郑永年:开放是中国政改的生命

选择字号:   本文共阅读 2720 次 更新时间:2011-08-16 13:41

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郑永年 (进入专栏)  

在近年来学界和政策界对中国模式的讨论中,大多数聚焦于中国经济发展模式的讨论,有意或无意回避对政治模式的讨论。不过很显然,不了解中国政治模式,就很难理解其经济模式。在中国社会文化形态中,政治因素对中国模式的影响,远比经济因素强有力得多。

实际上,改革开放以来中国所形成的经济发展模式,是政治推动的结果,政治模式是中国模式的核心。但在对政治模式的讨论不能深入的情况下,很难对中国模式有一个比较客观的认识。缺少对政治模式的认识也是当前中国政治改革不能深化的一个主要根源。

在不知道政治模式应当怎样的情况下,就很难明了政治改革应当做什么、怎样做。

中国政治模式的核心,可以用两个字来概括,即“开放”。人们所说的“开放”,一般指的是向其他国家的开放。但在政治领域,“开放”指的是政治过程的开放,即政治过程向不同社会群体开放。在这个意义上,“开放”又可引申出“参与”,就是社会不同群体参与该政治过程。没有开放,就没有参与。

“开放”与“参与”既是对中国文化环境中传统政治模式的反思,更是对改革开放以来中国政治实践的总结。历史经验表明,中国政治的兴衰和政治过程的开放度紧密相关。当政治开放的时候,社会就有参与的机会,政治就兴旺;反之,当政治封闭的时候,社会就变得和政治毫不相关,政治就会衰落。

从文化角度理解中国政党制度

在漫长的中国历史中,开放是中国文明最主要的特征。和其他宗教文明不同,中国文明的主题是世俗主义。宗教文明的一个最大特点就是排他性(exclusive),而世俗文明的最大特征就是包容性(inclusive)。包容性的代名词就是开放,就是说中国文明向其他文明开放,不排斥其他文明。

这个开放的文明体现出来的政治模式则是皇权。较之西方近代民族国家之前的封建体制,中国皇权体制具有相当的开放性。皇权本身是排他性的,但相权是开放的。用现代语言来说就是,国家的“产权”属于皇帝,但国家的治权或者管理权属于社会。皇权只属于皇帝本人和皇族。这和欧洲国家的政治家族的继承制度不同。

同时,中国的相权,开放给所有社会阶层。这种开放是高度制度化的,主要是通过科举考试制度。治权的开放性就直接导致社会的开放性。传统中国只有阶层和阶级概念,而没有流行于其他社会的宗族和种姓概念。阶级和阶层是开放性的,即通过个人的努力来改变自己所属的阶层和阶级地位,但宗族和种姓则是恒定不变的。

从传统皇权向现代党权的转型,是近现代中国历史最有文化意义的领域。在我看来,人们必须对中国的政党制度作一种文化解释,而非简单地把中国的政党理解成为西方的政党。

无论是西方民主国家还是在发展中国家,只要是多党制,任何政党代表的是一部分的利益。在多党制体系下,政党的生存和发展靠的是政党的开放性。如果政党的目标是掌握政权,那么就要得到大多数人的认同。

再者,如果同一政党之内的政治力量意见不合,就可以另行组成政党。人们可以把此称之为“外部的多元化”。同时,人民有权利在不同政党之间进行选择。这个政治过程就为政党提供了制度机制,迫使其开放,以最大限度地吸纳不同的利益。

在中国,尽管有不同的民主党派和其他政治团体存在,但执政党只有一个,其他党派和政治团体,必须通过执政党确定的政治过程而参与政治。中共的这种主体性在很长历史时间里并没有改变,也不太可能改变。这不仅是因为中共本身的生存发展因素,更是因为这种主体性具有深厚的历史文化根源。在中国数千年历史里,和近代政党比较相近的概念就是“朋党”。但“朋党”在中国政治文化中没有任何合法性。中国文化喜欢一个统一的权威。这个统一的权威,在传统里是皇帝,现在是组织,就是党。人民从前希望出现一个好皇帝,现在则希望出现一个好的党的领导集体。

但另一方面,政党这种组织形式使得其和过去的皇朝制度区别开来。尽管从结构上,传统皇权和现代党权具有相似之处,但现代党权具备传统皇权所没有的特点,那就是,现代党权也具备开放性。传统皇权究其本质来说是不可民主化的,因为它的载体是个人和家庭,而现代党权的载体则是组织。个人和家庭不可民主化,而组织则可以民主化。

必须建设开放性政党制度

实际上,自改革开放以来,中共所经历的变化越来越体现为文明性,就是说中共开始呈现一个开放性政党的特点。这也就是中共和前苏联、东欧国家区别开来的地方。中共作为惟一的执政党,在社会经济利益多元化的条件下,选择的是向各个社会群体和利益开放政治过程。这种选择也是文明特征的使然。

