中美贸易战: 常擦枪,交火难

选择字号:   本文共阅读 5380 次 更新时间:2003-12-23 19:25:49

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王勇 (进入专栏)  

  

   在过去的20多年中,中美曾不止一次地在贸易问题上迎头相撞。背后有政治玄机,前景是互争互利。

  

   人民币汇率争端尚未平息,美国又开始向中国输美的纺织品、彩电、钢管、家具等产品下手,贸易摩擦升级。布什出于明年总统选举,有可能对中国发动“贸易战”,而中国由于过于依赖对美贸易,可能会受伤,进而影响中国经济的增长。过去的20多年中,中美双边贸易获得了空前的发展,从建交时的23亿美元增加到今天的1470亿美元(美方统计数字)。但其间两国曾多次濒临“贸易战”的边缘。

  

   1983年1月,中美谈判未能就中国输美纺织品配额问题达成协议,美国政府单方面宣布对中国的限制措施。中国政府回应强硬,包括停止批准自美国进口棉花、大豆、化纤的新合同,并削减从美国进口小麦、大豆等主要农产品。这场冲突的背后实际上是美国纺织业与农业利益的冲突,美国纺织业力主限制中国输美纺织品的数量。最后,在农业利益集团的强大压力下,美国政府缓和了立场,并最终解决争端。但是,中国仍然减少了从美国进口的农产品的数量。有趣的是,美国政府同时放松了对华出口管制的限制,以弥补农产品贸易减少的损失。

  

   进入90年代以后,中美围绕最惠国待遇问题发生了一系列激烈的经贸冲突。老布什政府以及后来的克林顿政府,为了“保住”对华最惠国待遇这一两国关系的根基,不惜在其他经济问题上对中国采取强硬姿态,满足国内不同利益集团的需要。这些问题包括中国劳改产品的出口、市场准入、纺织品转运贸易、知识产权保护等诸多问题。中国给予美方以一定的“理解”或“配合”,经过艰苦的谈判,双方达成了劳改产品出口、市场准入、知识产权保护等双边谅解备忘录。在谈判过程中,特别是在知识产权问题上,美国两次威胁制裁,公布了高达10亿美元的制裁清单。中方也不示弱,同样公布了等额的反制裁清单。中国的反制裁行动起到了良好的反制作用,美国国内反对两国“贸易战”的利益集团出来“说项”、“灭火”。沸沸扬扬的“贸易战”最终因两国及时达成协议而“熄火”。

  

   2002年,刚刚加入世界贸易组织的中国,策略地抵制了美国对钢铁业的保护措施,令美国当局对中国刮目相看。该年4月,小布什政府发动了“201”条款的临时“保障”措施,对来自欧盟、日本和中国等国的钢铁征收临时性的附加关税。中国与同是“受害者”的欧盟等各方积极协调立场,一纸诉状把美国告上了WTO贸易争端解决机制,WTO最终裁定美国的做法违反自由贸易的有关规定,限期其撤销决定。当时,中国的果断做法令美国贸易代表办公室的官员颇为“吃惊”,认为中国行为“过分”,没有给美国“面子”。

  

   为什么美国频繁发动贸易摩擦?

  

   美国不断挑起贸易摩擦,主因有两个:一是美国经济超强,是全球最大的市场和全球经济增长的“发动机”,有实力采取“单边主义”,制造贸易摩擦为自己的政治经济利益服务。二是美国国内法鼓励利益集团参与对外贸易决策过程,不同利益集团有权要求政府采取各种保护措施,包括对国外所谓“不公平”贸易做法进行调查,直至启动制裁程序。美国每四年一次的大选为利益集团干扰对外经贸政策提供了难得的机会。美国大选年前后是中美贸易摩擦的易发期和高发期。

  

   美国经济的状况影响贸易摩擦的方向。当美国经济景气时,采取的贸易制裁或威胁制裁相对较少。如克林顿当政的8年中,美国经济连续100多个月的成长,美国采取了一系列贸易自由化的政策,克林顿排除反对势力,完成了中国“入世”的双边谈判,并给予了中国永久性的“正常贸易关系”地位。但是,2001年迄今,美国经济始终处于景气“衰退期”,政府承受的保护主义明显上升,美国劳动密集型产业要求保护,布什对华经贸政策中明显注入了摩擦和冲突的色彩。

  

   中美政治和安全关系的大方向直接影响美国对华贸易的政策。其中的规律是,中美战略关系影响政治关系,政治关系又影响经贸关系。80年代,中美处于对抗苏联的“准盟友”之间的所谓“蜜月”期,经贸问题即使有冲突也显得容易调整。比如,1983年发生了激烈的贸易冲突,但是却迎来了双边经贸关系的大发展。进入90年代以后,贸易摩擦骤然增多,主要原因是,美国认为,冷战的结束使中国丧失了可以利用的“战略价值”。

  

   中美贸易的形势也有直接的影响。80年代中美双边贸易还很小,中国的进口并不对美国国内产业构成太大威胁;但是,90年代双边贸易飞速发展,美国国内一些产业感受的冲击大大增强。特别是,美国对外投资和产业转移的步伐加快,引起了劳工界和劳工密集型产业的恐慌。尽管许多产业并不与中国进口产品直接竞争,但是,它们仍然对中国产品抱有高度的怀疑和敌意。美国对华贸易赤字不断扩大正好成为它们攻击美国海外投资的最佳口实。1998年以来,中国超过日本成为美国贸易逆差的最大来源国,按照美国的统计数字,美国对华逆差2002年超过1000亿美元。对华逆差占美国货物贸易逆差的五分之一。

