虞崇胜:警惕特权现象的蔓延和制度化趋势

选择字号:   本文共阅读 2552 次 更新时间:2010-09-27 11:06

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虞崇胜 (进入专栏)  

30年前,邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出:“形形色色的特权现象”是“党和国家的领导制度,干部制度”中“主要的弊端”之一,并且认为如果不坚决消除这一弊端,则“势必使我们的干部队伍发生腐化”[1]。30年后的今天,虽然我国经济社会获得了快速的发展,但是邓小平所说的“形形色色的特权现象”并没有得到有效的遏制和清除,反而是借着改革开放和经济社会大发展之机进一步发展起来,以至于形成了人们十分耽心的制度化趋势,严重地影响着改革开放和整个社会主义现代化事业的发展。因此,摆在中国执政党面前的一个十分紧迫的任务,就是如何深化政治体制改革,从思想上和制度上遏制和消除政治和社会领域中大量存在的形形色色的特权现象。

一、特权现象的种种表现

特权现象是一种反社会、反权利、反法制、反制度的政治现象。一般而言,特权是指个人或集团凭借经济势力、政治地位、身份地位等而在经济、政治、文化等领域所享有的特殊权利或权力。这些权利或权力有的为法律所规定,有的在法律规定之外,它们都是建立在对权利或权力分配的不公正的基础之上的。在阶级对立的社会里,它是建立在人对人的剥削与压迫的基础之上的,并且是由生产资料私有制所决定。在非阶级社会里,各种特权现象则主要是由社会权利和权力的分配原则的不公正所导致的。作为特权现象的主体,可以是个人,也可以是一个集团,其个人或集团所享有的特权可以是特殊的权利,也可以是特殊的权力,或二者兼而有之。

在当下的中国,虽然制度化的特权现象并不存在,但是由于对特权现象打击和清除不力,加之变革社会新旧制度交替所带来的制度间隙,致使特权现象不仅没有得到有效的遏制和清除,反而凭借其特别能扩张的本能迅速渗透到社会的各个领域,并且呈现出一种值得高度警惕的制度化趋势。综合目前中国不同领域存在的特权现象,大体呈现出如下特征:

其一,权力的垄断性和扩张性

权力是调整政治和社会关系的强制性力量。只要存在政治和社会关系,权力就有存在的必要。问题是,权力集中和扩张的自然秉性决定了凡是没有受到制约的权力必然会被滥用。任何权力,只要没有制约,就容易形成垄断;而权力一旦形成垄断,就必然演化为一种特权;一旦形成特权,他人不能染指,掌权者就可以为所欲为。近年来媒体爆出许多类似于园林管理处,殡葬管理处、街道办事处、村委会等所谓“清水衙门”的重大腐败案件,说明腐败现象与是否是“清水衙门”或“油水衙门”没有关系,只要是有权部门,只要权力是垄断性的,即权力是没有受到制约的,就有可能甚至是必然导致腐败。上述一些“清水衙门”之所以会产生重大腐败案件,就是因为这些“清水衙门“的人事权和决策权是一种非制约性的权力,而被其主要领导人所垄断了,故而这些领导人就可以利用这些垄断的权力设租和寻租,捞到非法的种种好处。

与权力的垄断性相伴随的是权力的扩张性,其具体表现之一就是借改革之名增设新的官员职位。改革开放以来,每次机构改革都没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈,其中重要的原因就在于存在着特权现象,可以说官员职位的扩张是特权存在的必然产物。近年来,机构改革虽然不断推出了一些新招,比如实行“合署办公”、试行“大部制”等等,但官员的职数始终减不下来,甚至出现越改革官员职数越多的趋势。比如,各级党委常委和行政首长本来是有职数规定的,但有的地方借工作需要之名,拼命增设常委职数和副职。本来一个厅级单位规定的职数是1正5副,但如今的厅一般都达到1正7副或8副;一个地级市党委常委规定的是9位,但山东省东营市委常委竟有14名之多;本来在副职中设立常务是为了便于协助正职工作,有1个足矣,而有的单位竟设了2个常务副书记和2个常务副市长(副校长);作为贫困县理应尽量减少干部编制以减轻财政负担,而安徽省有名的贫困县——望江县竟有12名副县长;深圳市实行大部制改革后,将不同的部门合并在一起,的确撤并了不少机构,但机构撤了人员并没有减下来,甚至出现了一个市直机关有1个正职20个副职的奇怪现象;最近北京市将宣武区和崇文区撤销分别合并到东城区和西城区,也明确宣布不撤减任何人员。何以会屡屡出现机构精减而人员不但不减反而扩张的现象呢?毫无疑问是特权在作怪,特权以其惯性逻辑推进着各级机构官员职位的扩张。

