韩大元:《宪法解释程序法》的意义、思路与框架

选择字号:   本文共阅读 1202 次 更新时间:2009-12-14 19:13:05

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  内容摘要:宪法解释是宪法适用的主要方式,经常性的宪法解释可以为宪法实施提供必要的基础与方法。而宪法解释程序则是宪法解释运行的时间与空间规则的集合,制定《宪法解释程序法》有助于规范宪法解释行为与程序,有助于为启动宪法解释、完善我国宪法适用制度提供可能的条件。为此,有必要制定我国的《宪法解释程序法》,以此寻求宪法适用的契机。

  关键词: 宪法解释 解释程序 宪法适用

  

  一、制定《宪法解释程序法》的必要性

  

  1、宪法解释功能的基本要求

  宪法解释是探求宪法规范客观内涵的一种活动,其目标在于追求解释的合理性、正当性与宪法秩序稳定性价值。由于宪法规范与宪法条文具有模糊性、抽象性、开放性与广泛性等特点,几乎所有的宪法条文都需要通过宪法解释的活动做出客观的说明,达到宪法规范现实化的目的。探求宪法规范内涵的意义在于客观地认识宪法现象,在各种社会问题中寻求宪法的价值,其实质在于:一方面是对宪法问题的发现,另一方面是对宪法问题的判断与决定。通过经常性的宪法解释,可以统一人们对宪法规范的认识,确立与扩大宪法价值体系的共同基础,为宪法运行机制的完善提供合理的基础,使宪法在持续性与变化中满足开放性价值的实现。特别是在像中国这样缺乏宪政传统的国度里,通过宪法解释活动可以以生动、具体、生活化的形式普及宪法理念与知识,使人们在日常生活中能够感受到宪法价值,树立维护宪法价值的信念。对社会主体而言,修宪活动所带来的利益与解释活动所带来的利益是不尽相同的,宪法解释活动更有助于人们在实际利益关系中感受宪法,认识宪法,运用宪法。

  具体而言,社会转型时期宪法解释的功能主要在于:宪法解释有助于多元价值的协调与平衡;有助于通过有说服力的宪法解释解决社会生活中可能出现的冲突;有助于通过宪法解释形成社会共同体意识与共识,建立社会的核心价值体系,为形成社会最低限度的价值体系提供条件;有助于在全社会普及宪法知识,推动宪法规范的社会化;有助于合理地确定个人利益与公共利益的界限等。

  在社会生活中分析宪法解释功能时我们需要回答什么是宪法的问题,即宪法解释问题最终归结到对宪法本身的价值认识上,在解释活动中我们经常被各种价值关系所困惑,会面临各种不同的价值判断。由于时代的变迁,宪法本身的内容也在变化,于是产生不同的解释内容与方法。不同的社会环境孕育不同风格的宪法,同时产生不同形式的宪法解释制度,宪法价值的普遍性与宪法解释技术的多样性是相统一的,应允许不同的宪法解释规则与技术的存在。一个国家宪政生活中的宪法事实反映了社会政治、经济与文化传统,反映了本国社会结构的基本特点。因此,在宪法解释过程中需要从多样化的视角解释与认识宪法,建立有助于解释本国宪法现象的解释理论与规则。

  2、宪法解释是护宪者神圣而不可推卸的使命

  1982年宪法先后修改了四次,在一定程度上适应了政治和社会的发展。但并不是所有的问题都必须经过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙,解释宪法也是一种重要的途径。解释宪法与修改宪法相比,更为灵活,更有利于节约立法成本,更有利于维护宪法的稳定性和权威性。而且,修改宪法很大程度上只是宪法适应社会生活的变化,并没有充分体现出宪法调整、控制社会的效力;而宪法解释则既包含着发展宪法并使其适应社会发展的功能,也包含着实施宪法并使宪法发挥调控社会的功能。

  同时,宪法作为国家根本法的性质要求建立起包含宪法解释制度在内的多样化的宪法实施制度,而不是仅仅让宪法被动地适应社会生活的变化。何以维护宪法的权威?只能系于加强宪法的稳定实施,解释宪法,发挥宪法的实际功效。当然,当某些宪法条文或制度无法通过解释宪法获得正当性基础的时候,也需要修改宪法。但即便是修改了宪法,仍然需要宪法解释制度,使修改之后的宪法真正运作起来,而不是形同具文。宪法不仅仅具有确认的功能,更重要的是具有调整的功能。实际上,民众对宪法的信仰来源于宪法的有效实施。

