当代公共管理与政府改革

选择字号:   本文共阅读 7505 次 更新时间:2003-01-21 10:59:00

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周志忍  

  

  今天我们要讲的题目是“当代公共管理与政府改革”。行政管理研究的是政府对自身及对社会的管理。行政改革是以政府为主,所以我们主要就讲政府改革的问题。这个题目很大,既有理论又有实践、既有中国又有外国,由于时间有限,因此我就讲一下国外公共管理的相关理论,举一些实例和说说国外公共管理的一些具体操作方法。具体包括三个方面的内容:当代国外行政体制改革的特点、动因;当代行政体制改革的主方向和指导理论;当代行政体制改革的措施、内容。

  

  一、当代国外行政体制改革的特点、动因

  

  当代有一个时间界线,就行政体制改革来说是指从70年代末、80年代初至今,其标志是79年撒切尔夫人上台执政,成了推动行政体制改革的先驱。82年里根在美国上台后也大力推行行政体制的市场化改革,使行政体制改革进一步深入扩展开来。

  1、当代行政体制改革有四个特点:

  (1)、当代行政体制改革具有普遍性、广泛性、激进性和前所未有性。普遍是指几乎所有的国家都卷入这个浪潮中,都在进行改革,这个改革是大刀阔斧进行的。即使行政管理体制运作很好的国家也在进行改革,如日本。广泛是指改革内容和改革的涉及面非常广泛。激进是指改革体现了根本的方向性调整,所以也有人把当代的行政体制改革称为“政府重组”或“政府再造”。

  (2)、当代行政体制改革与以前的行政体制改革在改革的总方向上相反。以前的行政体制改革总方向是政府职能、责任的膨胀,随着这种膨胀政府规模也开始膨胀。而当代行政体制改革总方向却是政府的退缩和市场的回归。撒切尔称之为政府战线的全方位退却。里根在进行行政体制改革时有两句名言:“政府不能解决问题,反而它本身才是问题”,“让政府不再骑在我们头上,让政府的手远离我们的钱包”。

  (3)、当代行政体制改革以市场化为取向,塑造企业型政府,具有超越意识形态的特征。即不论什么形态的国家,不论什么倾向的党派、不论什么经济水平都在进行世界范围内趋同的改革,所有改革的方向都有些雷同,所有政党都有向右倾的转制趋势。比如英国工党过去讲求信奉共产主义、公有制,现在的党章中已经没有了这一规定,布莱尔上台后撒切尔执政时期出售的国有企业全部都没有收回,而且还新卖了很多企业,目前正在研究邮政如何市场化,他的施政方针跟撒切尔没有多大的区别,所以现在有人把布莱尔称为布撒切尔。

  (4)、当代行政体制改革处于特殊历史时期,因此意义非同一般。目前正处于社会转型期,即从工业社会向后工业社会转变。知识经济、全球化、一体化、信息化是转型的标志。所以当代行政体制改革肩负的使命与过去的改革不同。过去的改革只是调整;当代除了调整还要探讨适应未来的管理体制,具有划时代的意义。

  2、当代行政体制改革的动因,也就是推动改革的力量。

  (1)、当前的国际环境发生了很大的变化,如知识经济的出现、信息化社会的出现、全球化速度加剧,等等。各国为适应环境迎接挑战必须改变,必须使自己国家在各方面与国际接轨,必须相应的修改国内原有的法律、行为方式。一个国家的竞争力水平在很大程度上依赖于国内企业的竞争力水平,在国际竞争加剧的情况下,企业要有竞争力,政府的管理必须跟上,如果政府没有提供好的环境,企业不可能得到发展。大家都知道比尔·盖茨从大学中途退学后只用20年的时间就成为了世界上最富有的人,他成功的原因当然有很多了,但其中一个很重要的原因就在于美国社会给他提供了这个环境,如果换在我国的环境下他就不可能取得那样大的成功了。所以为了增强企业的竞争力,进而增强国家竞争力,政府管理的改革势在必行。此外在国际化的条件下,政府改革本身具有传播效应,所有的信息都实现了全球化,老百姓通过报纸、电视、广播、网络可以很及时、准确的了解外国政府的管理动向,会根据外国政府的行为向本国政府提出相应的改革要求,而政治家们为了获得老百姓的支持也会有相同的改革意向。这些力量都能推动改革的进行。