其二,权利的特殊化和等级化

本来权利是普遍的,即对所有人都是平等的,权利平等是权利思想和权利制度的基本原则。如果将某种权利赋予某些特定的人,特别是赋予握有公共权力的个人和群体,就必然形成特权现象。毛泽东当年针对苏联的高薪制度曾提出,绝不要实行对少数人的高薪制度,而应该合理地逐步缩小而不应当扩大党、国家、企业、人民公社的工作人员同人民群众之间的个人收入的差距,要防止一切工作人员利用职权享受任何特权。但是,毛泽东时代并没有能够解决权利特殊化和等级化问题,当下中国权利的特殊化和等级化现象反而借助现行体制的漏洞和改革的间隙有所滋长。比如,有的地方在招聘公务员时,对官员子女、家属给予许多特殊照顾。前几年,浙江省温州市龙湾区委组织部、人事劳动局、监察局招考公务员时明确将非干部子女排除在外,其招录公务员的红头文件的名字就是《关于考录副科级以上领导干部子女的补充规定》。最近江西九江市宁武县在录取事业单位负责人员时特别规定了一个条件:只招正科级干部子女,其他人员一律免谈。还有的省在建立社会保障体系时,不是强调社会全覆盖,而是将公务员单独出来作为一个特殊的系列,公务员退休后的福利待遇明显高于企事业单位。本来作为人民公仆的国家党政机关工作人员,不论职位高低,其所享有的权利应是平等的,但事实上党政机关等级森严,不同等级的机关人员其待遇是很不相同的。一些垄断性国有企业的高管人员不仅享有高薪,还享有诸多的特殊权利。高校本来是教学和科研单位,没有什么特殊权利,但有的高校也将教授们分为三五九等(什么资深教授、特聘教授、长江学者、等),每个等级都给予不同的待遇和权利,人为地撕裂了教师队伍,导致教师之间隔阂和冷漠,挫伤了不同类别教师的积极性和创造性。诸如此类的特权现象实在是太多,不尽一一列举。

权利的特殊化和等级化的直接结果是导致人们对权力的崇拜、敬畏和盲从。在行政权力支配一切的社会氛围下,整个社会的价值观都向权力倾斜了,近年来的“考公务员热”从一个侧面折射出人们的这种心理变化。据人力资源部公布的数据显示,2008年全国公务员考试共有64万人通过审核参加考试,考录比约为46∶1;2009年的全国公务员考试报名人数更是一路飙升,达到百万人,各职位平均竞争比例为73∶1。2010年全国公务员考试竟出现了“万里挑一”的局面。这种追逐权力的现象甚至也蔓延到被称为象牙塔的高等学校,如今大学里的行政人员往往比教师更吃香,南方的一所大学竟发生过40多名教授争抢一个处长职位的事情。之所以有这么多教授争抢处长职位,是因为处长们握有重要资源的分配权和处置权。

从理论上来说,在民主体制下,任何人都不能独享某种权利,因为只要有某种权利被某人所独享,就必然构成对其他人权利的侵害,甚至夺走了别人的自由。

对此,西耶斯有过深刻的阐述:“同样地,任何人也不应对法律未予禁止的事物拥有独一无二的特权;否则就是夺走公民们的一部分自由。我们亦已指出,凡法律未予禁止的都在公民自由的范围之内,都是属于大家的。让某一个人对属于大家的东西拥有独一无二的特权,这等于为了某一个人而损害大家。这种作法既表现了不公正的思想,又表现了最荒诞悖理的思想。”[2]

其三,职务的终身制和世袭制

职务的终身制和世袭制是专制时代的产物,也是维持专制制度的体制或制度保障。从本质上讲,职务终身制和世袭制与社会主义和民主体制是背道而驰的,社会主义和民主体制就是要从制度上废除职务终身制和世袭制。在我国,自邓小平提出要废除领导职务终身制以来,制度化的职务终身制似乎遭到了否定,但是变相的或事实上的终身制仍然存在。比如,有的机关和单位的领导可以无限制地转换职务,在一个部门任期满了可以转到另一个部门继续任职,有的局长因重大事故被免职却能转任党委书记职务;有的部长、局长名义上已经退休,但事实上仍然握有所在部门的重要人事权和决策权;有的学术机构和教学单位也存在职务终身制的问题。比如,目前的中国科学院院士和工程院院士是不退休的,有的学校的文科资深教授也是不退休的。尽管这些是学术性的职务和称谓,但是只要是不退休的,且享有特别的待遇,并握有一些重大事务的决策权,就必然形成一种特权,即一种少数人享有的权利。诚然,两院院士和资深教授们都是在学术上或教学上作出重大贡献的人,应该给予充分肯定和鼓励。但是,这并不能成为他们享有特权和不退休的理由。事实上,许多人在评为院士和资深教授之后,由于种种原因并没有再作出什么重大成就,因为任何人的能力和精力都是有限的,而且让一个80岁以上的老人不退体继续满负荷地工作,那不对他的健康和生命的一种摧残吗?

