杨再平:从官本市场经济到民本市场经济

选择字号:   本文共阅读 509 次 更新时间:2010-04-01 12:23:40

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杨再平  

  

  六年前,本人曾发表过一篇题为《从官本市场经济到民本市场经济》的学术论文(见《管理现代化》2004年第3期)。六年后,觉得很有必要重提这一论点,并重新引起学术界、决策者的关注,即:我国经济体制改革已经历史地否定了“官本计划经济”,确定了市场经济取向。但目前的社会主义市场经济体制还很不完善,“不完善”在很大程度上表现为“官本位”,毋宁说,我国现阶段的经济体制在很大程度上可谓“官本市场经济”,它是我国经济社会很多深层次矛盾、问题和弊端的渊薮。解决之道只能从“官本市场经济”前进到“民本市场经济”,而不是退回到“官本计划经济”。应该明确社会主义市场经济即“民本市场经济”,明确“民本市场经济”为我国经济体制改革的目标。为此,冒昧旧文重贴,欢迎批评指正。

  

  原文如下:

  市场化是我国经济体制改革的基本取向,建立完善的社会主义市场经济体制是我们的既定目标。按照这一取向,朝着这一目标,我们已经初步建立的社会主义市场经济体制究竟如何?其不健全和不完善性集中体现在哪方面?今后主要应在哪方面进一步健全和完善社会主义市场经济体制?这是本文将要探讨的主要问题。

  

从官本计划经济到官本市场经济

  我国改革开放前的经济被称为“计划经济”,其明显特征是计划的包罗万象性。其实,那种经济还有一个更基本的特征,那就是,从中央到地方到基层各级政府官僚机构及其大小官员主宰包罗万象的经济计划,进而主宰国民经济各主要过程和环节的运行。所以,那是一种地地道道的以官为本的经济,我们不妨称之为官本计划经济。官本计划经济的运行特征大致如下:

  第一,经济高度依赖政治,易受政治影响,存在较大政治风险。因为作为计划主体的官方机构毕竟是政治组织,所以,在官本计划经济体制下,政治上一有风吹草动,经济就会受到直接影响。多次政治运动和斗争给中国经济造成的灾难性影响一再证明了这一点。

  第二,经济活动倾向“政治效益”,或只算政治账,不算经济账。因为全社会的资源配置完全取决于官方计划,这就决定了一切经济活动就都要有益于满足官方所追求或认可的目标;一切经济单位和个人的目标都要服从官方所追求或认可的目标;各种经济目标的取舍以及成本和收益的权衡要从官方目标的最大化出发。而官方所追求或认可的首要目标,必然是政治目标。所以,“政治统帅经济”,甚至“只算政治账,不算经济账”,正是官本计划经济的常理。

  第三,资源配置向政府追求或认可的公共需求目标倾斜,个体需求目标往往被忽视。因为官方毕竟是公共机构,满足公共需求目标是其天职,所以由其所主宰的资源配置必然会向其所追求和认可的公共需求目标倾斜。至于个体需求目标,在累积或化合为公共需求目标之前,则往往被忽视。例如,长期以来,积累受到重视,消费受到忽视;重工业受到重视,轻工业受到忽视,就因为前者是官方所追求和认可的公共需求目标。

  第四,直接从事生产经营活动的企业和个人没有主动性而只有服从官方强制或其奖惩的被动性。这是因为它们或他们不是独立的经济主体,而是附属于官方因而没有主动权能和利益动力的单位和个人。

  第五,官方对企业实行统收统支,企业预算约束软化。由于企业只是官方的附属机构,官方与企业之间的收支关系也就如同官方内部各单位之间的财政关系,官方对企业实行统收统支就是这种关系的体现。而企业预算约束的软化又不过是官方对企业实行统收统支的自然结果。

  第六,经济运行单调依赖纵向联系和协调,横向联系和协调极其薄弱。这是因为官方机构是纵向的层级组织结构,其信息和指令都只能在上下级之间纵向地传递,所以在其主宰之下的经济运行也就只能单调地依赖其纵向联系和协调。至于现代经济运行中更大量存在的横向联系和协调,也只能通过各级官僚组织之间的纵向联系和协调来实现。