  (2)、行政体制的国内环境已经发生了变化,老百姓对政府的期望、要求提高。用美国政府的话说:“老百姓希望政府工作得更好,花钱更少。”在这种情况下政府只有通过改革自身才能适应老百姓对政府日益提高的期望和要求。私营部门为了在高度竞争下求得生存,在管理和提供的服务上有非常大的改进,他们的改进与政府提供服务的不好形成对比,所以老百姓强烈要求政府进行改革。

  大众传播媒介的普及形成的监督作用也迫使政府进行改革。电视、广播、报纸、网络的普及形成了一种“鱼缸效应”,政府官员像在鱼缸中的金鱼一样一直处于大众的监视之下。媒体为了吸引观众或读者总是力图报道政府的丑闻,批评政治家,对行政官员的低效以及由此造成的对资源的浪费也不断进行揭露。其中一个很有趣的例子就是美国政府办公室要换个灯泡时,虽然灯泡本身的价格只有四美元,但换灯泡得到批准却要经过17道程序,耗费240美元,极其无效率。媒体经常揭露这类事情,使政府处于诚恐诚惶之中,从而迫使政府进行改革。

  (3)、政府自身面临的困境迫使它采取改革措施,这是改革内在的主要动因。当代政府面临了三大危机:财政危机、管理危机、信任危机。

  财政危机是指每国政府都感到入不敷出。所以有学者称当代改革为财政驱动的政府改革。老百姓越来越抵制政府的收费,“让政府的手远离我们的钱包”,在财政收入有限,支出又很大的情况下,政府只有以改革内部管理,提高效率来降低成本。

  管理危机本来可以通过强化对政府的管理来解决,但政府非常庞大,所以最难管理。全球最大的企业是通用公司,它的所有员工加起来才14万左右,可中国政府的工作人员有700万,要管理好这么庞大的人群是非常困难的。而且政府的目标也很多,公务员的身份具有两重性,既是领导者的下属也是他们的选民,领导者为了获得他们的支持以便在下次的选举中获胜,在对他们的管理上有时候会遇到两难境地。

  由管理危机导致了老百姓对政府的不满、不信任,从而引发了信任危机。举例来说,58年-65年间美国进行了一项民意测验,其中的一个问题是“我相信政府大部分时间能秉公办事”,当时同意这个说法的人有78%,到了82年重新进行测验时同意的人下降到31%。80年代进行的测验中问“你认为你交的税联邦政府浪费了没有?”百分之七、八十的人回答说“有”。当被问到“你认为你每上交一块钱被政府浪费了多少”时,得到的答案是每上交一块钱被政府浪费了四毛八。虽然这只是人们的主观看法,但表明了政府在百姓心目中的形象已经下降到了很危险的地步。

  克林顿曾经说过:美国政府不但面临预算危机、管理危机,而且由于联邦政府的业绩赤字导致百姓对政府的信任赤字,如果不加以解决,一切都无从谈起。因此政府必须采取行动以挽回自己在民众心中的形象。

  

  二、当代行政体制改革的方向和指导理论

  

  当代行政体制改革有2个方向。第一、市场化和社会化。改革着眼于处理政府与市场、政府与社会的关系,实现政府的退却。这个方向背后的逻辑很简单:政府目前面临困难的原因在于管理的事情太多了,所以要退却,集中力量抓好重要的事情。第二、政府内部管理改革,提高工作效率。

  当代行政体制改革以公共选择及其相关理论和管理主义理论为指导理论。

  1、公共选择及其相关理论。探讨了政府在与市场的关系上

  应该怎么做,政府为什么应该退却。

  理性经济人假设是公共选择理论的前提和出发点,这也是经济学中对人性的基本假设。用亚当·斯密的话说:人的本性是利己的,会根据对个人利益的算计来决定行为模式。自利不同于自私,它是人的本性,是指在不损害他人利益的情况下使自己的利益最大化,这是经济活动的源泉。没有自利,经济活动就没有办法展开,否认了自利原则就无法进行经济分析,也没有办法进行政策设计,要知道政策是不可能建立在“高尚”的基础上的。高尚有时是好事,有时会变成坏事,关键看你对人性的假设是什么。在这里我讲个故事来说明吧。战国时候鲁国曾经发布过一条通告,通告上说到其他国家游历的人如果遇见有鲁国人在其他国家沦为奴隶,那就把这些人买来后带回鲁国,鲁国政府会付给赎金并提供奖金,因为对一个大国来说有国人在其他国家做奴隶毕竟是很没面子的一件事。有一次颜回(可能是他吧,我记不清楚了)在别国遇到了一个沦为奴隶的鲁国人,于是把他带回了鲁国,而且没有去官府领钱。于是很多人就说颜回很高尚,是个脱离了低级趣味的人。颜回自己也这么认为,到孔子那里期望孔子表扬他。没想到孔子却把他大骂了一顿,说“你把鲁国人害了。”因为孔子认为颜回的做法会给其他人形成压力,使其他人花钱带回做奴隶的鲁国人后不好意思到官府去要钱。这样就无法形成激励,对一些家境并不十分好的人来说也就没有了这个能力,导致的结果就是当在外游历的人看到做奴隶的鲁国人时把眼睛一闭,当作没看见,所以实际上反而害了鲁国人。由此可见,孔子也承认自利行为的作用,承认理性经济人假设,中国传统的“性善”与理性经济人假设并不相矛盾。