至于职务的世袭制,自辛亥革命推翻帝制以来,早已从理论上和根本制度上给予了否定。但是,近年来随着“官本位”现象和“官本位”思想的抬头,职务世袭制的现象也有所滋长,已经引起了社会各界的普遍关注。其中比较突出的就是所谓“官二代”现象。本来,官员的子女与平民的子女一样,完全可以通过正常的法定程序进入政界工作。但是,在现实生活中,由于公务员职业稳定、待遇好、地位高和社会就业压力大等原因,人们对于公务员职业趋之若鹜,而一些在位的公务员则利用自己种种关系拼命地将自己的子女纳入到公务员队伍中来。还有人为了使这种做法合法化,特别制造出一种貌似合理的理论:那些通过民主选举的方式选出来的人难以保证他们信仰社会主义,为了使社会主义江山永不变色,还是将国家权力交给红色子弟比较放心。“官二代”现象的出现,从本质上讲,是一种破坏社会公平和法治精神的官场体制或官场形态,它已经触及到社会最敏感的政治神经,理所当然要受到一般公民和社会舆论的指责。

其四,体制的保守性和僵滞性

在当下中国,只要不是生活在真空里,就会耳濡目染很多“官员腐败的故事”。从中央到乡镇,甚至是一个村支部书记,腐败案件层出不穷,且有愈演愈烈之势。从我们身边的经验出发,很难找到哪位官员是没有给上级送礼送钱就升任的,尤其是地方政府,也很难有哪位官员不在位上捞取一点好处的。甚至连一些传统被认为的“清水衙门”,如园林管理处,殡葬管理处、街道办事处等等,也不断有腐败案件被曝光。有一句笑话讲,“把如今的官员拉出去,全毙了有冤枉,隔一个毙一个有漏网”,不论实情如何,这起码反映出一般民众的焦虑和愤懑心态,也反映出腐败现象的常态化趋势。这也从一个侧面说明,以权谋私已经成为大众看待官员的一种常有心态。特别值得警惕的是,这种腐败现象不只是存在于官场,甚至深入到社会的每一个角落,在人们日常的生活中,只要涉及到权力的分配和使用的事务,或多或少地都存在吃拿卡要的情形。对此,人们似乎已经习以为常、见怪不怪了。其实,这才是最可怕的,它从一个侧面折射出现行的体制存在着不容忽视的弊端,其中最突出的表现就是现行体制的保守性和僵滞性。

在通常情况下,腐败现象的滋生和蔓延与特权现象的存在是表与里的关系,也就是说特权是产生腐败的终极根源。而特权现象之所以存在,与个人品性无关,从根本上来说,它是体制的保守性和没落性的必然产物。我们知道,任何体制都内含有进取和保守两个层面的因子,当经济社会生活已经发生重大变革而体制没有进行及时的调整和更新的时候,原有体制的保守性和僵滞性就会显露出来,于是体制就只能在旧轨道上惰性运行。一旦体制的保守性大于其进取性,就必然产生特权现象,因为这时候要维护原有体制就只有巩固原有的权力关系,赋予官员以某种特权,使之能够效忠于原有体制。而官员一旦享有了某种特权,而且得到了旧体制所赋予的某种“正当性”,官员队伍就会拼命地去推护这些特权。于是,官员队伍就会因此而板结化,形成为一个凝固的既得利益集团。这种既得利益集团一旦形成,体制内的变革就十分困难了,体制的僵滞性就会明显地体现出来,因为既得利益集团不会主动地去改变它,只有通过类似于革命式的变革才能打破原有权力和权利格局,通过建立新的体制来重新配置权力和权利关系,而这正是前苏联原有体制崩塌的深层原因之一。

二、特权现象的严重危害

如前所述,特权是反社会、反权利、反法制、反制度的。西耶士在《论特权》中以反问的方式深刻地揭露了特权的危害:“让我们设想一个组织得尽善尽美,无比幸福的社会,要彻底搞乱这个社会,只要将优免给予一些人而使其他人丧气就足够了,这点不是很明显吗?”[3] 可见,特权现象从本质上讲,是与我们倡导的和谐社会和法治国家是背道而驰的。那么,特权现象又是从哪些方面危害着和谐社会和法治国家的呢?

其一,特权现象助长权力崇拜

曾几何时,林彪在“文化大革命”初期说过的“有权的幸福,无权的痛苦,丧权的危险,保权的重要”的话,给人们留下阴森肃杀的印象。又是几十年过去了,在特权现象沉渣泛起的背景下,“有权好办事”——人们似乎越来越看重权力的魔力了,这也就是“考公务员热”的深层动因所在。在调查中发现,不仅一般社会大众,就连公务员自己也认为目前“考公务员热”现象产生的根源是公务员的待遇较之其他行业要高。当然,这还只是表层现象,“考公务员热”的深层原因是因为公务员是官员,掌握着国家权力。而权力是一个利益配置的魔方,在缺乏权力制约体系的政治场景下,只要有了权就能够谋私得利,福及子孙。于是,追逐官位、追逐权力就成为时下人们热门的话题。现在的情况甚至严重到,连再小、再边缘的官位(类似前述被称为“清水衙门”的园林管理处,殡葬管理处、街道办事处、材委会等),都能给当任者带来巨额利益,都有寻租的潜能。这是一个十分严重的信号。因为在这些追逐权力现象背后,有整个官场勾连成一个既得利益集团的趋势,从边缘到中心,从基层到高层,从官场到社会各界,从政就是为了当官,当官就能牟利,还可以荫及子孙,给子孙的发展带来诸多便利。于是,本来早些年已经被人们所唾弃的“学好数理化,不如一个好爸爸”的戏言似乎又回到了现实生活中来了。