  

   中国应对贸易战的经验

  

   20多年来,中美经贸关系的长足进步让中国对美国的法律与政府体制逐渐熟悉,同时积累了不少应对摩擦的经验。

  

   第一,认识美国贸易政治的复杂性,把握不同产业、不同利益集团之间的微妙平衡。利益集团是美国对华决策的重要参与者。美国的产业大致可以划分为“出口促进”集团和“进口竞争”集团。农业和高科技是出口促进集团的代表,而纺织业与钢铁业则是进口竞争集团的代表,后者往往是引发中美贸易摩擦的“推动”力量。中国完全可以通过促进美国出口集团的对华利益,来缓解“进口竞争”集团的政治压力。中国通过派出赴美采购团的做法是正确的。

  

   第二,高度重视国会在中美经贸摩擦中的作用。民主政治就本质而言是利益集团政治,国会议员则是不同产业、不同利益集团的代言人。在发动对华贸易行动时,往往是利益集团和国会议员联合发难,向政府施加压力。1983年,纺织品配额危机背后是代表美国纺织产业利益的、臭名昭著的共和党参议员杰西·赫尔姆斯,而推动美国缓和对华立场的则是农业州的参议员罗伯特·多尔。90年代的中美经贸纷争中,美国国内角逐更是集中于国会对华的立法斗争上。此番中美摩擦同样是利益集团和某些国会议员的“杰作”。

  

   第三,特别重视美国农业利益集团及其政治能量。农业集团是美国最有政治影响力的利益集团之一。尽管农业人口在美国不到人口的2%,但是,美国议会制度规定每个州都拥有参议院的两个席位。在众多立法中,农业州议员联盟往往成为美国总统和其他议员争取的对象。1983年,中美纺织品配额危机由于多尔参议员的出马而解决;1991年,老布什无条件延长中国最惠国待遇的努力危在旦夕,又是中西部农业州中间派议员联盟出面干预,化险为夷。

  

   第四,不怕冲突,敢于并善用反制裁的手段。在使用制裁手段上,中美政治文化差异很明显,主要是:美国是“冲突型”政治思维,认为在冲突中可以达到平衡;而中国的传统是“和谐型”政治思维,往往不愿意破坏两国之间的和谐气氛。但是,对待美国这样一个以冲突型思维指导的大国,必须敢于斗争,不惜冲突。20多年的历史证明了这一点。

  

   “零敲碎打”式的冲突不断,“总体”贸易战可以避免

  

   参考历史的经验,我们认为:当前中美“总体”贸易战是完全可以避免的。

  

   第一,中美两国政治安全关系处于历史最佳时期之一,美国目前在反恐、伊拉克、北朝鲜等重大战略问题上迫切需要中国的合作。美国对中国的需要大于中国对于美国的需要。作为政治上成熟而实用的美国,对此十分清楚,也是对外宣布的。经贸关系服务于对外关系的大格局。美国高层欢迎温家宝总理来访热情之高表明了这一点。

  

   第二,美国经济景气上升,可能会减少美国减少贸易赤字的紧迫性。美国经济最近传来好消息,制造业就业增加幅度是1982年以来最高的。如果美国经济加快复苏,中美贸易可以渡过难关。

  

   第三,“总体”式贸易战方案对美国弊多利少。比如,美国国会某些议员提出对中国所有输美产品增收27.5%的额外关税,这必将导致中国的反报复,美国有可能痛失中国这一增长最快的市场;对中国发动“301”条款调查存在的风险也极大,主要是这种做法缺乏灵活性,一旦启动,将形成中美对决的局面,伤害中国但也肯定伤害美国自身的利益。再如,强迫人民币汇率升值,美国一是缺乏必要的手段迫使中国这样做,二来从短期看对美国经济的破坏性更大,可能打断美国正在恢复的经济增长。中国掌握着美国1000多亿美元的国债,如果中国各商业银行出于恐慌抛售美元,将导致全球美元市场的动荡。

  

   尽管中美总体贸易战打不起来,但是,双边摩擦有可能持续不断,这种势头可能延续到2004年的大选。换句话说,美国政府正在采取所谓“零敲碎打”式(piecemeal)的冲突或限制贸易行动,化解要求总体贸易制裁的压力,同时为自己的选举拉票造势。这种摩擦方式已陆续表现在睡袍、文胸、针织品等三类纺织品、彩电、钢管、家具等问题上。美国挥舞的大棒仍将是“临时保障”、反倾销等手段。对于美国这种“零售”式的摩擦,最好的办法是“以夷制夷”:一是利用美国的法律积极应诉,争取打赢在美国的官司;二是联合美国的进口商、中间材料出口商、批发零售商,积极参与美国的决策机制,发出维护正常贸易的声音;最后,动员起美国农业集团的政治影响力也是十分重要的。

  

   (作者系北京大学国际政治经济研究中心主任)

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文章来源:凤凰周刊2003.12.25,作者授权本站发布

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