  综上所述,政治风险较大、不重经济效益、忽视个体需求目标、直接从事生产经营活动的企业和个人缺乏主动性、企业预算约束软化以及缺乏横向协调,是官本计划经济的固有缺陷。

  随着时间的推移,上述缺陷与日俱增,矛盾问题堆积如山,尤其是短缺经济恶性循环,终使官本计划经济陷于崩溃的边缘而难以为继,于是便不得不进行改革开放。

  经过20多年改革开放,计划经济已在相当程度上被市场经济所取代,与之相应,我国经济持续高速增长,取得了世人瞩目的发展成就。因此,中国政府和人民对抛弃计划经济而转向市场经济的改革已坚信不疑。但当我们审视市场化改革的进程时,不难发现,我国的市场化改革还很不彻底,已初步建立的市场经济还很不健全、很不完善。

  我国经济市场化改革不彻底的集中体现就在于市场在相当的程度上还是官本位的,我们不妨称之为官本市场经济。所谓官本市场经济,就是以官为本的市场经济,即政府或准政府机构及其组成人员作为主要或重要参与其中,并对资源配置起着决定性或关键性作用的这样一种市场经济。这主要表现在以下六个方面。

  第一,官方机构虽然不再制定和下达无所不包的指令性经济计划,但许多市场活动都要经过官方部门审批、发证和监管,以至于随意性干预充斥许多领域,乱设卡乱收费现象普遍存在并屡禁不止。据2001年一项统计,我国当时的行政审批制度中,国务院73个部门共同审批事项有2000多项,各地政府及其部门的审批项目也不低于此数。以北京市为例,65个具有行政审批职能的市政府部门和市属企事业部门,共承担审批事项2398项,其中审批1163项,核准433项,审核544项,备案258项。这些审批事项主要集中在经济调节、城市管理和社会事务管理部门。

  第二,尽管民间投资大幅增长,但官方投资占全社会投资的比重,2002年仍为72.3%,其中国债投资(包括国债资金和全部配套资金完成的投资额)占全社会投资的比重为6.5%,预算内投资资金占全社会投资的比重为13.2%,这表明,官方仍是主要的投资主体。

  第三,国有及国有控股企业创造的工业总产值占全部国有及规模以上非国有工业企业创造的工业总产值的44.4%,而其固定资产投资占47.3% 总资产占64.9%,且国有企业集中的行业通常是作为国民经济命脉的关键行业,这表明,国有企业仍是主要的企业主体。尽管“政企分离”一直是中国国有企业改革的基本目标,但实际上这是不可能实现至少是不可能完全实现的目标。因为国有企业归根到底是官方企业,所以完全的政企分离是不可能的。从逻辑上讲,政企完全分离的企业也就不是国有企业了。事实上,尽管经过改革国有企业获得了不少经营自主权,但各级各类政府机构并未完全放弃对它们的基本控制和干预。例如其高级管理人员的任免等就一直控制在政府手中;在“抓大放小”的改革中,政府对大型国有企业的控制和干预甚至有所强化。国有企业或多或少仍是准政府经济机构。

  第四,政府财政仍在相当程度上承担非公共经济职能。有关经济分析专家选取G1=1-[税收-(企业收入-企业亏损补贴)]/财政总收入,G2=经济建设费/财政总支出,G3=预算内投资/全社会固定资产投资,G4=价格补贴/财政总支出,G5=价格补贴/GDP五项指标,然后以G0=1/5(G1+G2+G3+G4+G5)来衡量政府财政承担非公共经济职能的程度,并以1960年G0最高时为100%,测算结果结果显示:1981年政府财政承担非公共经济职能的程度为94.6%,1996年降为20.5%。以同样方法测算美国、英国、法国、德国、意大利和加拿大1972年及1980-1992年平均的G0值分别为4.3%、4.9%、3.3%、3.2%、3.3%和6.5%。由此可见,我国政府财政承担非公共经济职能的程度仍相当可观。

  第五,中国是世界上最大的“官国”。全国各级政府机关和事业单位职工1996年底共3673万人(其中各级政府机关人员总数约800万人),比1978年增加82.3%。改革初期全国总人口中大约50个人养一个“吃皇粮”的人,现在是约30人养一个“吃皇粮”的。有人估算,他们几乎要吃掉全国财政收入的一半或国内生产总值的20%。在这只庞大的官僚队伍中,绝大多数又是“经济官僚”即主管经济活动的政府机构中的官僚。值得关注的是,国家人事部2003年10月31日公布2004年中央、国家机关公务员的报名情况,招考的职位总数只有8000人,在10天的时间里,而报名者竟达360240人。这表明,当官还是许多年轻人的首选,中国的优秀人才还主要聚集在官僚队伍中。只要这只庞大的经济官僚队伍存在,他们就一定要维持或增加对经济活动的管制。