其二,特权现象危害社会公正

社会公正是社会和谐的前提,没有起码的社会公正,整个是社会就是扭曲的,和谐社会就是空话。而特权现象从本质上是反社会的,因而是危害社会公正的。正如西耶斯所指出的:“按照事物性质来说,所有特权都是不公正的,令人憎恶的,与整个政治社会的最高目标背道而驰。”[4]

人类社会史反复证明,在一个能够维持起码社会公正的社会里,人们虽然从事着不同的职业,但是他们在应享有的权利和人格上是平等的,而且,他们通过诚实劳动所获得的收入虽然也有区别,但大体上是公平的,因而人们不会因为劳动收入的差距而怨天尤人。但是,在一个特权丛生的社会里,由于特权造成某些职业和某些人群的优势地位和另外一些职业和人群的弱势地位,致使社会公正的天平发生严重的倾斜。在一个缺乏起码公平正义的社会里,人们之间的关系被复杂的权力关系所裹胁,整个社会的价值体系也被特权观念所笼罩,民主法治、公平正义、自由平等等价值原则得不到伸张,有的是为利是图、争权夺利、欺下瞒上、尔虞我诈,对于这样的社会而言,公平正义的确显得比阳光还要珍贵!

其三,特权现象破坏社会信任

本来,中华民族是一个“讲信修睦,善邻友好”的民族,中国传统社会中人与人之间那种“与人为善,互利互惠,共同发展”的美德曾得到世界各国的普遍赞誉。而反观当下的中国,由于没有及时地建立起适应社会主义市场经济体制要求的信用原则,加之在“加快发展”的口号下,人为地设置了一些新的特权,从而滋生出诸如前述的权力的垄断性和权利的特殊化、等级化现象。而一旦社会中出现了特殊的权力(指不受制约的权力)和特殊的权利(指为某些人特设的权利) ,和谐的社会就被撕裂了,人们的相互信任就荡然无存了。因为,人们就会发问:人之作为人都是平等的,他们(特权者)凭什么能够享有特权呢?于是,人与人之间势必形成一种不信任状态,民众与官员之间势必形成一种对立的状态。

社会信任是社会存在的前提,一个社会一旦出现社会成员互不信任的状态,这个社会就有崩溃的危险。西耶斯在《论特权》一文中一开篇就指出:“有人说过,对于获得特权的人来说,特权是优免,而对其他人来说则是丧气。如果此话不错,那就得承认特权的发明乃是一种可悲的发明。让我们设想一个组织得尽善尽美、无比幸福的社会,要彻底搞乱这个社会,只要将优免给予一些人而使其他人丧气就足够了,这点不是很明显吗?”[5] 在这里,西耶斯已经将特权所导致的社会的分裂和不信任讲得十分透彻了,值得我们三思。

其四,特权现象加剧制度惰性

如所周知,制度的生命力在于制度的创新性,大凡能够不断创新的制度就是有生命力的。然而,特权现象天然是反制度的,更是反制度创新的,因此特权现象的滋生和蔓延必然加剧制度的保守性和凝固性,使制度在逆向条件下惰性运行。根据新制度主义的看法,任何一种体制(制度安排)都对应着一种利益格局,特权阶层和特殊利益集团自然是利益格局中的既得利益者。而改革(制度变迁)是权力与利益分配的再调整,因而会威胁到他们的“特殊利益”(社会地位、政治特权、经济利益、精神利益),所以,特殊利益集团在制度变迁的过程中往往扮演阻碍者的角色,他们会利用自己强大的政治、经济实力去影响公共政策,进而阻滞或扭曲改革。“统治阶级各组成部分既得利益一致的社会分层模式,使得统治阶级既得利益成为一种非常强大、抵制社会变革的力量”。[6] 这就是特殊利益集团阻滞改革的行动逻辑。正是由于特权利益阶层的存在,不但改革的动力会在他们的阻滞下消泯殆尽,甚至他们还会作为惰性体制的维护者走向改革的敌对面。这种情况的后果是很严重的,因为改革动力虽然在社会,但作为主要发动者的是体制内的官员,而非其他一般人。如果官员中的反对势力过于强大,改革流产的危险就会大增。这种情况正如奥尔森所指出的,特殊利益集团一旦从某种制度安排中得利,为了保住既得的利益,他们就会极力地维持现状而不愿意推动改革和制度创新,从而导致制度僵化、社会进步停滞。他把这种现象称为“制度僵化症”。[7] 一旦出现了“制度僵化症”,就不是一般的改革所能解决的了。这需要引起执政党和社会各界人士的高度警惕!

