樊纲:论“国家综合负债”

——兼论如何处理银行不良资产
选择字号:   本文共阅读 866 次 更新时间:2010-11-24 11:20:45

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樊纲 (进入专栏)  

  

  近年来,中国的国有企业严重亏损,债务/资产比高达80%以上,相应地,银行的不良资产比重越来越大,国有银行也进入了亏损的阶段。正因如此,国内外的许多经济学家和投资者对中国改革与增长前景的怀疑不断加重:中国的银行坏债问题比东南亚各国更加严重,东南亚各国陷入了金融危机和经济危机,中国会不会不久也会陷入危机?中国经济的“金融风险”似乎成了世界所关注的焦点问题。而在另一方面,许多人也认为,银行坏债问题已经存在好多年了,中国经济仍在增长,近期内似乎也没有陷入金融危机的危险。与此同时,从1998年起,中国政府采取了扩张性的财政政策,通过扩大财政赤字、增加发行政府债券来扩大基础设施投资。这种增加政府债务的作法,也引起了人们对中国经济金融风险的疑虑。

  本文提出了“国家综合负债”和“国家综合金融风险”的概念,试图系统地回答以上的各种问题,对一系列经济现象和经济政策进行综合的分析。与此相关,本文也将对“坏债”的清理问题进行一些理论的分析,试图清理一下这方面的模糊认识。

  

  一、国有银行不良资产与政府债务

  

  中国银行系统特别是国有银行系统的“坏债”占银行贷款总额的比重很高,这似乎是一个不争的事实。我们没有这方面的准确的数字,只能根据各方面的信息加以估计。为了最大程度地估计风险,避免低估问题的严重性,我们采用目前见到的各种估计当中较为严重的一种,即估计不良资产占银行贷款总额的25%。

  国有企业负债严重,当然首先是因为体制方面的问题。在国有企业、国有银行、政府干预这种三位一体的国有经济体制下,国有经济这个整体对社会欠下的“坏帐”总会以各种形式发生(财政补贴、三角债、工资拖欠、垃圾股票、垃圾债券、通货膨胀,等等,我们这里暂不详细分析)。但以银行坏债这种特殊形式发生,其中一个具体的原因,就是从80年代开始,中国政府逐渐地将国家财政对国有企业的财务责任,转移到了银行。这体现在以下几个方面:

  1.从“拨改贷”开始,政府几乎不再对国有企业投入资本金,企业的建立与发展,主要依靠银行贷款(当然要有政府批准),无论是固定资本还是流动资本,都是如此。所谓“国有企业”,很多其实从一开始就没有国家财政的投入。

  2.当企业发生亏损的时候,政府也几乎不再给企业以财政补贴,而是由国有银行对其债务进行延期或追加新债。发生亏损的原因可以是多种多样的,可以是经营不善,也可以是社会负担(如国家抽走了各种本应留下的劳保基金等等),也可以是上级决策失误(有些企业根本就不该建),但只要发生了亏损,以前由财政出钱补贴的办法改成了银行追加贷款的办法,这是造成银行坏债增加的一个基本的直接原因。

  这也就是说,银行坏债实际上起到的是“财政补贴”的作用。搞国有企业而没有国家财政为其注资和补贴,其结果必然是国有银行出现大量不良资产。这是“国有经济三位一体”的内在逻辑。在思考国有企业负债与金融风险的关系时,我们应该将财政负债的问题联系起来进行综合考察,将国企对银行的坏债视为“准政府债务”,而将国企坏债和政府负债一起都算作“国家负债”。这一分析首先可以解释两方面的问题,一方面是为什么中国有这么大的国有经济而政府负债却特别的低(政府债务余额占GDP的比重只有8%左右);另一方面是中国银行的坏债比重特别的高。

  这里要明确的是,只有银行“坏债”才构成“国家负债”的一部分。因为只有“坏债”才构成社会和政府负担,必须运用某种国家权力(税收、国债、货币发行、国际融资等)加以处理。只要企业还能用自己收入付息还本,其负债则不构成我们这里所说的“国家负债”的组成部分。

  在更加一般的意义上,即使假定不存在国有经济,私人企业和私人银行之间发生的“坏债”,也具有“外部效应”或“公共性质”,因为由银行坏债引起的银行危机、金融危机,会对整个社会的经济稳定和经济发展造成不良后果,要解决这个问题,通常也要由政府出面,运用公共资源(“纳税人的钱”)加以处理。其他国家的实践经验(如80年代的美国,当前的日本、韩国等),都表明了这一道理。无论如何,从一个经济整体的角度看问题,银行坏债和政府负债,都同样可以视为社会整体的一种债务负担,其数量的增长,都意味着一个经济金融风险的加大。