就社会群体来说,进入中共的政治过程,也是最有效的利益表达方式。在很大程度上,中共在前些年提出的“三个代表”,很典型地表明中共必须要代表不同社会利益这样一种现实的认知。

改革开放以来,中国社会变化最显然的一个特点就是中产阶级的兴起。中国包括私人企业主在内的中产阶级的人数并不大,但其业已表现出很强烈的参政要求。这也就是为什么执政党与时俱进,不仅给与包括私人企业在内的非国有部门提供宪法保护,而且也容许和鼓励私营企业家入党参政。

代表不同社会利益也表明中共自身必须具有开放性,就是说要容纳不同的社会利益于同一个政治过程之中。中共党员成分变化也能说明这一点。在毛泽东时代,工人农民解放军占绝大多数,但改革开放以来,知识分子、专业人士和新兴社会阶层的党员人数越来越多。如果说西方采用的是“外部多元化”,中国政党制度所体现的是“内部多元化”。各种利益先“内部化”,即容纳进现存体系,在体系之内争取利益和协调利益。

中国执政党的这些变化已经在一定程度上体现出“开放式建党”的趋向。如果承认中共是中国政治核心,那么政党政治的改革也是中国政治改革的核心问题。从开放的文明特质来说,开放式建党,建设开放性政党制度必然成为中国政治改革的大趋势。

从这个角度来解读中共十七大的中国民主模式,即党内民主引导人民民主,就显得很有意义。党内民主是要强化执政党作为政治主体的地位。政党的开放性,就要用党内民主来保障。

任何组织都有其利益,没有利益就没有责任。但作为惟一执政党,就不能成为既得利益者;否则又会走上传统皇权的道路。作为惟一的执政党,中共必须是个开放体系和政治过程。

党内民主的另外一项相关的任务,是维持整个社会体系的开放性。诚如美国经济学家奥尔森教授所证实的,即使在具有外部开放特征的西方多党民主国家,也必然产生各种具有排他性和封闭性的利益集团。奥尔森非常悲观,在他看来,除了革命、战争和大规模的冲突等手段之外,很难消除这些既得利益集团。但中国的改革开放经验已经表明,维持体制的开放性是克服既得利益集团的最有效方法。很显然,要克服既得利益就必须拥有一个克服者,那就是一个同样具有开放性的政党。

根据中国文明的特点,政治改革的目标就是要实现开放政治。另一方面,中国社会今天面临的很多政治问题可以用开放性不足来解释。开放性不足,政权运作的有效性就成为一个大问题。最主要表现是体制性腐败。就中国情况而言,最主要问题就是一些掌权人物没有外在的制约。这是开放性不足的结果。

同时,政治的封闭性影响执政党和人民之间的沟通。要代表人民的利益,执政党本身必须是社会的内部分子。政治不向社会开放,或者开放度不足,执政党及其政府的意志就不能确实反映人民的意志。长此以往,执政党及其政权就会有和社会失去相关性的危险。

如果执政党的开放性不足,其制定的政策即使具有良好愿望,也很难转化为社会现实。开放性不足还表现在体制内部。例如,在给予新兴阶级名副其实的政治参与权的同时,包括农民、农民工在内的社会弱势群体没有非常有效的政治参与管道。这些传统社会阶层一旦被排除在正式的政治参与管道之外,就会努力追求非正式的政治参与管道。这种情况已在近年表现得非常清楚。

因此,在政治领域有好的政治开放和坏的政治开放之分。好的政治开放是一种社会各阶层的均衡参与,而坏的政治开放是一种不均衡的参与。参与越不均衡,负面效果就越大。

党内民主引导人民民主的开放路径

从开放性来看中国的政治改革就有很多大文章可以做。它主要涵盖三个主要的领域。十七大政治报告提出的党内民主引导人民民主已经涉及到两个最重要的领域,即执政党的自身改革和社会民主。此外,开放性也必须体现在政党和社会的连接领域。

就党内民主来说,现在的理解主要集中在党内集体领导、票决、权力交班等。这些是最基本的,但还不够。如上面所讨论的,要把那么多的利益表达和聚合于一个政治过程之中并不容易。没有一个良好的利益协调机制,体制内就会产生冲突。更为重要的是,中国各社会阶层和利益进入这个政治过程并不是同步的,这就要预防党内既得利益集团的形成。如果先进入者操纵这个政治过程,那么政治公平就无从谈起。

历史经验表明,一个封闭的政党是不可持续的,但一个开放的政党是可以持续的;一个只代表部分人利益的政党是不可持续的,但一个能够代表各个社会利益的政党是可以持续的。

如何维持党的开放性?中国已经有了一条途径,即通过公务员系统的考试制度录用人才。这和传统的科举考试制度类似。当然,这条途径的有效性取决于教育制度本身的开放性。

更为重要的是,执政党必须向社会开放,吸纳社会精英。到目前为止,中国共产党的精英,大都是从党内体系培养的。在很多时候,由于制度不完善,精英培养制度演化成实际上的精英淘汰制度。因为主要从内部培养党的人才,基本上都是那些官僚型官员。