三、特权现象产生和蔓延的根源

(一)特权现象产生的一般原因

一般认为,特权现象之所以不断产生和普遍存在的原因有三:

一是经济方面的原因。一切特权关系的产生和存在,都是与人类社会一定的生产力的发展、经济的发展相联系的,特权关系既是人类社会生产力发展到一定程度的产物,同时又因为人类社会生产力发展之相对不足而得以长期存在,而人类社会特权关系的产生与存在,又基本上是与人类社会的生产资料的私有制的产生与存在相一致,并以后者为基础和前提。在阶级社会里,一切生产资料均归剥削阶级占有,劳动者所生产的一切社会财富除了一部分用来维持劳动者的生存,维持劳动力的再生产以外,均为剥削阶级占有,这就构成了由生产资料私有制所直接决定的经济特权的形式和内容。

二是政治方面的原因。作为特权现象得以产生和存在的根源是生产资料所有制和在此基础上产生的特权关系,但是这种特权关系有赖于国家及其政治统治来维护和巩固,并由国家及其政治统治衍生出的国家权力诸如立法权、司法权、官吏任免权、军事权以及政治等级权等一系列特权,从而构成一个相互依存又相互支撑的特权体系。因此,不能简单地将特权现象仅仅看作是某些官员的个人行为,必须联系整个政治体系来进行考察。

三是文化方面的原因。基于生产资料私有制基础之上的私有观念,是使特权关系得以产生和存在的一种最重要的社会意识,源于这种社会意识的剥削阶级的贪欲和被剥削阶级由此而产生的各种保守思想,对特权关系的产生和存在,都起过并且在相当长的一段时间内会继续起着其维护、促进和巩固的作用。即使在决定特权关系存在的社会经济、政治根源已经消失的条件之下,如果那些使特权赖以存在的社会意识尚未完全消失,特权关系也可能会继续存在一个时期,直到这些社会意识完全消失为止。[8]

以上分析是较为深刻的,它从社会历史发展的高度论证了遏制和消除特权现象的必要性和复杂性,也从理论与实践的结合上论证了反腐败斗争的艰巨性与长期性。

(二)特权现象产生的直接原因

如果进一步联系当下中国的实际,系统地探究中国社会主义初级阶段的特权现象,可以发现,由于社会主义初级阶段政治体制中的种种弊端,在党政干部中之所以存在种种特权现象,其直接原因就在于对公共财产之非公共支配和对公共权力之非公共运用。

从经济体制上看,我们的国家所有制实质上是一种全民财产的委托代理制,从政府各个部门负责人到国有企业负责人都是国有财产所有权、支配权相应层次的代理者,他们受委托行使代理的职责,掌握着包括人、财、物等各种资源的支配权和运用权;改革开放以来,在改革单一的公有制经济体制为以公有制为主体,多种经济成分共存与共同发展的同时,传统的计划经济体制也逐步向市场经济体制转化,这样在一个时期内出现了计划经济与市场经济并存的“双轨制”的局面。这种委托代理制和一个时期内存在的“双轨制”,在管理、监督机制不够健全,人的素质尚未达到自觉消除个人主义的水平的条件下,就会给公共财产之非公共支配和公共权力之非公共运用提供客观可能性。这就是产生和存在以权谋私的特权现象的重要的客观原因。

在政治体制上看,由于我们尚未建立起有效的权力制约机制,整个国家权力体系基本上集中统一的,这有利于集中力量办一些大事,诸如办奥运会和世博会、搞一些需要集中全国力量的大型建设工程等。但是,从政治权力运行的规律来看,过分集中的权力结构最容易滋生特权现象。改革开放之初,邓小平就曾指出:“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地把一切权力集中于党委,常委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”[9] 由于权力过分集中,掌握和行使权力的人实际控制着公共产品的分配和公共权力的配置,在各种对权力监督的机制尚不健全和民主、法治、人的素质等都不太高的社会条件下,掌权者实际上处于特殊地位,这就为公共权力的非公共运用提供了可能。而一旦公共权力用之于非公共事务,这种公共权力的性质就发生了变化,由原来为公众服务的公共权力转化为个人或小集团服务的特权。

从思想观念上看,过去我们比较多地突出了集体主义和整体主义,相对地忽视了个人的权利和自由;片面地将权力制约视为资本主义的制度形式,忽视了社会主义权力制约体系的建设;笼统地将党政机关人员认定为“人民公仆”,忽视了对党政机关人员的制约与监督。这些思想观念的存在就为特权现象的滋生和蔓延提供了思想基础。其实,社会主义是以社会为本位的,这里的“社会”应包括社会中存在的每一个人,保障个人的权利与自由是社会主义的本质要求,如果只强调“集体”和“整体”,而忽视具体的个人,特权者就可能以“集体”和“整体”之名侵害公民个人的权利和利益,现实生活中社野蛮执法和强制拆迁就是这种思想的具体表现;本来权力制约制度是人类政治文明进步的表现,社会主义国家也要建立和健全权力制约体系,否则即使是人民赋予的权力也可能被滥用为特权者谋取私利的工具;社会主义国家机关工作人员应该成为“人民公仆”,但理论上的“人民公仆”与现实的“人民公仆”并不是一回事,应然的“人民公仆”与实然的“人民公仆“也是不一样的,一旦理论上将握有公共权力的党政机关人员设定为“人民公仆”,而不对他们的行为实施有效的制约和监督,这就为公共权力的非公共运用预设了思想和理论空间。