  从一个经济应付金融危机的能力的角度考察问题,我们也需要将银行坏债与政府负债联系起来考察。银行坏债率高,若政府债务率也高,政府在应付风险时的能力就差,相反,若政府负债较低,危急时刻就可以用增发债务的办法来清理债务,稳定经济。一国金融风险的大小,不仅取决于金融系统本身的健康程度,而且取决于政府应付危机的能力。

  

  二、外债

  

  另一个需要考虑的因素是“外债”。中国政府所借外债并不多,不构成问题,在讨论中甚至都可以忽略不计。但是,东南亚金融危机的教训之一是,尽管许多外债是私人部门借的商业贷款,但到头来也都变成国家负债,也要由国家或全体国民来承担其后果。对我国来说,这个问题就更严重一点。因为我国的外债,即使不是政府借的,至少也是国有企业、国有金融公司借的,出了问题都要政府负责,都要全体国民承担。因此,从国家金融、债务状况的角度分析问题,我们不妨将我国的“全部外债”也都视为政府债务或国家债务来加以计算,以最大限度地估计金融风险。这种债务目前约占我国GDP的14%左右。

  当然,更加细致的分析方法是只算“短期外债”,因为就近期风险而言,主要是短期债务起作用,引发支付危机。如果这样算,我国面临的风险似乎就更小一些,因为短期外债占GDP的比重目前只有1.5%左右。即使再多算一些地方上没有登记的短期外债(如“广信”事件所揭示的那样),最多也不超过3%,以此衡量的金融风险就会更低一些。

  对于资本市场已开放的经济来说,问题更复杂一些,因为还要计算那些流动性较强、能够很快撤出市场的外国“证券投资”。不过我国目前还不存在这方面的问题,因此在本文中不予讨论。这一点请充分注意。本文提出的“国家综合负债”和“国家综合金融风险”的概念,只对我们这样的资本市场尚未完全开放的经济来说,是较为“综合”、较为“全面”的,对于资本市场完全开放的经济,则还要加进更多、更复杂的因素。我们后面所作的国际比较,也只是比较与我国有可比性的方面,而不包括其他一些方面。

  

  三、“国家综合负债率”

  

  以上三项,即政府债务、银行坏债和全部外债,可以说涵盖了一个经济中已经发生的可能导致金融危机的主要国民债务,其他一些潜在的、隐含的政府欠债,要么可以归结为以上三项中的一项(比如政府欠国企职工的“养老基金”债务,现在实际上正以企业坏债的形式发生着),要么在经济中有着其他一些对应物(比如政府对职工的“住房基金”欠帐,可以由住房私有化和拍卖一部分国有资产加以偿还)。

  将以上三项放在一起,我们可以得到一个“国家综合负债率”的概念,它在数量上可以由以下的公式来表达:

  

  这可以说是衡量一国金融状况的一个综合指数,它包含了在资本帐户尚未开放的经济中的一些主要的可能引起宏观经济波动和金融动荡的不利因素。

  利用这一综合指数,我们可以分析以下问题。

  

  (一)经济整体金融风险的大小(国际比较)

  

  一国是否会发生经济危机,取决于很多经济、政治、社会、国际方面的因素。一个经济指标再“综合”,也不能绝对准确地判断一国经济是否面临陷入危机的风险。但是,较为“综合的”指标总比较为单一、片面的指标要好。利用这种指标进行的横向比较,也更能说明问题。

  与其他一些国家相比,中国经济的特点是银行坏债较大,而政府负债与外债相对较小。因此,尽管中国的银行系统问题较大,但“国家综合负债率”总的说来相对较低,1997年底只有47%,1998年也不超过50%。如果只计算中国的短期外债,这一指标就更低,只有37%左右。而其他亚洲各国的这一比率在1997年底都比中国高许多(见表1)。欧洲货币联盟要求各成员国达到的政府债务占GDP的比率标准为60%;美国的同一指标也长期高达70%(请注意发达国家银行坏债较少,而且由于政府不干预银行信贷活动,出了坏债政府的责任也较小,因此我们只计算政府负债)。

