问题如下:

  首先是问小而不问大,也就是只有大官问小官,而大官是没有人能够或是敢于问责的。例如,1988年1月24日拂晓,昆沪线上80次特别快车发生颠覆事故,造成88人死亡,62人重伤。事故后,时任政治局候补委员兼铁道部部长提出引咎辞职,但旋即被安排担任国家计委副主任兼台办主任。没过多久,他被提升为中央政治局委员、中央书记处书记兼任中宣部部长,长期掌控和主管被称为要害的意识形态部门。所以,这种引咎辞职只是障人耳目而已,不仅没有受到任何处分,反而是官运亨通,节节高升。

  其次是问而不罚,既不服人心,也不能警示后人。据《南方周末》调查,最近3年发生的8起因强行拆迁而自焚或被活埋事件的当事官员,没有一名受到问责或是追究责任的。难怪,有的官员甚至放言:“即使自焚,仕途是不会受到影响的。”世上最宝贵的莫过于生命,俗话说“人命关天”,连逼死人的事件都不问责,有悖于法治和正义。

  再次是问疏而不问亲,政策标准因人而异。在官场上,人事关系是错综复杂的,不管承认与否,但或明或暗存在着宗派和山头,是不争的事实。这正如陈独秀在《四言韵语·党外党内》中所言:“党外无党,帝王思想;党内无派,千奇百怪。”近年来,曾有些高官因为工作失误遭到问责,但是时隔不久他们个个官复原位。前北京市市长,因隐瞒SARS病的传播和采取措施不力而被免职,后又安排担任某省的省长。可是,任职不到一年多,又因为一起矿难造成重大伤亡,再一次遭到免职。然而,一年多后又被任命为中央直属机关工委副书记,级别和待遇一切照旧,从而创造了5年内两次免职两次复出的奇迹,这就使问责制陷入了十分尴尬的局面。

  为什么一而再被问责的高官,能够又一而再地复出呢?问题的关键是我国官员的终身制,一个人一旦被任用,只要不冒犯主要领导人,或者他有靠山,就会无忧无虑地把官继续做下去。即使能力差,政绩不佳,或是被问责,也会把他调到另一个单位任职,级别和待遇保持不变。因此,民众说:“中国的高官最好当,因为既不愁选不上,也不担心遭群众罢免,这当属干部制度上的腐败。”

  问责与引咎辞职、免职既有联系,但又有区别。引咎辞职是自觉的行为,而遭到免职处分是上级行政采取的惩罚措施。我国官场上,主动辞职的官员是极为罕见的,大部分是官样文章。例如,一个省长将要改任省委书记,或是调到其他地方任职,那么就象征性地提出辞职。这与西方民主国家是完全不同的,一个官员因为失职、失言、失体,或因政见不合,都会主动提出辞呈。为此,在西方国家引咎辞职的高官实在是多得不知其数,仅近年以来就有:德国总统克勒因阿富汗战争的不当言论而辞职;德国央行高官因种族不当言论而辞职;日本首相仅仅因民意支持率低,先后四年内有六位首相辞职;驻阿富汗美军司令、最高指挥官麦克里斯特尔将军,因发表有争议言论而辞职;英国因“报销门”有先后10名高官辞职;哈佛大学校长萨默斯因“女不如男”的失言而宣布辞职……如果依此来衡量,我国应该辞职的官员就可能是天文数字了。

  为什么我国问题官员不主动引咎辞职呢?最主要的问题是,那些问题官员缺少“二廉”,即廉政和廉耻,这些人既不能做到廉政,也没有廉耻感。毛泽东在建国初就提出:“治国就是治吏,礼义廉耻,国之四维,四维不张,国将不国。”我国谚语也说:“窃贼亦有廉耻之心。”辜鸿铭先生说:“人丧失了廉耻,所有的社会与文明就会在顷刻崩溃。”西方民主国家的高官一旦因失职或失言,都会主动引咎辞职,因为他们认为丧失了民心,再也没有履行职责的资格。可是,我国的多数问题官员,即便是民怨沸腾,只要上级不调动或免他的职务,他们是不会辞职的。