(三)特权现象产生的主观原因

正如前文所指明出的,特权现象不是个人行为的产物,而是体制机制惰性发展的必然结果。但是,从发生学的角度看,某些不适宜的人为因素也会助长特权现象的发展。比如,在当下的中国,为了调动不同阶层人士的积极性和创造性,人为地设立各种各样的不利于和谐社会发展的奖励制度,如前面提到的各种“特聘”制度、“特惠”制度(高校的特聘教授、资深教授,不同行业的特聘专家等)等。借助于这些制度使社会中的少数人实际享有大大高于其他人的各种特权(特殊的权利或权力)。这样做的结果可能与设立这些制度的初衷是背离的,不仅使社会上出现了一个享有特殊权利和权力的特殊阶层,导致了社会群体的分化和不公平,而且挫伤了多数人的积极性和创造性,败坏了社会风气(有的人可以在几所学校当特聘教授),从而成为滋生腐败的温床。对于这种不适当的奖励制度,220多年前西耶斯在《论特权》给予了专门评论。他认为,对于那些给国家和社会作出重大贡献的人,应该给予适当的荣誉,但是,这种荣誉不应是一种特权,因为所有特权都是不公正的,“荣誉特权也不得作为例外而不被一律禁止。”[10] 如果有意地给予某人一种荣誉,“于是在他的心灵中产生了一种高人一等的要求,一种贪得无厌的统治欲望。这种欲望不幸与人类体质极为相似,是一种真正的反社会病。”[11]

在中国共产党历史上也曾实行过党内奖励制度,但建国后根据实际情况于1956年八大上取消了。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中解释说:“第七次大会所通过的党章虽然规定了奖励的条文,但是,在过去十一年的执行过程中,证明并不是必要的。……从根本上说,我们共产党员不是为奖励而工作的。我们是为人民群众的利益而工作。当我们的工作是正确的努力的,因而我们得到了人民群众的信任的时候,这对于共产党员说来,就是最高的奖励。”[12] 这应该成为我们建立合理的奖励制度的指导原则。

最近几年,为了稳定公务员队伍,我们在公务员的工资、福利、劳保、退休等方面给予了较多的优惠,这也是人们对公务员职业趋之若鹜的重要原因。然而,在公务员获得独立分享职业稳定的“红利”时,也就容易成为“众矢之的”。这样做不仅恶化了党群关系和干群关系,使公务员与社会大众处于隔漠或对立的状态,而且会腐蚀公务员队伍,助长追逐权力、以权谋私的歪风。因此,必须明确,公务员队伍需要稳定,公务员个体也需要获得职业发展的空间,但不能以阻断公众平等拥有的社会保障权利和践踏社会公平为代价。

四、遏制和清除特权现象的基本措施

邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中曾指出:“今天所反对的特权,就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权,就是封建主义残余影响尚未肃清的表现。旧中国留给我们的,封建主义传统比较多,民主法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视,特权现象有时受到限制、批评和打击,有时又重新滋长。克服特权现象,要解决思想问题,也要解决解决制度问题。公民在法律和制度面前人人平等,党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务,谁也不能占便宜,谁也不能犯法。” [13]

在这里,邓小平明确地指出了解决思想问题和制度问题两大任务。具体来说,思想问题要解决的是:树立公平正义的价值理念和人人平等的权利原则;制度问题要解决的是:建立健全权利平等制度和权力制约制度。

邓小平所说的思想问题和制度问题是十分重要和紧迫的,但从长远来说,遏制和清除特权现象还需要有一定的经济条件和社会条件,这就是加快生产关系变革迅速发展社会生产力和建立健全自主自治的公民社会。

(一)解放思想,树立公平正义的价值理念和人人平等的权利原则

要从根本上遏制和逐步清除特权现象,首先必须从思想解决问题。必须明确,特权现象从本质上讲是反人类、反社会的,与公平正义的理念和人人平等的原则是根本违背的。因此,要遏制和清除特权现象就必须解放思想,树立公平正义的价值理念和人人平等的权利原则。改革开放以来,特别是社会主义市场经济体制和法治国家建设,直接推进了公平正义和权利平等原则的确立。但是,勿庸讳言,我国要真正实现公平正义和权利平等还有很长的路要走,特权现象的滋生和蔓延从反面说明了现实社会并不是公平和平等的。正是基于这种状况,中央领导集体多次强调要树立公平正义理念和人人平等的原则,并且把公平正义作为社会主义和谐社会的重要内涵。2007年3月16日,温家宝在十届人大五次会议记者招待会上回答中外记者提问时指出:“解决民生问题还要让人民生活得快乐和幸福。这就要保障人民的民主权利,推进社会的公平和正义。”在谈到社会主义民主政治建设时,他说:“社会主义由不成熟到成熟、由不完善到完善、由不发达到比较发达,还需要一个很长的过程。在这个阶段中,我们要实现两大任务,推进两大改革。两用大任务就是:一是集中力量发展社会生产力;二是推进社会公平和正义,特别是让正义成为社会主义国家制度的首要价值。”[14] 温家宝的以上说法,实际上是公开宣示了社会主义核心价值就是实现社会公平和正义。而实际生活中,只有全社会都树立起公平正义理念和人人平等的原则,特权现象才会成为过街老鼠,在全民的追打声中无处藏身。