  第六,更为为关键的是,在我国许多经济活动中,仍然是“官权”大于“产权”,“官权”支配“产权”,“官权”限制“产权”。这在我国是根深蒂固的。马克思说:“在我们面前有两种权力:一种是财产权力,也就是所有者的权力;另一种是政治权力,即国家的权力。”1所谓“官权”,就是“政治权力”,“产权”就是“财产权力”。只要“官权” 大于“产权”,“官权”支配“产权”,“官权”限制“产权”,相应的市场经济就是官本市场经济。

  综上所述,我们告别了官本计划经济,进入了市场经济,但还不是健全、完善的市场经济,而是仍带计划经济痕迹的官本市场经济。  

  

“拉美症状”渊薮在官本市场经济

  众所周知,一些拉美国家很早就实行市场经济,但其经济社会发展却不尽人意,社会矛盾愈积愈深,经济结构调整缓慢,经济增长长期低迷,金融、经济乃至政治危机频仍。其他一些国家和地区在发展市场经济的过程中也不同程度地出现过类似状况,国际上便把上述状况称为“拉美化”。虽不能说我国市场经济已出现严重“拉美化”问题,但类似的症状并非没有。对此,我们不仅不应讳言,而且应有足够的警觉。而我国已出现和存在的诸多“拉美症状”,渊薮正在官本市场经济。

  一是腐败问题。近些年来,我国中央政府对腐败的打击力度一年比一年大。然而,腐败案件却越来越多和越来越严重。据官方资料统计,各级检察机关1979-1982年查处贪污贿赂等腐败案件为98225件,1983-1987年间增至15.5万件,1988-1992年间增至21.4万多件,1993-1997年间更增至38.7万多件,而这时候此类案件的立案标准已经大幅度提高。从1979-1997这18年间查处的贪污贿赂等腐败案件平均以每年22%的速度增长。“腐败”即权钱交易,而“权”之所以能交易,又在于它可以通过控制市场而产生或制造“租金”。只要权力能产生或制造“租金”,就必有人来购买权力,同时也就必有某些政府官员铤而走险搞权钱交易。而政治权力产生或制造“租金”的能力又显然与政府或准政府机构及其组成人员参与市场并对资源配置所起作用的程度成正比。所以,只要市场经济还是以官为本的,腐败就不可避免。

  二是收入差距问题。据估计,我国的“基尼系数”(衡量收入分配不平等程度的指标)在1980年是0.33,当前超过了0.45(全球的基尼系数是0.63)。最近把人口分为5个收入阶层的研究表明,最低的3个阶层的相对收入从1980年以来都在下降(收入最低阶层约占4%)。仅有最高阶层的比例在增加,约增加15%。这些趋势显然在加速:在不平等的收入比例中,非常大的变动自从90年代中后期开始发生。引人注意的是,我国低收入群体所占比重依旧很大。研究表明,从1994年和1999年的分布看,中等收入中等偏上收入群体只占总人数的28.62%,低收和中等偏下收入群体却占总人数的64.15%。这种情况以引起我国学术理论界乃至最高决策者的关注。2002年5月9日,在上海举行的亚洲发展银行理事会上,有影响的国务院发展研究中心的一位高级官员鲁志强强调收入不平等是中国面临的重要紧迫性问题之一,劳动部和国家税务总局此后也表示了相似的观点。这个问题与腐败问题密切相关。本来,发展市场经济,人们的收入差距拉大是正常现象。但我国收入差距的过分拉大,显然有不正常的因素在背后起作用。就以公务员的收入为例,同样是在中央国家机关工作,不同部委同样级别公务员的收入差距保守估计是1:3。为什么会出现这种情况?因为各部委支配社会财富或资源配置的权力不一样。这显然是一种扭曲。当然,最不正常和最令人深恶痛绝的还是以权谋私。只要大致浏览一下近年被查处的大大小小的贪官们贪污受贿的数额,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:财新网

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