  这可以解释为什么中国银行系统坏债问题如此严重,问题比别的一些发生金融危机的国家可能更大,但仍能保持经济稳定,经济还能增长,近期内也没有爆发金融危机的威胁。那种仅仅根据中国银行系统坏债较多就预言中国不久也将陷入经济危机的简单推断,之所以不正确,就是没有综合地分析一个经济的整体经济负担。而当人们之所以没能及时地预测出东南亚一些国家会陷入经济危机,也是只看到了一部分债务指标,而缺乏综合的观点。比如若只看政府债务,韩国和泰国当时情况似乎都不错。但若将非政府部门的银行坏债和短期外债都加到一起进行分析,结论就会大不一样了。

  

  (二)宏观政策选择

  

  对一国“国家综合负债”的债务结构分析,有利于我们宏观政策的选择。当前中国经济面临增长率下降、总需求不足的问题,需要政府采取扩张性的宏观政策。这时面临的一个问题是在各种可供选择的政策工具中,哪种更为合适、有利?给定其他种种因素,从“综合债务”的结构分析中我们可以看出,在中国经济银行负债较大、政府负债较小的状况下,最大的风险来自银行坏债,因此,当前较为合适的政策组合是:保持较紧的信贷政策而较多地利用财政扩张政策,从而一方面继续保持银行改革、企业改革的压力,力求降低银行坏债的比重,另一方面扩大内需、保持经济的增长。

  由于我国“国家综合负债率”较低,政府债务余额占GDP的比重相对更低,利率仍低于经济增长率(关于这个关系见后面的分析),在两三年的时间内增加一些财政赤字和政府债务,确保经济的持续增长,虽然不可避免地会使“国家综合负债率”以及相应的金融风险有所加大,但在假定经济体制问题不继续恶化(而是加大改革力度,包括控制银行坏债和清理对外不良债务)的前提下,这种政策不会引发严重的问题,不会发生“债务爆炸”。也就是说,目前对于我国来说,还有一定的“发债余地”。

  从体制改革和宏观政策的关系的角度看,如果我们能通过改革控制银行坏债的增长,我们的宏观政策就有更大的操作余地,就能更多地借债(无论是内债还是外债)来支持经济的增长。

  

  四、通货膨胀与“国家综合金融风险指数”

  

  另一个需要考虑的因素是通货膨胀或通货紧缩。通货膨胀对于化解银行债务和政府债务问题有利(相反,通货紧缩对于化解债务问题不利),因为它可以使债务相对贬值,使我们的“国家综合负债率”因分母的增大而缩小(通货膨胀也可以视为一种隐含的税收或“财政盈余”)。但是,通货膨胀也会从另一个方面增大金融风险:

  第一,在固定汇率条件下,通货膨胀导致币值高估,引起金融市场波动,就象一些东南亚国家前两年发生的那样。 第二,在已经存在通货膨胀的情况下,政府就很难再用增发货币、增发债务的办法来应付金融体系中的困难,化解债务过高的问题,更不用说通货膨胀本身会引起社会、政治的不稳定。

  为了将通货膨胀的不利方面也考虑进来,我们在前面“国家综合负债率”的基础上,进一步构造了以下的“国家综合金融风险指数”:

  

  利用这一指数进行分析,当前的“通货紧缩”一方面是不利的因素,因为它使已经存在的债务相对升值(因为它导致分母“名义GDP”缩小),但在另一方面,它又有其正面的影响,因为它使政府增发债务、增发货币的余地加大。事实上这相当于是在说:通货紧缩的形势要求政府采取扩张性的政策,而且这时增发一些债务引起金融风险扩大的程度相对较小。按此公式计算的中国国家综合金融风险指数1998年底为47.95%,低于国家综合负债率50.53%,就表明了这一点(见表2)。

  

  以上这个“国家综合金融风险指数”,可以说涵盖了有关宏观经济波动的各种因素。既有前些年人们分析宏观经济问题时最为重视的“通货膨胀”和“政府债务”,又有最近两年因亚洲金融危机的教训而使人们逐步加以重视的“私人部门债务”(银行坏债和外债)。通过对这个指数的观察与分析,我们可以及时地对整个经济的宏观金融风险加以控制。当然,必须认识到,任何“指数”都只具有“指数”的意义,只是现实情况中一些经济关系的一种反映,而不是全部反映,不可能完全和准确地表明现实中的一切关系、一切趋势。利用一些指数,可以使我们更好地分析现实,但任何指数都不可能代替更加全面的经济分析。(点击此处阅读下一页)

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