(二)深化经济体制改革,真正实现通过市场机制配置社会资源

目前中国还是发展中国家,处于社会主义初级阶段,生产力水平并不高,生产关系中仍然存在着束缚生产力发展的因素,特权现象之所以能够滋生和蔓延说到底还是生产关系中的弊端造成的。因此,要遏制和消除社会主义初级阶段的特权现象,必须深化经济体制改革,通过建立完善的社会主义市场经济体制,真正实现通过市场机制配置社会资源,从而从根本上清除特权现象滋生和蔓延的经济土壤。

如果从经济根源的角度看,中国目前存在的特权现象与经济体制改革不彻底、存在着转型期不可避免的双轨制有关。在经济改革过程中,由于存在许多难以解决的矛盾,政府出台的改革政策无法一步到位,只好采取新旧体制并行的双轨制。如在生产资料配置方面,有的按计划统一配置,有的由市场自行配置,这就必须形成两种不同的资源配置方式,实际经济生活中上则会形成不同的企业待遇和不平等的企业竞争,那些握有生产资料配置权的部门和享受计划统一配置的企业就享有了生产资料配置方面的特权。又如进行价格改革时,不放开不行,完全放开也不行,于是就采取价格双轨制,一部分由市场定价,一部分仍由国家定价,结果,价格改革虽然没有引起大的震动,但利用价格差而牟取私利的腐败却产生了。再如养老保险制度的双轨制,将党政机关人员、企事业单位人员分为不同的类别,造成党政机关人员、事业单位人员和企业人员在退休金和退休后待遇上的巨大差距,形成社会成员的不平等待遇,给社会和谐带来十分不利的影响。

可能在市场经济转轨初期,双轨制是必要的,因为没有这样的过渡形式不可能顺利地转向市场经济;但是,一旦市场经济体制基本建立后,就必须尽快改变双轨制,主要通过市场机制来配置社会资源,杜绝一切特权进入市场和干预市场行为。因为,双轨制以任意决定的政府行为和不公正、不稳定的、不透明的游戏规则为特征,政府官员同时是游戏规则的制定者、执行者、仲裁者和参与者,只要双轨制存在,那些享有制定计划和配置资源等特权的党政机关,以及那些享有特殊权力和特殊权利的企业、单位和个人,就会利用双轨制的种种缺陷,一方面进行计划内外的倒买倒卖和权力寻租,谋取个人和小集团的利益,另一方面利用已经掌握的权力和权利千方百计地阻滞市场化改革,维持经济生活在双轨制下惰性运行。

解决双轨制的弊端的出路只有一个,就是加快市场化改革,真正实现通过市场机制配置社会资源。其一,按照市场经济的要求,理顺政府与市场的关系,将社会资源的配置权还给市场,从体制上割断权力与资本的联系;其二,加快国有企业管理体制改革,改变计划经济条件下国有企业的特保地位,增强国有企业在市场中的竞争力;其三,按照发展市场经济的要求,建立和健全在诚实劳动基础上的平等的分配体制,坚决杜绝人为地设置不平等的经济待遇,从经济基础上实现社会平等。

(三)加快政治体制改革,建立健全权利平等和权力制约制度

正如西耶斯所指出的:“无论何种特权,其目的自然都在于免受法律的管束,或赋予法律所未禁止的某种事物以专属权利。”[15] 既如此,要遏制特权现象,就必须加快政治体制改革,运用法律手段禁止任何形式的“专属权利”,从根本上扼制住特权现象的滋生和蔓延。

本来,社会主义应是权利平等和人民当家作主的社会,但是由于受到前苏联社会主义模式的影响,权利平等和权力制约并没有真正实现,反倒是特权现象迅速滋长和蔓延开来。在前苏联,根据“职务名册”任命的各级干部享有与众不同的各种特权。政治局委员、候补委员、中央书记、中央委员、人民委员(后改称部长)、总局局长等,按照级别享受各种特权:高级住宅和别墅、汽车、休假券及休假旅费、医疗补助、在特供商店购买紧缺品,等等。另外,从20世纪30年代初起,还实行了领导干部高薪制。从1945年起,苏联政府规定,对在机关、企业、团体中担任重要职务、具有高深学识的和经验丰富的人实行特定工资制。赫鲁晓夫向特权体系发起了第一次主动攻击。在他的命令下,取消了官僚的很多特权:免费的早餐午餐、免费别墅、专用汽车等。但他的这一改革遭到特权阶层的激烈反对。勃列日涅夫上台后立即恢复了以前的全部干部特权,并且将享受特权的干部范围扩大,特权种类增多,从而使苏联的特权阶层迅速地成长起来。在这个时期,党政干部与人民群众收入的差距达到30—44倍,同时又把科技人员的收入不合理地加以降低,科技人员与工人的工资由1940年的21∶1降到1980年的11∶1。这样,苏联的特权阶层与普通工农大众完全对立了起来。苏联解体前苏联社会科学院曾进行过一次问卷调查,被调查者认为苏共仍然能够代表工人的占4%,认为代表全体人民的占7%,认为苏共代表全体党员的也只占11%,而认为苏共代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员的,竟占85%!也就是说,绝大多数苏联人民并不认为共产党是他们利益的代表。在一定意义上讲,正是特权现象葬送了苏联共产党的执政权。