官僚化严重,也使其培养的官员变成官僚而非政治人物。同时,也因为官僚化,政党对社会的开放性不足,政党就会失去和社会的关联点。

执政党如何实现向社会开放?这可以向新加坡学到很多经验。新加坡是一党独大,但政治体系是向社会开放的。在新加坡,政府的官僚系统公务员是内部选拔的,但其政治精英,很多是社会为执政党培养的。或者说,很多政治领袖都是非执政党自身培养的,而是从社会吸收进执政党的。在上世纪70年代,人民行动党吸收了后来成为总理的吴作栋和副总理的陈庆炎。在80年代和90年代,又吸收了现在的总理李显龙和副总理黄根成等精英人才。

执政党吸收社会培养的人才,意义非常深远。首先,执政党干部来自社会,执政党能够和社会维持有机联系。这样的人才,能够更好地表达和代表社会各方面的利益。更重要的是,社会对他们的认同度高,他们进入党,就强化了执政党的合法性。这是执政党保存权力不变质的一个有效方法。第二,减少腐败。这些人本来就有很好的经济基础,腐败的可能性大大减低。就是说,他们进入执政党,担任公职,并非是为了经济利益,而是为社会服务。第三,培养的成本很低。

在人民民主或者社会民主方面,开放政治要继续鼓励和推动各种形式的民主实践,包括协商民主和参与民主。现在把社会民主仅仅理解为选举是不够的。实际上,在地方层面,更为重要的是各种制度建设,或者说治理制度。

选举式民主主要是为了产生地方组织或者说地方的接班人问题(或者权力继承问题)。一旦在地方放开选举,就很难产生一个有效的政府。而参与式和协商式民主是为了改善现存地方政权的治理能力。预算公开、决策过程公开、公民社会建设等等都是地方民主的内容。

基本国家制度的开放路径

政治开放也必须体现在处于国家与社会之间、政府与人民之间的各种国家政治体制层面。这方面,中国基本国家制度已经存在,改革的目标就是要改进或者改善。

现存制度主要包括人大、政协和司法等大制度上。“三个代表”理论提出后,人们开始重视人民代表的利益代表问题。如前面所讨论的,这表明政治的开放性。这方面有很大的进步,主要是人大代表的意见表达方面。

但是制度和政策层面有很多问题仍有待于解决。例如,如何建立代表和人民之间的关系。如果代表与其所代表的人民没有关系,那么代表是不可能实现的。如何改进代表的产生和代表办法?人大代表能否以个人身份代表人民的利益?如果不能,那么人大作为整体又如何能代表人民的利益呢?一些新的实践正在出现,人们不能简单否定这些实践,而是应当鼓励创新,通过创新而确立新的制度。

政协的作用更需要重新思考。就目前情形来说,政协代表来自数十个社会功能界别。政协的功能实际上可以改善西方式民主的一些缺陷。西方民主强调政府层面的三权分立,这并没有能够保障政治稳定。在西方式民主传播到后发展中国家尤其是社会比较分化的国家之后,多党政治就成为政治不稳定,甚至政治分裂的根源。主要的原因是社会各群体之间缺失相互制衡的机制。

政协实际上可以成为社会群体间互相制衡的国家制度,因为政协主要功能是利益协商或者协调。从这个角度来看,政协要考虑的问题也有很多:如何更科学地界定和增加(减少)社会功能群体?如何使得社会各功能界别更加具有开放性和民主性,等等。

然而,无论怎样,因为利益的多元化,政治竞争是不可避免的。在西方,政治竞争主要表现为选举。但在中国,无论哪个层面,如果要实行选举民主,那就要考虑到中国数千年的贤人政治传统。

贤人政治,英文为meritocracy,属于中国传统。西方是democracy。前者是选拔,selection, 而后者是选举,election。中国要实行选举民主,就必须把meritocracy和democracy、selection和election有机地结合起来。这样才可超越西方民主。历史上,单纯的选举既不能把最优秀的人选举出来,也不能防止最坏的人被当选。

就政治改革来说,中国社会目前面临的一个困局就是,尽管越来越多的人认识到政治改革的重要性,但对改什么、怎么改缺少基本共识。

政治改革实际上要回答“中国政治向何处去”这个问题。这就需要人们不仅对中国数千年的政治模式作深刻认识,而且也要思考现代政治模式是如何承继传统模式,又如何转型。改革开放以来,很多政治实践已经指向这样一个大趋势,即开放式建党,建设开放式政党体系。

从开放性来考量中国政治的未来及其走向,将会给人们带来一些深层的政治思考。■

作者为新加坡国立大学东亚研究所所长

全文详见即将出版的《财经》年刊“2011:预测与战略”

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文章来源:本文转自《财经》杂志2010年第25期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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