  3、加强宪法解释是依宪执政的基本要求

  在宪法解释问题上,执政党的认识有个逐步发展的过程。早在1954年宪法制定过程中,一些学者曾提出能否赋予全国人大常委会解释宪法的职权,当时直接参与制宪过程的田家英对此做了答复。他认为,宪法与法律不同,宪法是根本法,不应当有关于内容方面的解释。关于宪法的解释问题,一是广义的,如对不懂的地方加以解释,这可由全国人民代表大会常委会委托一个机关来进行,是为了学习和教育。另一种是关于内容的解释,这对宪法来说是不应该的。一般法律是可以解释内容的,但此种解释本身就成为法律。宪法内容的解释,就是修改和补充问题,这已有了规定,所以不必另作规定。(美国宪法是弥补破绽的宪法,但原条文并不多)[1]。当时,我们对宪法解释的基本认识是:对宪法规范的不确定性可以通过宪法修改等方式解决,不必通过宪法解释,宪法内容的解释是不应该的,也是不必要的。基于这种认识,1954年宪法只规定全国人大常委会“解释法律”。

  1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议上通过的《中华人民共和国宪法》第18条以列举与概括结合形式规定了全国人民代表大会常务委员会的6项职权,同样没有规定“解释宪法”的职权。

  1978年3月5日由第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第25条以列举与概括相结合的形式规定了全国人民代表大会常务委员会职权有13项,其中第三项赋予了“解释宪法和法律,制定法令”的职权。这是新中国宪法首次赋予全国人民代表大会常委会“解释宪法”的职权。

  1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议上通过的《中华人民共和国宪法》第67条以列举与概括相结合的方式规定了全国人民代表大会常委会21项职权,其中第一项秉承1978年宪法继续赋予了“解释宪法,监督宪法的实施”的职权,其特点是:同时行使解释宪法与解释法律的职权;1978年宪法中“监督宪法和法律的实施”职权只有全国人民代表大会才具有,而1982年宪法则把“监督宪法的实施”的职权同时赋予全国人民代表大会常委会;在文本的表述上,将“解释宪法”与“监督宪法的实施”规定在同一个条文之中,体现了宪法实施的动态性与宪法解释的实践性,突出了全国人民代表大会常委会作为中国宪法解释主体的地位。

  考察1982年宪法实施以来的历史可以发现,中共中央一直都十分关注如何发挥宪法解释的功能问题,在不同的历史环境与背景下,提出发挥宪法解释功能的问题,但学术界对此没有引起足够的重视。

  1993年,中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出:“这次修改宪法不是全面修改,可改可不改的不改,有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”。同时认为,“必要时可以对社会主义市场经济的具体内核做出宪法解释”。1999年,李鹏同志在“修改宪法征求意见座谈会”上亦指出:“修改宪法事关重大,这次修改只对需要修改的并已成熟的部分内容进行修改,可不改和有争议的问题不改。宪法赋予全国人大常委会解释宪法的职权,因此有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。”[2]2002年12月4日,胡锦涛同志在首都各界纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中指出:“全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责,坚决纠正违宪行为;要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题做出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。” 2004年09月15日,胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年会议上指出,依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。全党同志,全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法,遵守宪法,维护宪法,保证宪法在全社会的贯彻实施。 2007年10月15日,胡锦涛同志在党的十七大报告再次强调要“加强宪法和法律实施……维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。

  可见,党的领导人在不同时期针对宪法实施,提出了重视宪法解释的问题,“依宪执政”、“依宪治国”开始成为执政党的基本理念。但有关重视宪法解释的主张始终未能上升为国家意志,转化为法律。不仅没有宪法解释的具体实践,也没有进行宪法解释方面的立法,使宪法解释权始终处于“虚置状态”。为了维护宪法的尊严,保障社会主义法制的统一,规范解释宪法的活动,制定《宪法解释程序法》这一部专门法律是非常有必要的。