从苏联垮台的教训和我国特权现象普遍存在的现实中,我们已经清楚地看到加强权利平等制度和权力制约制度建设之必要。为了遏制特权现象,必须加快政治体制改革,一方面要建立和健全权利平等制度,使广大公民真实地享有平等的权利,而不要给予任何人以特殊的权利,要从制度上实现邓小平所说的:“公民在法律和制度面前人人平等,党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务,谁也不能占便宜,谁也不能犯法。”[16] 另一方面要针对特权现象的的反制度性特点,建立和健全权力制约制度。就目前情况而言,首先要解决的还是邓小平所说的权力过分集中的问题,要通过政治体制改革,将过去过分集中的权力进行适当分解,建立起立法、司法、行政等不同权力相互制约链,从制度和体制上杜绝个人说了算的特权现象;其次要解决的是权力监督问题,其中一个有效的措施就是尽快出台被称为“阳光法案“的官员财产申报制度。经过十几年的讨论,我国的官员财产申报制度依然只是地方试点,还没有上升到国家统一的高度。官员财产不用申报,不用公示,公务员就敢于进行权钱交易,在权力寻租的市场中为非作歹而不受监督和制约。阳光是天然的防腐剂,特权最怕见阳光。一旦将特权置于阳光之下,其贪婪性、腐朽性、反动性就会暴露无遗。

(四)加快社会体制改革,建立自主自治的公民社会

由于特权现象是反社会的,因此,要遏制特权现象就必须促使公民社会尽快地发展起来。在一定意义上讲,成熟的公民社会是特权现象的天然社会屏障,也是遏制特权现象的社会基础。首先,在公民社会里,每个合法公民的权利都是平等的,每个公民享有宪法和法制规定的各项基本权利,任何超出他人的特殊权利都是非法的,从而从法制制度上筑起了遏制特权的屏障。其二,公民社会是一个自主的社会,公民依照宪法和法律赋予的权利,自主地决定自己的事情,自由地参与社会管理,自为地创造自己的幸福生活,从而排除了需要特权给予某种“为民作主”的恩惠。其三,公民社会还是一个自治的社会,“民主政治新的基本原则是自治:人民共同管理自己,人民又各自管理自己。”[17]一旦人民能够自己管理自己和共同管理自己,任何特权都会失去存在的理由,也就说从根基上撤除了特权的社会基础。

总体上讲,中国公民社会的发展是滞后于经济社会发展的,这给种种特权现象以滋生和蔓延提供了方便。因此,在未来的发展中,必须加快社会体制改革,畅通社会表达渠道,完善社会诉求机制,尽快建立自主自治的公民社会,使广大普通公民能够自主自治起来,自己创造自己幸福的生活,从而割断特权束缚社会发展的网络,从社会根基上清除特权现象滋生和蔓延的土壤。

最后,还是让我们听听220多年前法国革命家、思想家西耶斯的声音:“再说一遍,让公民们根据他们的感情来给予荣誉,让他们尽情地抒发这种令人愉快和鼓舞的感情,他们好像出于灵感而知道如何表达这种感情,而那时你们将会知道,在所有精力充沛的人们的自由竞争中,在从事各类善行的的重要努力中,公共的敬崇这一伟大原动力对于社会的进步应该产生些什么结果。”[18]

可以相信,一旦真正建立起全体公民能够自主自主的公民社会,特权现象也许才会“寿终正寝”,最终退出历史舞台。让我们共同促进这一天的早日到来!

 (本文即将在上海《探索与争鸣》杂志发表),特此说明)

注释:

  [1] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第332页。

  [2] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1997年版,第2页。

  [3] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1997年版,第1页。

  [4] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1979年版,第3页。

  [5] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1997年版,第1页。

  [6] 刘绪贻:《中国的儒学统治——既得利益集团抵制社会变革的典型事例》,中国人民大学出版社2006年版,第5页。

  [7] [美]曼瑟·奥尔森:《国家的兴衰:经济增长、滞胀和社会僵化》,上海人民出版社2007年版,第71页。

  [8]参见杨小岩:《揭示以权谋私的根源----评〈特权论〉的特点及现实意义》,《中华工商时报》2002年5月10日。

  [9] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社2004年版,第328-329页。

  [10] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1979年版,第3页。

  [11] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1979年版,第7页。

  [12] 《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第250页。

  [13] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第332页。

  [14] 《温家宝答中外记者问》,2003年3月16日“新华网”。

  [15] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1979年版,第1页。

  [16] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第332页。

  [17] [美]罗伯特·H·威布:《自治:美国民主的文化史》,李振广译,商务印书馆2006年版,第47页。

  [18] [法]西耶斯:《论特权 第三等级是什么?》,冯棠译,商务印书馆1979年版,第6页。

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