  公共选择理论将理性经济人假设用到政治领域。过去人们都认为“无商不奸”,搞经济活动的人是自私自利的,而政府官员是公职,所以不是理性经济人。但公共选择理论认为政府官员也是,并由此发展出了市场论和政治家行为动机理论。具体来说就是认为社会中存在两个市场,一个是经济市场,另一个是政治市场。在经济市场中进行服务、商品的交易,交易媒介是货币。在政治市场中交易的主体是政治家和选民,内容是权力和福利,媒介是选票。政治家通过管理国家给老百姓一些福利,以此获得老百姓的支持。在两个市场上主体的行为目标是不同的。在经济市场上,作为生产者追求利润最大化,消费者追求在有效约束下的效用最大化;在政治市场中,政治家追求权力最大化,老百姓追求福利最大化。这就产生了一个问题:如果一个政策有利于百姓福利最大化,不利于政治家自身权力最大化,政治家会采取什么措施呢?他会毫不犹豫的选择可以使他权力实现最大化的措施。举个例子来说吧。比如说维修马路问题。马路刚刚修好的时候质量较好,随着时间的流逝,质量会不断下降。根据工程师协会的研究我们可以知道马路质量下降的轨迹是一条曲线,不是一条直线,也就是说前几年下降的速度比较慢,如果不加以维护的话下降速度会不断加快,最后两年简直就是呈直线下降了。而马路修复的时机选择是一门学问,早期修复所花的费用很低,而且效果很好;如果这个时候不管它,再过两年修复的话就要花更多的钱了;如果再不动,那马路的修复成本会更高;到最后无法再修复时就只能重新修建了。修马路什么时候最好、成本最低我们不知道,但是什么时候最不好、成本最高我们却可以看出来,就是在重新修建那一点上。可实际上美国很多马路的修复都要等到最后一点才重建。原因在于对政治家来说重新修建比不明显的修复更能让他感到荣耀,他可以通过奠基仪式、剪彩、接受新闻访问等形式在民众中扩大他的知名度,通过修复马路这个表面的“政绩”来获得民众的支持。换句话说就是政治家以此来换取名声和荣誉,以名声、荣誉来换取选票,以选票来换取权力。总之,公共选择理论认为政治家也是人,也是理性经济人,以道德水平来讲与一般人相同。所以他们所作出的决策不一定科学,可能会失灵。

  公共选择理论中包括官僚行为动机理论。它承认人都是一样的,所以政府部门的人不一定比我们更加自私,但由于政府设计有缺陷,如垄断、缺乏监督、投资的无效和资源的浪费、不承担决策失误的成本、决策权与责任分离加大了决策的风险等因素使官僚变成了预算最大化的人,他们的最大目的就是从国家取得尽可能多的预算,使预算最大化。由此出现了所谓的“帕金森定律”,包括在政府部门职能任务量和人数成反比,会议时间与议题的重要程度呈反比,等等。如英国议会开会讨论开发三叉核潜艇的计划,需要投资20亿,只花了40分钟就决定了;而对投资300万建立公共汽车站站亭的问题却讨论了4个小时没有结果。想想也可以理解,因为英国的议会是开放的,任何人都可以去旁听,很多与会的议员都不知道20亿是个什么概念、不知道三叉核潜艇是个什么东西,如果随便乱发表意见的话,很容易被旁听的记者抓住向大众报道,这样会显示出自己的无知,降低自己在民众中的支持率,最理智的办法就是保持沉默,尽快通过议案了。而公共汽车站站亭是很多人都知道的东西,所以有能力在这上面发表自己的各种观点,很多人争执的结果就是过了四个小时讨论还没有结果。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:北大讲坛首发

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