  4、落实宪法规定的全国人大常委会“解释宪法”职权的客观要求。

  从宪法文本看,我国宪法第67条对全国人大常委会“解释宪法”职权只做了概括性规定,无法从文本中直接推定如何解释宪法的程序或依据。由于宪法规定的过于概括,一旦开始进行宪法解释就会遇到主体和程序的不确定性问题,即如何进行解释活动缺乏文本的具体依据。因此,有必要通过《宪法解释程序法》把宪法解释工作的各个环节具体化,使宪法解释有法可依,保证宪法解释的规范性与科学性。

  5、宪法解释理论发展的客观需要

  尽管宪法学界对我国宪政体制下能否启动宪法解释有不同的认识与看法,[3]但对建立宪法解释与宪法修改并重的宪法运行机制问题上取得了一定的共识。经过近几年的宪法解释理论研究,已初步建立了宪法解释的基本范畴、方法论体系,可以为宪法解释的实践提供必要的理论支持。

  

  二、宪法解释程序的类型与特点

  

  宪法解释程序植根于各国的宪法审查制度与司法程序中,不同法域的宪政框架与司法传统决定了宪法解释程序的多样性。总体来看,与宪法审查制度的类型相联系,宪法解释程序大致可以分为抽象型的解释程序与案件型的解释程序。

  抽象型宪法解释程序以法国为代表。由于采行不同于欧陆其他国家的宪法委员会制度,法国宪法审查模式主要是一种抽象型审查。如根据法国宪法第61条的规定,各项组织法律在颁布前,议会两院的内部规则在执行之前,均应提交宪法委员会审查。各项法律在颁布之前,应由共和国总统或者两院中任何一院的议长提交宪法委员会审查。这一宪法审查制度决定了,宪法解释并非因宪法案件而启动,由于缺乏具体纠纷的佐证,宪法解释就是一种纯粹的文本推理过程。因此,在法国宪法解释程序的特点主要表现为:其一,书面程序的特点。宪法解释由宪法委员会委员书面进行,这一过程中没有当事人参与,更没有其他国家司法审查中的言辞辩论。尽管宪法审查过程中,“不排除非正式地口头交换意见的可能性,特别是通过电话方式或通过某些公务员听证的方式。但这些方式都无法形成正式的文件,更不能被作为法定方式而援引适用”。[4]其二,宪法解释程序的封闭性。根据《法国宪法委员会机构设置法》第20条的规定,宪法委员会应当作出一个理由充足的决定。该决定应当在政府公报上公开。但是,宪法委员会决定作出的过程是否公开,并没有明确。从实践中来看,宪法委员会无论庭审报告还是程序文件都不得公开。从委员会受理案件到裁决的宣布,这一过程原则上是秘密进行。因此,法国的宪法解释就是在一个封闭的程序中进行,排除了听取社会公众与其他利害关系人意见的可能性。[5]

  案件型的宪法解释程序以美、德等国为代表。尽管美德两国的宪法审查制度不同,前者是典型的司法审查,后者是欧陆型的宪法法院制度,但是二者的共同之处在于,将宪法解释置于争议性宪法案件的解决过程之中,宪法解释既是纠纷解决的必要手段,也是纠纷解决的结果。司法性是这类宪法解释程序最为明显的特点。如《德国联邦宪法法院法》第25条规定,如无相反规定,联邦宪法法院应当基于口头答辩决定案件,除非所有当事人明确表示不同意这样做,显然这与法国宪法委员会书面审理的特点不同。一般司法程序的原则,如公开原则、言辞辩论原则、回避原则等,在这些国家的宪法审查程序中均有体现。一些国家的宪法解释程序甚至直接准用普通司法程序。如德国宪法法院法第17条明确规定,除本法规定的程序之外,宪法法院还可以类推适用其他程序法。而美国联邦最高法院的宪法审查程序主要准用《民事诉讼法》(the Civil Procedure Rules)以及《美国最高法院规则》(Rules of the Supreme Court)。[6]

  

    法官正是在这种两造对峙的司法程序中,通过案件的审理解释宪法,解释结果也成为案件判决的依据。而且,更为重要的是,宪法解释的正当性,在很大程度上正是源于这套程序的运行。正如有学者指出的那样,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《浙江社会科学》2009年第9期

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