  例如,在国家教育部的统一部署下,前些年兴师动众地进行全国高等学校本科教学检查与评估。从揭发出来的大量事实证明,这是一次全面弄虚作假的评估,严重玷污了大学的声誉。作为教育部的部长,本应对这次假评估承担责任,引咎辞职。此外,在他任内,发生假义务教育、特聘教授假引进和大学的大量学术剽窃事件,他也当引咎辞职。但直到被全国人大常委第11次会议决定免去部长职务为止,他也没有提出引咎辞职。一个多月后他又被任命为中国工程院院长、党组副书记。依常理来看,他的免职是不正常的,年龄只有63岁,离任期还有3年,既是这一届政府中当选得票率低的,也是本届政府唯一提前下课的部长。消息公布后,人们奔走相告。可是,对这样一位政绩不佳的高官,为什么还要委以重用呢?而且是把他任命为一个高端学术领导机构的重要领导?

  又譬如,2010年3月人大开会期间,一名女记者在采访某省长时,居然发生了省长抢夺记者录音笔的事。虽然网上纷纷抨击省长的不端行为,但他拒绝向女记者赔礼道歉。我记得多年前,加拿大的一位部长在机场开了一句玩笑,他因此而宣布辞职。中国的这位省长的行为比加拿大那位部长严重得多,但他却稳坐省长宝座。如果这样的事发生在民主国家,那么这样的省长将会辞职,因为他已经丧失了在公众中的良好形象。

  问责与引咎是相辅相成的,没有问责就不会有引咎辞职,反之没有引咎辞职,问责也就没有意义了。在中国,既没有制定问责法律,更少见自觉引咎辞职的高官。缺乏问责,主要是两方面的原因:一是国家高层对问题官员姑息迁就,特别是没有异党制衡和媒体的监督,更是官官相护,因为他们毕竟是“同党同志”。二是问题官员缺乏廉耻的自觉性。那么,我国问题官员们为什么不肯引咎辞职呢?这犹如法国政治家夏尔·莫里斯·塔列朗所说:“在世界上,在向所有的告别中,再也没有与权力告别更令人痛苦的事了。”如果用塔列朗的话来形容中国的官员,那恐怕是最合适不过的了,如果辞职,那岂不是背叛了“做官就譬如他的宗教”的信仰了吗?

  近年来,我国群体事件频频发生,决策失误连连,各种重大灾难不断,贪官“前腐后继”,问题官员越来越多。面对我国官场日益严重的状况,应该怎么做到像毛泽东所说的“治吏”呢?治病一定要找到病因,治吏也必须从问题官员产生的源头上根治。从体制上看,没有监督的权力必然导致滥用权力,官员不受监督,也必定会产生腐败。因此,政治体制改革乃是防止各种腐败的关键措施,其中包括民主选举各级政府官员,实行各级官员及其直系亲属财产申报和公示制度,开放新闻和言论自由,各级官员必须接受媒体和民众的问责和监督。各类问题官员一旦披露,不辞职就罢免。对于受到问责的官员,不得重新任命,更不能委以重用。如果需要任用,必须召开听证会和公示,在获得民众赞同的情况下,方可安排适当的工作。更重要的是,对受到问责的官员也必须打破铁饭碗,他们必须自食其力,以平等的方式竞争相应的职务,不能以任命的方式重新出山。改革开放以后,民众的铁饭碗统统都被政府打破了,为什么政府官员的终身制不能打破呢?

  总之,我国官员的问责制必须走向经常化法治化,而问题官员的引咎辞职也必须人格化并成为常态。国家绝不能袒护或迁就问题官员,只有从严治政,才能达到真正治吏的目的。

  

  (作者系原武汉大学校长。)

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文章来源:《领导者》总第37期(2010年12月)

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